落實群眾對干部的監督權問題研究

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時下，我們普遍認可的監督形式有黨內監督、黨外監督、制度監督、輿論監督、群眾監督等幾種。不可否認，這些監督形式，各有各的特點，各有各的長處。如黨內監督，通過《中國共產黨黨章》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》等，從從嚴治黨的角度，進一步加大了黨內的監督。而在制度監督上，一些部門和單位針對容易產生權力真空，容易產生腐敗的方面建立、健全和完善制度——其實這是一種內部監督形式。另外就是輿論監督。近年來，輿論監督的作用越來越被重視，一些大要案件，重大事故等更是在輿論監督下，得到了糾正和處理。從表面上看，輿論監督成為時下力度最大的監督形式了。然而，無論是從輿論監督范圍，監督力度，還是監督效果講，群眾監督是最有效的。一項來自紀律監察部門和檢察機關的數據表明，目前被查處的腐敗案件中，有80%來自群眾的舉報——這種舉報就是一種很好的監督形式。群眾監督具有廣泛性、及時性、主動性、現實性等特點，在國家權力監督體系中處于基礎性的重要地位，起著其他監督形式不可替代的作用。群眾監督代表民聲、民情和民意，信息來源最為廣泛，是最大多數人的監督，也是最大范圍的監督；群眾監督主要是靠廣大群眾主動自覺的監督意識和行為去實現的，而其他監督往往是在接到群眾舉報揭發后進行監督處理，是通過群眾監督引發并實現的。沒有廣大群眾直接參與的監督，其他監督就難以取得應有的效果。

近年來，五河縣委在堅持黨管干部原則的前提下，解放思想，創新思路，落實群眾對干部工作的監督權，取得了明顯效果。

一、基本做法

1、依靠群眾認真搞好民主推薦。一方面，采取無記名投票、個別談話的方式，根據得票的多少、群眾個別談話的集中意見、本單位黨組織的意見，確定后備干部，進行培養；另一方面，在換屆或出現領導職位空缺時，到相關部門和單位，召開民主推薦會，公布推薦的職位和任職的條件，由群眾無記名投票的方式推薦考察對象人選。

2、依靠群眾搞好組織考察。考察前，推行“干部考察預告制”，通過張貼《考察預告》的形式，將擬考察對象、考察組的基本情況等提前告知干部考察規定范圍內的群眾，讓他們提前了解；考察中，通過民意測評、個別談話、走訪了解、專項調查等方式，廣泛聽取群眾意見，依靠群眾深入全面了解考察對象的“德、能、勤、績、廉”綜合情況。

3、依靠群眾推行任前公示制。對擬提拔任用對象，在正式下文任用前采取公開欄、電臺、廣播多種形式進行公示，進一步聽取群眾意見，對有群眾反映問題的擬提拔對象，經查實足以影響任用的，取消任用。

4、依靠群眾堅持和實行試用期制度。對新提拔的非選舉制領導干部均實行試用期一年，試用期滿后再通過民意測評、個別座談、走訪座談的形式，廣泛聽取群眾意見，深入了解新提拔人選任職后的各方面表現，確定是否正式任用。

5、依靠群眾搞好干部考核。對領導干部的平時考核和年度考核，不僅要看相關的資料，更重要的是通過民主測評、找群眾談話、個別走訪等辦法，聽取群眾的評價和反映，掌握領導干部的綜合情況。

6、依靠群眾做好干部的日常監督。堅持和完善領導干部述職述廉、個人重大事項報告、誡勉談話、回復組織函詢、經濟責任審計等制度，充分利用經濟責任審計結果，加強對領導干部，特別是對“一把手”的日常管理和監督。聘請干部工作監督員，注重發揮干部監督特約信息員的輿論宣傳、信息收集和監督反饋作用，讓他們參與到干部工作的各個環節中，提高干部選拔任用的質量。

