淺談公共財政如何覆蓋新農村建設
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公共財政是實現農業、農村全面協調發展的重要物質基礎與體制保障，是國家和各級政府履行職能的政策工具，管理手段，在建設社會主義新農村的偉大實踐中肩負著不可替代的重大歷史使命。近幾年來，各級政府部門認真貫徹中央關于“三農”工作的各項重大決策部署，緊緊圍繞“多予，少取，放活”的方針，大幅度增加財政支農資金，有效促進了農民減負、農業生產、農民增收和農村各項事業的發展。黨的十六屆五中全會明確提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，*年中央一號文件進一步明確了新農村建設的具體要求，新農村建設是黨中央在新的歷史時期作出的重大戰略舉措，新農村建設與財政密切相關，財政在新農村建設中大有可為。
一、公共財政覆蓋農村面臨的困難和問題
（一）縣鄉財政困難，除保工資和正常公用經費外，無力支持經濟事業發展。
目前相當一部分縣域經濟發展滯后，特別是稅改后的縣、鄉兩級，由于取消了農業稅、農業特產稅和規費收入，這對于靠農業支撐的大部分縣鄉來說無疑是“釜底抽薪”，靠上級轉移支付的財力遠遠不足彌補，縣鄉財政狀況整體處于“吃飯”財政。如筆者所在的福建省詔安縣全縣14個鄉鎮2個區，總人口58萬人，財政供養人員11611人是典型的農業縣、財政窮縣，*年全縣地方財政收入9021萬元，不僅收入總量小，人均占有財力也低；地方財政收入過千萬元的鄉鎮1個，有10個鄉鎮區收入不超過500萬元，最少的只有180萬元，在縣鄉全部支出中，用于工資性支出達到86.7%以上，加上各種法定支出以及硬性增支政策，財政收支矛盾十分突出，支持經濟和社會事業發展力不從心。
（二）縣鄉鎮債務負擔沉重，形成潛在的財政風險，制約了農村經濟社會發展。
在財力薄弱的情況下，為了保工資、維持正常運轉，支持城鎮建設和社會公益事業發展，縣鄉財政不得不舉債度日，截止*年底筆者所在縣全縣鄉鎮債務總額達12800萬元，縣直部門債務余額累計達2000多萬元，其中直接顯性債務11430萬元，間接隱性債務3370萬元，目前縣鄉財政債務主要是顯性的上級財政借款，國債轉貸，國有商業銀行貸款。同時由于歷史原因和教育“兩基達標”驗收期間，積累了不少債務，據統計全縣村級債務達4700萬元，致使部分村級組織背上沉重的債務包袱，運轉相當困難。
（三）農村社會事業投入嚴重不足，公共財政覆蓋農村的范圍，程度和層次窄淺。
近年來，財政支農投入過度依賴上級財政，縣鄉財政農業支出比重呈逐年下降趨勢，據統計，目前中央投入所占比例東部地區為20%—30%，中部地區為40%—60%，西部地區比例為50%—70%。有的縣鄉本級財政以保吃飯，保運轉為主，基本沒有新增支農投入，造成農村各項事業發展滯后。一是在農村義務教育發展方面，受縣鄉財力和體制影響，農村中小學教師工資執行標準不僅普遍較低，而且市縣鄉之間還存在較大的差距，造成部分農村中小學教師流失。農村中小學生公用經費遠遠達不到省定小學每生每年240元，初中每生每年340元的最低定額。農村教育資源短缺，學校缺乏教學設施，辦學條件相對落后。危房改造任務很重，貧困學生“兩免一補”覆蓋率低，所有這些都直接影響了農村義務教育的健康發展。二是農村衛生事業亟待加強。“兩個體系”建設不夠完善，鄉村醫療機構收不抵支，鄉鎮衛生院醫療條件普遍落后，影響了新型合作醫療的普及。三是農村社會保障體系不完善，范圍小，覆蓋面窄，參保率低，在偏遠貧窮的山區甚至是社保盲區。四是在農村基礎設施方面，如村村通公路工程除國債轉貸，交通補助外，各級財政投入嚴重不足，加上水、電等基礎設施薄弱，農業綜合生產能力需進一步提高。
（四）稅費改革后鄉村減收幅度較大，部分鄉鎮和村級組織運轉困難。
以詔安縣為例，農村稅費改革后，全縣實際減收6000多萬元，*年上級財政累計下達稅改轉移支付3000多萬元，減收與補助相比還差3000多萬元。除保工資，五保戶供養等必需支出外，很難維持村級政權正常運轉，更無力支持農村集體經濟和公益事業發展。
（五）財政投入不足，籌資渠道狹窄，興辦農村社會公益事業難。
農村稅費改革后，鄉村兩級減收幅度較大，保工資保運轉相對比較吃力，用于支持農村公益事業發展的資金嚴重不足。雖然按照稅改政策的要求，在鄉村兩級收入不足的情況下，發展農村公益事業只能采取“一事一議”的辦法。但受各方面因素的制約，農村“一事一議”執行難度較大，影響了鄉村公益事業的發展。
