我國社會保障法律制度建構研究
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摘要：市場經濟條件下，社會保障制度對社會發展穩定的作用愈顯重要，能否建立一個現代化的、具有中國特色的社會保障體系，直接關系到我國經濟體制改革的成敗。從法律的角度來看，社會保障屬于國家管理的一項社會事務，屬于政府的職能。建構社會保障法律體系，使社會保障法制化，應是國家需要采取的緊迫之策，也是長遠之策，我們要堅持保障人權，滿足社會成員基本生活需求的原則，從立法、司法等角度采取具體措施完善我國社會保障制度。
關鍵詞：社會保障;法律;制度;建構;
分類號：g931.2文獻標識碼：a
作者簡介：安智博(1979-),男,山東淄博市人,助理工程師.
作者單位：安智博（山東省路橋集團有限公司第一分公司,山東,濟南,250021）
我國的社會保障工作始于50年代初，1951年2月，政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，這是新中國成立后的第一部社會保險法規，奠定了我國社會保障法律制度的基礎。此后，我國陸續頒布和實施了有關養老、醫療、工傷、扶貧、救災、社會福利和優撫安置等方面的規定，初步形成了與計劃經濟相適應的包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫安置在內的社會保障法律制度，這一制度的建立，在相當長的時期內，對發展我國國民經濟、鞏固國家政權、保障人民生活起到了重要的作用。
近幾年，隨著市場經濟的迅猛發展，國企改革的逐步深入，我國社會保障制度改革和發展呈現出前所未有的發展速度。當前，我國已初步形成了養老保險、下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障三條保障線，對經濟體制改革的順利進行和社會的穩定發揮了重要的作用。但是，中國現行的社會保障法律制度與社會主義市場經濟體制建立和發展的客觀要求仍有較大的差距，需要不斷完善。
一、社會保障法律制度和對社會發展的作用
“社會保障”是由英語中“socialsecurity”一詞翻譯而來的，亦可譯為“社會安全”。社會保障制度，是指國家為了保持經濟發展和社會穩定，對公民在年老、疾病、傷殘、失業、遭遇災害、面臨生活困難的情況下，由政府和社會依法給予物質幫助，以保障公民的基本生活需要的制度。概括起來一般包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會互助和優撫安置等幾大體系。建立和完善社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革的目標，而完善的社會保障制度是建立社會主義市場經濟體制的前提和保證。在構建社會主義和諧社會的過程中，加強和完善我國社會保障制度具有重大的戰略意義。
1、建立健全社會保障體系是構建社會主義和諧社會的題中應有之義，是經濟社會協調發展的必然要求。一定的經濟社會發展水平是社會保障制度順利運行的基礎，而社會保障制度的運行與完善狀況又會對經濟社會發展產生巨大的反作用。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，社會保障在覆蓋面、資金規模和保障水平方面都取得了前所未有的進步。但由于我國人口眾多，地區之間、城鄉之間發展不平衡，目前，只有大約10%的人口不同程度地享受到國家的社會保障政策。因此，建立健全社會保障體系的任務十分艱巨和繁重。當然，我國現在處于社會主義初級階段，不能不切實際地追求社會保障的高水平、高標準。當前，建立完善與經濟社會發展水平相適應的社會保障體系，一方面有利于扶助困難群眾，縮小貧富差距，化解社會矛盾，增強凝聚力，激發全社會的創造力；另一方面有利于妥善處理各方面的利益關系，讓全體社會成員實實在在地分享經濟發展和社會進步的成果。公務員之家版權所有
2、完善的社會保障制度是維護社會穩定的“安全網”，也是經濟發展的“助推器”。社會保障是社會穩定的重要防線。完善的社會保障制度通過實現老有所養、病有所醫、工傷有保險、災害有賠償、失業有救濟、殘疾有安置、貧困有支援來保障社會成員的基本生活，解除人們的后顧之憂，從而有效地化解潛在的各種社會矛盾，實現國家的安定和社會的穩定。完善的社會保障制度以雄厚的社會保障基金為后盾，能夠有力地支撐經濟發展，并對經濟發展的格局發揮宏觀調控的作用。完善的社會保障制度的建立，可以規范和均衡企業的社會負擔，有助于社會主義市場經濟微觀基礎的形成，特別是有助于我國國有企業建立現代企業制度。