二、存在的問題

1、群眾監督意識不強。從監督主體方面看，一是不愿監督。有的覺得單位“一把手”大權在握，自己說了也不頂用，只要不損害自己的利益，就不聞不問，息事寧人。二是不敢監督。由于監督風險過大，即使發現問題，但怕遭到打擊報復，也不敢監督。從監督客體方面看，一是不重視監督。有的領導沒有認識到群眾監督的重要地位和作用，認為多一事不如少一事，甚至認為是給自己找麻煩，未給予應有重視。二是不讓監督。部分領導干部怕失去權力和信任，不愿接受群眾監督；有的領導干部本身存在這樣那樣的問題，因而以各種借口規避監督。三是存在片面認識。群眾片面認為干部選拔任用工作堅持群眾路線、落實群眾對干部的監督權是做樣子、走過場，自己的意見對領導干部的選拔任用起不了什么作用，因而不愿履行自己的權利，不向組織上表達真實意愿，不能為正確使用干部提供依據。

2、群眾缺乏監督條件和能力。廣大群眾作為群眾監督的主體，在權力、資源、信息等方面處于弱勢地位，對權力的監督往往缺乏必要的條件和能力。一是權力運行公開的廣度和深度不夠，有的甚至是暗箱操作，群眾對領導干部的公務活動、社交往來和家庭狀況知之甚少。二是群眾缺乏實施監督所必需的條件。經濟工作和權力運行日益專業化、復雜化，群眾由于缺乏實施監督所必需的專業知識和技術手段，往往無從著手，無能為力。一些群眾代表由于素質等方面限制，往往“不會說”、“不敢說”、“說不好”，成了擺設。三是群眾對干部工作的某些方面不知情或知情面不寬的問題還在一定程度上存在：有的群眾對干部任用工作的政策、標準、要求不太清楚，往往是就事知事、就人知人，組織公布什么才知道什么；有的群眾對被推薦、考察的人選的知情權局限在知曉干部任用名單、基本情況等淺層次的東西，而對他們的道德品質、領導能力和主要工作業績知之甚少；對選拔任用干部工作的各個環節的工作情況知情范圍較窄；對自己參加民主推薦、民主測評和反映問題的核查結果不太了解。

3、群眾監督立法滯后。有關群眾監督的規定多為黨內文件和規范，上升到法律層次的少。由于法制不完備，群眾監督中的權利義務關系、程序、責任等缺乏明確的規定，導致群眾監督常常處于“無法可依”的被動局面。在民主推薦、考察中，少數測評者或談話對象有憑個人感情用事的現象。同時，目前大多數采取的現場集中劃票（推薦票、選舉票）的做法也存在著一些弊端，不僅群眾考慮時間短，而且容易左顧右盼，使參與者相互顧慮，不利于自主選擇。

4、群眾監督制度不完善。一是沒有相關的制度規范。群眾參與和公開辦事的相關程序缺乏剛性，或者雖然建立過一些制度，但沒有堅持下來。由于缺乏制約措施和有力手段，執行不力，出了問題無人負責、無法處理、無權追究，導致群眾監督走過場、搞形式主義。二是有的監督規定過于原則籠統。重實體法輕程序法，重制定輕落實，一般要求多，實施細則少，缺乏完整可控的程序，操作性差。三是群眾監督與黨內監督、輿論監督、法律監督相互配合不夠。群眾監督缺乏其他監督形式的有力保障，資源未能有效整合，形成單打一和“虛監”狀況。群眾雖然有權民主評議領導干部，但群眾的意見往往沒有與干部任免、獎懲掛鉤，從而挫傷了群眾的積極性。四是保護機制不健全，不能有效地維護群眾的合法權益，信訪、舉報、控申人遭受打擊報復的現象時有發生。

三、存在問題的原因

1、信心不足，放棄自己的監督權。少數群眾夸大干部隊伍消極陰暗面，看不到絕大多數黨員干部為實現黨的目標，帶領人民群眾銳意改革、勤政為民、廉潔奉公的主流方面，偏重觀察干部隊伍的支流，對腐敗分子和存在的腐敗現象，慣于用“加法”或乘法推算之，以致于一葉障目，以偏概全，偏面認識反腐敗形勢，其后果是對發生在身邊的權力腐敗現象見怪不怪，對消除權力腐敗由失望而失去監督信心。

