怎樣引導貧困地區土地流轉規模運營

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農民管理土地的水平越來越高，隨著改革開放、科技興農和家庭聯產承包責任制等政策的深入推進。外出務工經商的能力日愈增強，溫飽問題不再是貧困山區農村焦點和難點。新時期新形勢下，貧困山區大多數農民渴望走出去，經濟發達地區就業經商謀求更多的利潤，流轉承包的土地資料已成為肯定之趨。與此同時，現代農業的發展也對農村土地適度規模經營提出了具體要求。然而，當前貧困山區農村土地適度規模經營，由于缺乏引導約束機制和可以借鑒的規范模本，土地流轉主要以農民自發為主，轉包、租賃、互換、代耕等多種流轉形式并存，涉及的人口多、地域廣、內容雜、隱患大，如果不及時引導和規范，肯定會引發一系列社會矛盾，影響糧食等農產品的平安供給，影響現代農業和農村經濟的可持續發展，影響社會的安定和諧。

一、影響貧困山區土地適度規模經營的主要原因

必需充分明確現時期的土地流轉方式，要引導和規范貧困山區土地適度規模經營。深層次剖析其影響土地適度規模經營的原因，才干科學引導其有序流轉、快速流轉。據調查統計，2007年湘西州農村土地經營權流轉面積達18.2萬畝，占總承包面積的9.2%涉及農戶7.36萬戶，占家庭承包農戶總數的13.8%其中以轉包11.8萬畝、轉讓1.2租賃3.3萬畝、互換1.3萬畝、代耕等形式0.6萬畝。為什么會出現如此名目繁多、內容不一的流轉方式呢？究其原因，主要體現在以下幾個方面：

一是土地流轉政策機制不明。自1981年實施家庭聯產承包責任制以來。留成于集體歸村組管理的地塊為數不多。加之國家第二輪土地承包政策的出臺，并且將土地承包期直接延長30年不變，林地和“四荒”等開發性生產的承包期50至70年不變，土地資料進一步被相對固定下來。而目前，農村鼓勵土地流轉的政策尚未出臺，規范流轉的機制不明，引導農民自由流轉、健康流轉的氛圍不濃，可以借鑒的流轉模本沒有形成，多數農民擔心土地流轉后難以收回經營權，甚至會喪失土地，因而寧可土地撂荒也不愿意流轉，致使農村真正土地流轉的戶數不多、范圍不廣、比例不大。

二是土地行權人認同感不同。農民是享有土地資料經營管理權的具體行權人。對土地資料的認同感也各不相同，從而所產生的行為、采取的措施也不盡相同。戀土情結嚴重的則寧可土地拋荒也不愿流轉；戀土情結較重的則將土地資料交給鄰里管理或請人代耕；戀土情結一般的則轉包、租賃給他人管理，而思想相對解放的則渴望將土地資料質押給他人，作為異地經商從業的資本。如此一來，不同的情結滋生不同的流轉方式，進而形成當前農村土地流轉的轉包、租賃、代耕、互換、出讓等多種形式。

三是土地規模運作能力不強。貧困山區土地資料多屬丘陵坡地。方便于機械化耕種管理，且種植業所需的生產周期長，短時間難以見效益。加之受交通、區位等瓶頸制約，經營土地的生產利息偏高，綜合效益偏低，與房地產等商業性開發相比，個人或公司規模經營土地開展種植業獲利空間不大，農產品加工企業愿意前來投資落戶的不多，無法產業化運作、規模化經營、集成化管理、高效化利用土地資料，致使土地流轉工作滯后、速度緩慢。

四是土地撂荒浪費約束不力。農村土地管理部門和村居委會由于對土地流轉工作重視水平不夠。已經危及到農村的土地平安。

五是土地無序流轉隱患不少。現時期。農戶之間互換代耕所進行的流轉，主要是口頭約定，絕多數沒有簽訂流轉合同，少數農戶既使簽訂了最多也只是一些簡易協議，合同內容和條款極不規范。同時，參與流轉的農戶因為土地流轉的合法性重視不夠，怕麻煩，基本上沒有嚴格履行申請、登記和審核等法律程序，協議模糊、合同不清、責任不明等現象普遍存在合同文本法律效力極低，潛在矛盾十分突出。特別是近年來退耕還林、糧食直補、移民后扶等“以地獲補”惠農政策的實施，土地維權案件明顯增多，正是無序流轉土地隱藏矛盾爆發的具體體現。

二、引導貧困山區土地流轉適度規模經營的現實意義

一是緩解農村用地矛盾。農村土地承包經營權權再延長30年不變、林地承包經營權再延長30年至70年，整個農村土地山林自1981年家庭聯產承包責任制實施以后，其承包經營權相對穩定，一些鄉村“增人不增地、減人不減地”矛盾日愈突出，土地經營權亟待流轉予以平衡。同時農民受子女入學、經商、婚嫁等因素的影響，形成無人經營的富余土地急需流轉。因此，必需及時引導，減少土地資源閑置、浪費和撂荒，確保健康、有序、規范流轉。

二是優化配置土地資源。農村經濟體制改革的不時深化，農村產品、產業結構的不時優化和農業組織化程度的不時提高，加快規范農村土地承包流轉，加速土地資源優化配置，為高效益的農產品加工企業和產品提供寬松的發展環境，促進農村土地規模化經營、集約化、高效化運作，從而最大限度地提高其土地產出率和經濟效益。