（一）加快縣域經濟發展，大力培植地方財源。
經濟發展是財政的基礎，是緩解縣鄉財政困難，壯大財政實力的根本途徑。縣鄉財政部門要按黨和政府的工作部署，下大力氣培植骨干稅源企業，從政策、資金、技術等方面給予重點扶持，加快中小企業整合提升，增強對財政的貢獻能力。利用財稅優惠政策措施，以財政貼息、擔保、補貼和獎勵等手段，支持骨干企業。俗話說“無工不富”，各縣鄉應根據當地的實際情況和條件加快“工業立縣鄉”的步伐，加大招商引資力度和出口創匯，推進經濟結構調整。大力發展服務業特別是新興服務業，放寬政策，創造環境，加快發展，使其成為地方財政收入的重要來源。
（二）加大對縣鄉轉移支付力度，努力緩解縣鄉財政困難。鑒于因稅改政策調整縣鄉收支缺口呈持續剛性增長的態勢，且越來越大，因此，中央和省、市財政應進一步加大對縣鄉的轉移支付力度。特別是農村義務教育經費在鄉鎮財政支出中占有很大比重，實行分級管理，以縣為主的管理體制后，由于縣級財政本身也很困難，所以很難保證教育經費需要。因此，上級財政應進一步加大轉移支付力度，可設立農村義務教育專項轉移支付，逐步使中央和省成為農村義務教育的投入主體。
（三）按照公共財政建設的要求，不斷改革完善公共財政覆蓋農村的管理體制。
一是合理劃分各級政府事權關系。按照“誰辦事，誰拿錢”原則，進一步規范省、市、縣、鄉四級事權范圍，明確財政支出責任。對屬中央和省級財政負擔的支出，不應嫁接給縣鄉財政。上級政府對下安排的事務，應足額安排專款，盡量不要讓縣鄉財政安排配套資金，以免增加基層財政負擔；對于共同承擔的事務，要綜合考慮縣鄉承受能力，確定合理的省市縣鄉負擔比例。二是進一步完善縣鄉財政體制。在調整省對市，市對縣財政體制的基礎上，適時調整完善縣鄉體制，合理劃分事權、財權，確定鄉鎮財政收支范圍，建立鄉鎮財力穩定增長機制。科學確定縣鄉財力比重結構，加大對鄉級財政的轉移支付力度。積極推行“鄉財縣管鄉用”，“村財鄉管村用”改革，提高縣鄉財政統籌能力，規范鄉村收支行為。三是改革農村義務教育經費管理體制，明確劃分各級政府義務教育管理的職權，合理確定各級財政承擔的義務教育經費的范圍和程度。另外，在各級財政加大投入的基礎上，積極引入市場機制，拓寬融資渠道，鼓勵支持個人、企業、社會團體和組織投資興辦農村社會公益事業。
（四）逐步緩解縣鄉村債務，嚴格控制新增不良債務。針對縣鄉村債務較重，縣鄉財政困難，僅靠地方解決債務包袱無能為力的實際，為緩解縣鄉財政負擔，上級財政應在政策，資金等方面給予傾斜。對基金會、供銷社股金，國債轉貸等，上級財政應適當給予豁免，以減輕縣鄉村還債壓力。當前在積極推動“鄉財縣管”和“村財鄉管”改革的同時，認真清理縣鄉村債權債務，采取多種形式化解債務。如加快發展經濟，實現增收還債；建立財政償債準備金，逐步償還債務；大力催收單位和個人拖欠鄉鎮和村級組織的各項款項，用于清償債務；盤活存量資產，拍賣還債等。同時建立債務防范和控制機制，堅決控制新增債務。實行嚴格的舉債責任追究制和縣鄉領導干部離任債務審計制度，把償還債務和制止新增債務作為考核縣鄉黨政主要領導干部任期目標和工作實績情況的重要依據。
（五）增加對新農村建設的投入。
工業反哺農業，財政補貼農民是經濟社會發展到一定階段的產物。也是世界許多國家工業化進程中的一種普遍現象。我國已進入工業化中期階段，基本具備工業反哺農業的條件，調整國民收入分配結構，增加“三農”投入正逢其時。
1、擴大公共財政覆蓋農村的范圍。
城鄉二元結構的矛盾是多方面的，不僅表現在經濟上，更多地體現在社會發展、社會體制和公共服務的巨大差距上。要實行農村社會政策適度優先戰略，突出支持農村基礎設施建設，支持農村教育、科技、衛生等公益事業發展，支持農民就業，農村社會保障和福利優撫等社會事業發展，支持農業災害，動物防疫等公共突發事件預防體系建設。
2、提高公共財政對農業農村的支出比例。
目前國家財政支農支出增長較快，但總體規模小，比重低。這種城鄉資源的配置結構與我國絕大多數人口在農村的分布狀況很不相稱。統籌城鄉發展，必須首先統籌城鄉財政資源配置，逐步提高國家財政支農支出占財政總支出的比重，爭取“十一五”期末達到15%。
3、引導和促進社會資金對新農村建設的投入。