3、完善的社會保障制度是社會公平的“調節器”。在市場經濟條件下收入分配機制與競爭機制相聯系，必然形成社會成員之間在收入分配方面的不均等，甚至相差十分懸殊，強者成為富翁，弱者陷入困境。為了解決這一社會問題，就需要運用政府的力量對社會經濟生活進行干預，通過社會保障措施，通過對社會成員的收入進行必要的再分配調節，將高收入者的一部分收入適當轉移給另一部分缺少收入的社會成員，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經濟的缺陷，緩和社會矛盾，以促進社會公平目標的實現。
二、我國社會保障法律制度存在的主要問題
1、社會保障的立法不健全。社會保險是社會保障制度的核心內容，但目前國家還沒有建立起統一的、適用范圍比較大的社會保險法律制度，社會保險費用的征繳、支付、運營、統籌管理也不規范；社會救濟、社會福利和優撫安置的立法相當欠缺；社會保障工作在許多方面只能靠政策規定和行政手段推行；國家立法滯后，地方立法分散，統一的社會保障制度被分割，由此導致社會保障的覆蓋面小，保障程度差。由于立法滯后，目前在社會保障方面發生爭議進行仲裁或提起訴訟時，仲裁機構和人民法院無法根據有效的法律規定對社會保障爭議進行仲裁或判決，處于無法可依的狀態。
2、社會保障的法律實施機制較為薄弱?，F有的社會保障法律法規立法層次低，缺乏較高的法律效力和必要的法律責任制度。合法的籌資機制、穩定的保障機制、嚴格的管理機制、有效的運行機制，有力的監督機制都不夠健全。社會保障法是我國法律體系中一個獨立的法律部門，應該由全國人民代表大會及常務委員會制定社會保障的基本法律。但是，我國自1979年以來，卻沒有制定和頒布實施專門調整社會保障關系的基本法律，至今我國仍然沒有一部由立法機構出臺的《社會保障法》,專門性的法律如就更無從談起。有關社會保障的制度被分散規定在不同的法律規范文件中，沒有這些由權威立法部門出臺的社會保障法律對社會保障發展的基本目標、政府責任、基本項目、基金籌集與管理、待遇標準等作出比較原則性的規范，社會保障的推進就缺乏基本的法律依據。這種狀況與社會保障法所應處的地位是不相符的。
3、我國廣大農村地區的社會保障體系尚未建立，處于“真空狀態”。當前農村社會保障立法建設存在的主要問題在于，現有的法令法規層次比較低，容易造成“上有政策、下有對策”的情況。與發達國家不同，我國人口眾多，農業人口比重相當高，占總人口的80％以上，但是農業人口所享受的社會保障支出比例卻非常少。造成農民沒有社會保障的原因是多方面的，既有歷史的原因、經濟發展水平的原因，也有政策方面的原因，獲得社會保障的保護，是憲法賦予農民的一項權利，況且沒有廣大農民的安居樂業和農村地區的和諧穩定，我國現代化建設事業也無法順利進行，因此，社會保障體制在我國廣大農村的建立勢在必行。
三、需要考慮的幾個制度層面的問題
1、堅持以人為本的原則。由政府提供的社會保障，其受益對象應是包括農村居民在內的全體公民，體現以人為本的原則，構建覆蓋城鄉貧困人口的全國統一的社會救助制度，將社會保險制度覆蓋到全體社會成員。應運用國家財政、民間和市場資源推進各項公共社會福利，發展優撫安置和各種補充保障事業，從而形成全國統一的社會保障制度。解決民營高科技企業、社會化的科研機構、中小企業乃至于個體戶的社會保障問題?？s小地區間社會保障水平差距，基本社會保障的標準必須與我國經濟發展水平以及各個方面的承受能力相適應，不能脫離實際，盲目追求高水平。也不能過低，必須滿足人民群眾的基本需要，保證保障對象的基本生活。同時還要吸取國外社會保障的經驗教訓，避免重蹈西方"福利國家"的覆轍。
2、堅持以社會救助為核心。一般來說，在工業化水平低、生產力比較落后的階段，社會救助成為社會保障制度的核心，制度的主要目標是保障全體社會成員基本的生存需要；在工業化程度比較高、經濟較為發展的階段，社會保險將成為社會保障制度的核心，保障全體社會成員基本的生活需要是社會保障制度的主要目標；在工業化程度和生產力水平很高，國家繁榮富強的情況下，社會福利將成為社會保障制度的核心，制度的主要目標是提高全體社會成員的福利水平。由于我國經濟發展水平不高，構建全國統一的社會保障制度應重視社會救助的作用。一是要完善城鄉社會救助制度。目前，多數城市已基本建立最低生活保障制度，在國家經濟社會發展許可的范圍內，可以進一步完善城市社會救助制度。而農村社會救助目前大多只限于對五保戶、特困戶的救助和災害救助。完善農村社會救助制度也應著手建立農村最低生活保障制度。二是要完善義務教育和非義務教育學生的資助制度。三是要完善養老保險制度。對于城鎮企業職工基本養老保險制度，要探索基金保值增值辦法和途徑；對于農村養老保險制度，可以按照“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策”的原則，建立個人賬戶積累式的養老保險。四是盡快構建覆蓋全社會成員的多層次的醫療保障制度，解決城鄉居民疾病醫療保障問題。此外，建立重大公共傳染疾病的防治保障制度，也是完善醫療保障制度急需解決的問題。
