改善我國礦業(yè)投資法律環(huán)境

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礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展對于我國的經(jīng)濟發(fā)展意義重大，目前我國礦業(yè)面對多年來積累

,

的老問題，也面對入世后的新問題。如何“走出去”、“引進來”，這都是當前管理

層和業(yè)內(nèi)正在思考和探索的事。

進一步改善外商投資礦業(yè)法律環(huán)境需解決的幾個問題

礦業(yè)投資是高風險高投入的行業(yè)，尤其是勘探業(yè)，而外商資金都是商業(yè)性的資金

來源，如果萬一探出了礦，卻無法保證勘探者取得采礦權，其對投資人的風險可想而

知。當前業(yè)內(nèi)對廢除或修改這一條款已有共識

自《礦產(chǎn)資源法》及三個配套法規(guī)的頒布實施，以及近年來一系列礦產(chǎn)資源管理

規(guī)章的制訂，礦業(yè)法律法規(guī)體系基本完善，特別是近年來我國在治理整頓礦業(yè)管理秩

序、建設礦業(yè)權市場方面已取得突破性的進展。但目前制約我國礦業(yè)發(fā)展的一些問題

仍然存在，這些問題不早日解決，整個外商投資法律環(huán)境將難以有根本性的改善。以

下簡略地分析如下：

1、《礦產(chǎn)資源法》中“優(yōu)先采礦權”條款，是外商投資礦業(yè)的最大顧慮。

礦業(yè)投資是高風險高投入的行業(yè)，尤其是勘探業(yè)，而外商資金都是商業(yè)性的資金

來源，如果萬一探出了礦，卻無法保證勘探者取得采礦權，其對投資人的風險可想而

知。當前業(yè)內(nèi)對廢除或修改這一條款已有共識。筆者認為對這一條款或廢除，或從程

序和實體上保證探礦權人享有在法定期限內(nèi)排他性的采礦申請權。

2、低品位難選冶金礦資源的勘探開采問題。

《關于利用境外資金開采低品位難選冶金礦資源的批復》以來，至今仍未廢

除。業(yè)內(nèi)人士普遍認為，低品位難選冶金礦資源的概念提法不科學，因為目前技術的

進步已經(jīng)使難選冶低品位變?yōu)橐走x冶，再說，金礦在勘探之前，常常是貧富未知，出

了富礦，就不能讓外商開采，會產(chǎn)生多方面問題：外商前期勘探費用怎么處理？是否

有賠償?shù)膯栴}？是否違反wto非歧視原則和公平競爭原則？

筆者認為上述規(guī)定應盡快廢止，再說該規(guī)定也已在實務中被突破。另外，“外商

開采出來的黃金產(chǎn)品只能銷售給中國人民銀行，且要低于國際市場平均價格10％”

政策規(guī)定，也應修改。

3、資源稅和礦產(chǎn)資源補償費應合并為“權利金”。

礦產(chǎn)資源補償費征收的依據(jù)是國家擁有礦產(chǎn)資源的所有權，勘探和開采礦產(chǎn)者是

基于使用國有財產(chǎn)的關系而向國家付費，因此，礦產(chǎn)資源補償費是一種資源性資產(chǎn)收

益。而目前的資源稅征收的法律依據(jù)反映的同樣是一種礦產(chǎn)資源有償使用的關系，而

不是“稅”作為國家憑借政治權利無償從礦產(chǎn)資源使用者中收取的，因此，目前資源

稅是作為國家財產(chǎn)性的收益征收的，混淆了國家憑借政治權利征稅與憑借財產(chǎn)權利收

取資產(chǎn)收益（費）的界限。

筆者認為資源稅應取消（資源稅現(xiàn)在基本上是地方稅，因為陸上礦產(chǎn)資源的資源

稅全部歸地方，僅海上礦產(chǎn)資源能收一點稅歸中央財政，而海洋礦產(chǎn)資源數(shù)量很少，

開采規(guī)模很小，所以資源稅幾乎無稅源可征），因此，可借鑒國際通用方式，統(tǒng)一征

收相當于礦產(chǎn)資源補償費的“權利金”制度，這樣有利于使礦產(chǎn)資源的國家所有權得

到體現(xiàn)。

4、下調(diào)增值稅率。

目前，我國礦業(yè)并不被定位于一次產(chǎn)業(yè)，而實行與制造業(yè)相同的增值稅率，而礦

業(yè)可抵扣的進項稅額太少，所以這一稅種造成我國礦山企業(yè)稅費負擔過重，而國外除

少數(shù)國家征收增值稅外，一般不對礦產(chǎn)品征收增值稅。所以，對征收增值稅，外商不

是很理解。

業(yè)內(nèi)人士認為，若不能改為產(chǎn)品稅，也可實行同中外合資石油企業(yè)相統(tǒng)一的稅率

（5％），以及允許礦業(yè)企業(yè)將基本建設投資固定資產(chǎn)購置作為進項稅額，分年抵扣

。

5、降低礦業(yè)企業(yè)所得稅基數(shù)。

我國所得稅制度基本上與世界上其他主要礦業(yè)國家的所得稅制度一致，但在對礦

業(yè)企業(yè)的應稅所得上與國際上的慣例相差較大，沒有通行的所得稅的各種優(yōu)惠政策，

如允許固定資產(chǎn)加速折舊，允許礦業(yè)研究與開發(fā)費用加倍攤銷，允許在應稅所得中扣

除資源耗竭補貼等，所以實際稅額明顯偏高。降低礦業(yè)所得稅基數(shù)對于減輕國內(nèi)企業(yè)