2、意識淡泊，不愿不敢行使監督權。少數領導對群眾監督持敵對態度，習慣于“居高臨下，認為對下級對群眾“怎么批評監督也不過份”，對自己卻是“老虎屁股摸不得”，視群眾監督為“找碴”、“挑刺”、“與自己過不去”，特別是當一些舉報信層層下轉的過程中，跑風漏氣，有的領導干部甚至憑自己的猜測，在一些場合“指桑罵槐”，給監督人“穿小鞋”，進行打擊報復，致使一些群眾雖然對權力腐敗深惡痛絕，但真正讓他們“刺刀見紅”時，卻顧慮重重，采取息事寧人的態度，不敢不愿行使自己的監督權。

3、權力隱密，開展群眾監督越來越難。群眾監督的重點是領導機關和領導干部。少數領導干部在目睹群眾監督利害之后，對群眾監督由懼怕而倍加設防，不得不在“暗箱操作”，知情范圍等方面做文章，千方百計剝奪群眾的知情權，從而使群眾監督的難度加大。

4、渠道不暢，群眾監督的方法不多。主要表現在群眾監督的法規制度不健全、不配套，群眾監督的渠道有待于進一步拓寬，以致于群眾監督仍處于一種自發的低水平層次上。加上群眾監督向專門機關的監督轉化制約因素過多，渠道不暢，直接影響了群眾監督的效果，同時也挫傷了群眾監督的積極性。

四、具體對策和建議

1、增強意識，提高認識。廣大干部特別是領導干部和人民群眾要不斷增強群眾監督意識。對各級領導干部，要加強群眾監督重要性、必要性的教育和依法行政的教育，使其進一步明確權力是人民授予的，必須自覺接受群眾監督，按照人民群眾的意愿行使權力，并積極為群眾監督疏通渠道、創造條件。對廣大人民群眾，要著力宣傳其享有的各項監督權利，增強其依法進行監督的意識，鼓勵和引導人民群眾行使好監督的權利，保護和調動好人民群眾行使監督權利的積極性。

2、完善制度，健全制度。要加快群眾監督立法步伐，建立健全群眾監督的法律、制度和機制，暢通群眾參與國家和社會事務管理的途徑，使人民群眾當家作主的權利得到落實。要著力提高群眾監督的立法層次，扭轉群眾監督的法律、制度缺位，特別是群眾監督程序性法律嚴重欠缺的狀況。要抓緊研究制定《群眾監督法》，對群眾監督的原則、內容、范圍、職權、程序、方式等作出具體規定，對群眾監督的各種形式予以明確規范；要在《公司法》修改中將職代會制度等職工民主管理、民主監督制度納入其中，盡快修改完善《職工代表大會條例》，積極促進《民主管理法》的出臺。

3、拓寬渠道，創新形式。一方面，要充分利用已有的監督形式，進一步推進政務、廠務、村務公開等各項公開辦事制度，規范公開的內容、形式、程序，逐步實行重大決策咨詢、聽證、公開制度，不斷健全完善領導干部公開述職述廉、民意測評、民主考核、任職公示等制度，加強群眾監督的力度。另一方面，要大膽探索新的監督形式。在體制上，健全同體監督和異體監督、內部監督和外部監督、下位監督和上位監督有機結合的全方位監督體系；在方式上，變事后監督為主為事前、事中、事后全過程監督，變場外監督為場外監督與場內監督并舉。

4、強化措施，健全機制。鑒于群眾監督中存在形式主義、走過場的問題，必須建立健全配套的制約機制，確保監督取得實效，樹立群眾監督的權威，取信于廣大人民群眾。擴大人民民主、健全民主制度，要健全民主決策制度，實行程序化決策，完善重大決策的規則和程序，擴大民主決策范圍。要完善干部人事制度，抓住任前監督環節，把好“入口關”，實行民主推薦制、考察預告制、黨風廉政一票否決制和干部任前公示制等制度。要完善群眾舉報制度，充分利用現代信息技術，建立網絡舉報中心，通過舉報網站、電子郵件等手段，方便公民舉報，提高信訪舉報的效率和質量。要強化對群眾監督的保護機制，保障監督主體的合法權益。要建立群眾監督的激勵機制，制定獎勵監督有功人員辦法，調動群眾監督的熱情和積極性。要形成對群眾監督的支持機制，進一步發揮社會輿論、大眾傳媒等作用，使群眾監督得到社會的普遍認同和有力支持。