3、要處理好幾個重要關系。一是處理好社會保障與經濟發展的關系。要在發展經濟的前提下，完善社會保障體系，提高社會保障水平。二要處理好社會保障與就業的關系。如果勞動者能夠充分就業，且其收入都能達到或超過自身的基本生活水平，那么社會保障的壓力就?。环粗鐣Ｕ系膲毫痛?。三要處理好社會保障制度中的政府與市場關系，既要發揮政府的主導作用，又要引入市場機制。政府應加快社會保障相關法律的立法進程，增加對社會保障的投入，探索參與社會保障的多種形式。
4、綜合考慮勞動就業和社會保障問題。就業和社會保障是現代社會的兩個基本問題，而且兩者之間互相聯系、相互影響甚至相互制約。伴隨工業化、城市化發展起來的社會保障制度，使那些沒有勞動能力和勞動機會的居民擁有了分享物質文明成果的制度保障，保持了社會穩定，促進了社會進步和經濟發展。但是，社會保障制度為保障勞動力市場的平穩運行而付出的各種費用，又需要在職勞動力的供款保證，從這個意義上看，勞動就業與社會保障密不可分，這種密切關系在失業保險制度中體現的更加直接。從勞動經濟學和福利經濟學的角度研究，促進就業的積極勞動政策與向保障對象提供收入補償的社會保障政策，實在是一個問題的兩個方面。納入擴大就業不僅可以緩解失業壓力，也可以增強社會保障的物質力量。不斷建設和完善社會保障體系，又可以在促進經濟增長的同時，實現更寬泛的社會目標與人的全面發展。因此，不論一個國家在什么樣的經濟發展階段，都應當統一考慮兩者之間的關系，納入到整個國家的宏觀發展戰略之中。
四、構建法律關照下的社會保障制度
1、建立《公民基本生活保障法》。隨著社會的發展，公民基本生活保障問題將成為全社會關注的熱點問題，本人認為，國家可以建立《公民基本生活保障法》，以法律的形式確定公民基本生活保障體系建設的基本原則，明確公民基本生活保障的權利和義務?！皣医⒔∪洕l展水平相適應的社會保障制度”，以及“國家尊重和保障人權”等被寫入了憲法，這標志著我國社會保障事業和人權保障事業，都進入了一個新的全面發展時代。積極探索并建立新的科學管理體制，用科學的法律制度規范和推進社會保障事業和人權保障事業的全面健康發展，是實踐憲法精神的重要任務。筆者認為：保障人的生存權利和促進人的全面發展是社會發展的第一要務，社會保障制度建設和人權保障事業的發展，應以保障公民的基本生活權利和促進公民的全面發展為主要任務。因此，建立《公民基本生活保障法》，是貫徹執行《憲法》精神的要求。國家以法律形式進一步保障好農民的生存權利和大力促進農民的全面發展，通過法律規定，建立《公民基本生活保障法》，確立城鄉一體化的社會保障體系，是解決“三農”問題的一個長久之策和治本之策。
2、健全社會保障的司法機制。健全的司法機制是解決糾紛的法律武器，完善的法律體系必然要包涵著健全的司法機制，當然社會保障法律制度也不例外。筆者建議在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障案件，使當事人的合法權益受到不法傷害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，在審判中充分體現勞動和社會保障事務的特殊性。人民法院對社會保障領域里發生的違法、犯罪案件，應當依法及時審理；對拒不繳納法定的社會保險費、拒不履行支付保險金義務，不正當使用保險基金、貪污、挪用、侵占保險基金的行為人，應當依法分別追究其刑事責任、行政責任和民事責任?，F在，有些地方在人民法院已設立了社會保障法庭，對欠繳社會保險費的企業采取強制的司法措施，追繳社會保險費。充分運用司法機制在保證社會保障法律實施方面具有的強制性和震懾作用。
3、逐步完善農村社會保障法律制度。農村社會保障是我國社會保障體系中最脆弱的環節，與發達國家不同，我國農業人口比重相當高，而占總人口80%以上的農村人口長期與社會保障無關、處于空白狀態。如果不解決這一部分人的社會保障問題，社會保障制度改革完善的成效很難評判，特別是近年來農民收入的提高和部分農村城市化進程的加快，農民的保障要求提高。外出打工人數的增多又使身處異鄉的農村工人的保險問題成為一個新課題，而目前這種保障幾乎為零。鑒于我國農村地域的廣闊性及地區差異，我國可逐步地、有選擇地、低起點地推進農村社會保障。從富裕的、接近城市的農村開始，逐步建立起農村自助性社會組織，在銀行中開設儲蓄保險賬戶及商業保險，開辦保障養老、醫療、意外傷害等與農村生產方式相聯系的基本項目，并適當給予稅收、政策等方面的優惠以提高農民參與社會保障的積極性，在社會保障法制化的進程中，要把農村這一塊完全納入統一的社會保障管理尚需一段相當長的歷程。
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