稅收負擔和吸引外資都很有必要。

另外，就外商投資礦業(yè)來說，盡管我國對其實行所得稅稅收優(yōu)惠政策，但大多數(shù)

為政策性的規(guī)定，變數(shù)大。而外資大多為商業(yè)或風險資本，所以往往更看重的是各種

規(guī)定的穩(wěn)定性，而不是各地區(qū)都不同的優(yōu)惠政策。

6、制訂外商投資礦業(yè)用地的專門規(guī)定。

根據(jù)筆者的實務經(jīng)驗，外商在投資礦業(yè)時對用地的取得及相關費用問題顧慮較大

，因為各地土地使用權的取得，盡管有國家法律原則性的規(guī)定，但具體實施中情況差

異較大。尤其是使用集體土地時，如何收費，由誰來批準，與誰簽合同，怎樣協(xié)調(diào)與

當?shù)剞r(nóng)民的利益關系，這些都是外商花了精力也不一定搞得清楚的問題。

考慮到加入wto后，礦業(yè)內(nèi)外資逐漸在大多數(shù)情況下是平等競爭的，因此，可

以制訂國家統(tǒng)一的礦業(yè)用地規(guī)定，而對外商用地作一些必要的特殊規(guī)定。

7、地質(zhì)資料和信息服務的及時提供。

外商進入國內(nèi)投資，地質(zhì)資料的收集是一個基礎性的工作。目前，外商要求大限

度地得到已有的公益性地質(zhì)資料和已放棄礦權，或按期限應公開的商業(yè)性礦產(chǎn)勘查資

料，但現(xiàn)在的問題是外商不知道從何種機構，通過什么程序得到這些資料。當前急需

制訂公益性地質(zhì)資料和應公開的商業(yè)性地質(zhì)資料的法規(guī)和實施細則，為外商提供必要

的可公開的地質(zhì)資料信息。目前，《地質(zhì)資料管理條例》及其實施辦法都頒布，筆者

認為信息獲取方面的情況會不斷改善。

換個角度看，成立全國性的外商礦業(yè)投資報務機構和礦業(yè)權流轉市場就非常必要

了，有了這個市場和各種服務機構，地質(zhì)資料的查詢和信息的獲取才有路可尋和更有

效率。

8、規(guī)范地方政府行為，保障外商投資者的合法權益。

近年來，國外大型勘查公司在國內(nèi)的項目大多已停止或撤出，原因是多方面的，

其中之一就是前些年一些地方政府管理行為不規(guī)范，這在西部邊遠地區(qū)表現(xiàn)得更為突

出。其表現(xiàn)形式有向外商攤派，提出過高要求，土地收費過高，要干股，要道路通行

費等。這些已使得外商投資國內(nèi)礦業(yè)的積極性大受挫折。

礦業(yè)投資法律環(huán)境的明顯改善

全面消除外商投資礦業(yè)的一些法律障礙需要一定時間。如礦產(chǎn)資源法的修訂要通

過全國人大審議，一些配套法規(guī)及制度政策的修訂或廢止需要多部門協(xié)調(diào)解決，而其

進展將取決于政府機構的設置及其職能的確定

我國外商投資法律環(huán)境從去年開始已有了明顯好轉，隨著國土資源部把礦管工作

重點放到整頓資源管理秩序，著手清理法律法規(guī)，建立礦業(yè)權市場，改革地勘體制上

面后，礦業(yè)投資環(huán)境的改善已得到許多外商的贊同。

不可否認，全面消除外商投資礦業(yè)的一些法律障礙需要一定時間。如礦產(chǎn)資源法

的修訂要通過全國人大審議，一些配套法規(guī)及制度政策的修訂或廢止需要多部門協(xié)調(diào)

解決，而其進展將取決于本屆政府機構的設置及其職能的確定。

當然，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，有足夠的空間改善現(xiàn)狀，作為或不作為很大程度上

取決于基層政府的遠見和規(guī)范運作。據(jù)報道，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府近日發(fā)出通知，全面

改善礦業(yè)投資環(huán)境，鼓勵風險勘查，政府保證探礦權人享有法定的優(yōu)先采礦權，允許

將勘查費用計入遞延資產(chǎn)，在開采階段分期攤銷，并規(guī)范政府行為等。另外，云南，

新疆維吾爾自治區(qū)等地去年吸引外資的成績也表明，礦業(yè)投資法律環(huán)境的改善除了取

決于立法的條件外，還取決于地方政府是否有切實依法規(guī)范政府行為，吸引外資從而

帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的實際行動。