國家除了要從制度改革入手，直接調整財政支出結構外，還必須制定促進社會資金投入新農村建設的扶持政策，促進工業對農業的反哺和城市對鄉村的支持。一是對社會資本直接投資農業產業和農村公益事業給予稅收優惠政策。對農產品加工業企業實行消費型增值稅，對農民和企業投資投勞興辦小農水，鄉村道路實行減免稅收政策。二是按照政府引導，商業運作的原則，支持政策性農業保險公司和擔保公司的建立和發展，擴大農業農村融資能力。
（六）大力支持現代農業建設，促進政府投資向農業優勢產業和優勢區域聚集。
圍繞現代農業發展目標，政府支農資金實行有重點的傾斜性投資政策。一是向農產品加工業傾斜。增加資本投入，貸款貼息，貸款擔保等引導性投資，促進銀企合作，開辟農產品加工業投資渠道。安排專項資金，制定以獎代補政策，對在招商引資和農產品加工業產業集群建設中做出貢獻的單位和個人進行獎勵。二是向畜牧蔬菜、果品等優勢產業傾斜，財政資金要按照扶優扶強的原則，引導性資金重點用于規模較大，科技含量較高，標準化生產，規模化經營的大產業大基地，形成農產品加工業的原料基地群，三是向公共配套服務體系傾斜。建立健全農業科技創新與應用體系，動植物保護體系，種養業良種體系，農產品質量安全體系，農產品市場信息體系，農業資源與生態保護體系，農業社會化服務與管理體系。各項服務體系建設，要按照統一規劃，分步實施，逐步完善的要求，要實行省統一部署，各級政府分擔，動員社會投入，確保各項體系建設的資金落到實處。四是增加“三補貼”資金，穩定糧食生產。增加種糧農民直補資金，小麥玉米良種補貼資金和農機具購置補助資金投入，圍繞優質糧食產業工程，合理配置使用各項直補資金。改進直補資金發放方式，簡化發放手續。積極研究探索建立對種糧農民種糧收益綜合補貼制度，提高補貼效益。
（七）進一步加大扶貧投資力度，盡快改善貧困地區人民生產生活條件。
扶貧投資圍繞社會主義新農村建設目標，結合整村推進，重點抓好產業扶貧和農業，農村的基礎設施建設。安排貸款貼息專項資金，支持貧困農民通過“小額信貸”放大種養業建設資金，支持貧困地區農產品加工業和其他富民產業發展。結合貧困地區勞動力培訓和移民搬遷工作的總體部署，合理安排扶貧資金，確保兩項重點工程需要。
（八）加強鄉村基礎設施建設。
圍繞基本農田治理，節水灌溉，旱作工程三大目標，采取政府資助，農民自籌，社會投資等方式，全面啟動小型農田水利基礎設施改造工程。加強農村公路建設，*年完成縣道改造通鄉油路和通村油路建設。有條件的地方應實行通鄉、通村硬化水泥路建設。按照建管并重原則，逐步把農村公路等公益性基礎設施的管護納入政府支持范圍。加大其他各項基礎設施建設資金向農業和農村的傾斜力度，重點支持飲水安全，農村能源等工程建設，支持農村電力，通訊和教育、衛生、文化等設施建設。
（九）加強農村社會保障制度建設。
加快推進新型農村合作醫療制度建設，*年提高補助標準，擴大試點面，到2008年基本普及新型農村合作醫療制度。建立更加規范有效的農村社會救助制度，落實《農村五保供養工作條例》，健全農村特困群眾定期定量救助制度，鼓勵有條件的地區積極探索建立適合農村生產和生活實際，保障線標準合理適當的農村最低生活保障制度，完善農村醫療救助制度。加快鄉鎮衛生院改造步伐，完善農村衛生服務網絡，提高醫療救助能力。逐步解決進城農民工和被征地農民的社會保障問題，依法將進城農民工納入工傷保險范圍，探索適合進城農民工特點的大病醫療保障和養老保障辦法。
（十）建立提高農民整體素質的長效保障機制。
建立和完善農村義務教育經費長效保障機制。“十一五”時期，按照“明確各級責任，中央地方共擔，加大財政投入，提高保障水平，分步組織實施”的基本原則，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，逐步建立分項目，按比例分擔的農村義務教育保障機制。鞏固和完善農村中小學教師工資經費保障機制；提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平，建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造投入長效機制；逐步免除農村義務教育階段學生雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。建立農村勞動力培訓補助機制，促進農村勞動力向二、三產業轉移。增加農村文化投入，建設一批功能齊全的基層文化設施和文化場所，推進農村廣播電視村村通和送書下鄉活動。