三是加速農村勞動力轉移。2007年湘西地區有50余萬人外出務工，以人平1畝土地計算，至少會有50萬畝土地參與流轉。如果科學引導這些可以參與流轉的土地資源健康有序流轉，妥善解決外出農民的后顧之憂，給農民讓出空間、余出精力，解脫了土地的束縛，放心外出就業經商，甩手大干，既可以支持城鎮化建設，又可以到更廣闊的空間獲取更高的價值，為社會發明更多的財富。

四是加快產業結構調整。可以有效集中土地資源，加速富余土地資源流轉和集聚，支持種植大戶和農產品加工企業經營土地，引進和推廣高新技術和高效品種，有計劃調整農業產業結構，積極運用農業機械設備代替人力，迅速推動現代農業發展。

三、引導貧困山區土地流轉規模經營的有效途徑

一是加強土地依法流轉意識。加強土地依法流轉。科學引導農業生產要素合理流動，適應新時期貧困山區發展現代農業適度規模經營的客觀需要，也是綜合提高土地利用效率，促進農村經濟穩定發展，農民繼續增收的重要舉措。只有真正經過合法流轉的土地資源，企業或個人才敢于大膽地投資，甩手大干，放心經營。只有依法流轉土地，規范流轉土地的期限、條款等內容，才干從源頭上遏制和減少農村土地流轉可能引發的一系列矛盾。因此，各級各部門要盡快轉變思想，提高認識，站在統籌城鄉協調發展、科學發展的高度，把規范土地流轉工作作為關心民生、關愛農民、關注農村的大事來抓好抓落實。始終把依法流轉放在工作的首位，堅持在自愿、有償、公平、公正”原則下開展流轉工作，切實維護好土地流轉當事人的合法權益，防止強租、騙租等侵權行為發生。

二是健全土地流轉管理機制。要規范農村承包土地流轉。并按土地資源總量實行定性、定編、定崗、定人、定經費，層層專抓，一級對一級負責的管理機制。負責土地流轉的機構要加強對農村土地流轉情況的調查研究，掌握農村土地流轉動態，分鄉鎮建立土地流轉臺帳，收集土地流轉供需信息，規范流轉合同文本，變卦土地經營權證，調查和處置土地承包、流轉糾紛等工作，并且組建好土地流轉服務機構，認真搞好土地流轉過程中的供求登記、信息、項目推介、中介協調、指導鑒證、跟蹤服務和調處糾紛等服務工作，引導農村土地合法、健康、有序流轉。

三是規范土地流轉法規體系。遵循《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理方法》等政策法規的基礎上。研究和出臺一系列有利于本區域土地流轉的政策法規體系，確立相應的執法主體和隊伍。一方面，要在尊重農民意愿的原則下，科學編制農村土地實施流轉方案，鼓勵、引導農戶依法流轉土地承包經營權。流轉過程中采取格式統一、內容規范，流轉形式、流轉期限及當事人雙方的權利和義務相對明確的流轉合同文本，進一步細化土地流轉的范圍、順序和方式，促進農村土地流轉工作制度化、規范化。另一方面，要加大對浪費、閑置和撂荒土地要停發糧食直補、糧種補貼等一切政策性的補貼，并按規范收取一定金額的閑置費；連續二年未使用的丘塊，要依法收回其經營權。對騙租、強租、倒包等非法行為的依法查處；對不按流轉合同履約、擅自改變土地農業用途行為的依法起訴，終止流轉合同。

四是搭建土地流轉信息平臺。充分利用電子網絡技術。將需求方和擁有可流轉土地的農戶的流轉意愿、流轉規模等資料錄入相應的數據庫，實行電子化管理。既可以方便供需雙方信息互通，又可以促進土地走向市場化流轉階段，有效促進土地規模化經營。同時，配備相應的管理人員，加強土地流轉信息網絡后臺的維護，信息的更新、咨詢答疑、聯系指導等中間服務，確保信息平臺穩定運行。

五是努力創新土地流轉形式。針對貧困山區農業規模偏小。效益不高的現狀，除了要積極引進高效產業和農產品加工企業，推進農業產業化，規模化生產，最大限度地提高土地的產出率和綜合效益，還要因地制宜地選用與之相匹配的形式進行流轉。具體而言，對于遙遠山區閑置的土地，可以鼓勵有能力、有資金的大戶承包，實施退耕還工程、興辦林場，依靠國家生態彌補政策獲利；或者搞山羊、黃牛等養殖業，將土地資源轉化為優勢經濟。近年來，永順縣有1077戶大戶承包荒山荒地33萬畝退耕還林，使全縣先前許多無人問津、流轉不出土地獲得了效益。對于城鎮郊區農用地，可以積極探索“土地股份制”即：以現有的合作經濟組織為載體，農戶將自己的土地承包經營權入股，再依照資產經營的原則擇優確定土地使用方式和使用者。形成“土地變股權，農戶變股東，流轉大互動，收益靠分紅”機制，既可以滿足了結構調整和“三化”建設的需要，又可以保證農民依靠土地實現增收。對于園區建設，則可以采取分期彌補、多占少征的方法進行流轉。既解決了園區建設用地問題，又使農民的合法權益臨時得到保證。永順縣為維護好小溪國家級自然維護區，實行“生態移民、易地扶貧、分期彌補”政策，引導核心景區219戶農民搬遷，將土地經營權交給開發公司經營，正是選用的這一流轉方式，讓農村經濟又好又快發展。