機關事業單位養老保險制度改革研究

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前言

隨著中國的改革開放不斷深入和社會主義市場經濟的逐步建立，特別是我國成為世界貿易組織成員以后，行政體制的改革也日益緊迫，機關事業單位養老保險制度的改革是其中一項重要的內容，經過近二十年的努力，我們已初步建立了城鎮企業的社會養老保險制度，在1996年7月我市又建立起機關事業單位的養老保險制度，改革了以前在計劃體制下的退休制度，建立了一種適應新形勢、克服了計劃體制下的諸多弊端的養老保險制度。但是，這個新的養老保險制度仍存在一些不完善的地方。下面我想就機關事業單位養老保險制度的若干問題作一些簡要地闡述。

一、進行機關事業單位養老保險制度改革的目的

1、適應人才的流動

我們進行社會主義市場經濟的改革，目的就是要通過市場調節實現資源包括人才的最優配置，那么就必須允許人才的自由流動，自主擇業。人才在流動的過程中，他們的主要顧慮的是今后的養老問題，如果養老問題得不到解決，必能阻礙人才的流動。所以，在企業建立了社會化的養老保險制度以后，與之配套的機關事業單位的養老保險制度就必須建立，在企業和機關事業單位的養老保險制度之間建立一種保險金相互轉移的機制，使得人才在兩者之間可以自由地流動，而不影響他們今后的養老待遇，為人才的流動解決了后顧之憂。

2、為適應WTO的要求，吸引高素質的人才到公務員的隊伍中來

自從中國在去年底加入世界貿易組織以后，我們的各行各業均面臨著機遇與挑戰，我們的政府職能要求轉型，對我們的公務員提出了更高的要求。公務員作為我們政府的行為主體，不論是在國家享有權利還是在政府承擔義務的過程中，都具有舉足輕重的作用，離開了公務員積極主動地工作，政府無法有效地運作，而目前我國公務員的整體素質還存在著一系列的問題，還不能適應加入WTO以后的新形勢的需要。為此，我們的管理體制、行政體制、人事制度等相關制度為適應這個新的環境的需要都必須進行大刀闊斧的改革。人是第一生產力，為保證公務員隊伍的高素質，使他們能夠直接面對加入WTO以后的各項挑戰，因此我們要按照市場經濟的規則進行人事制度的改革，一方面建立公務員的辭退制度。廢除公務員的終身制，將不合格的公務員從政府部門中清除出去。但這只有在建立了完善的養老保險制度的情況下，才能使這項人事制度的改革順利進行下去。另一方面，為吸引高素質的人才進入到公務員的隊伍中來，我們建立一種具有較高退休待遇水平的機關事業單位的養老保險制度，使公務員能夠長期安心工作，不會因羨慕企業單位的高工資而離開公務員的隊伍，防止人才的流失；同時，也能吸引更多的優秀人才到公務員的隊伍中來，從而提高公務員的整體素質。

3、減輕財政的負擔

近二十年來，中國的經濟有了巨大的發展，但是我們的財政情況并不十分樂觀，用于支付退休人員的退休金占了財政的很大的比例，隨著我們人民的生活水平提高和平均壽命的延長，財政的負擔也越來越重，必須改革在計劃體制下的退休制度，建立由個人、國家共同負擔的養老保險制度，同時設立社會保障基金管理委員會，保證基金具有較高的增值率，從而減輕財政的負擔。雖然我們深圳目前的退休人員較少，但是從長遠來看，財政負擔的退休費用會越來越重，國內一些老的大中城市的退休費用存在著嚴重的資金缺口的狀況，這不能不給我市敲響警鐘，所以未雨綢繆，我們應當盡早建立一整套多元化的、運作良好、保值增值的機關事業養老保險制度。

4、增強公務員的風險意識

新的機關事業單位的養老保險制度的費用由個人、國家共同負擔，人人都必須為自己今后的養老盡一份力，而不能完全依賴國家，公平和效率相結合，多投多保，每個人的參保工資基數、參保時間、個人賬戶的增值，都和他們今后的退休待遇水平息息相關，使得他們不得不關心自己的社會保險問題，增強了每位干部職工的風險意識。

5、反腐倡廉的需要

機關事業單位是國家行政權力的執行機關，反腐敗是各國政府都面臨的艱巨任務，一支廉潔的公務員隊伍是社會公正、社會秩序的重要保證。給予公務員較豐厚的退休待遇，在一定程度上可以抑制腐敗的產生，這是在世界各國較為普遍的做法，較低的工資水平和退休待遇可能使某些人鋌而走險，利用手中的權利而謀一己之私利，走上違法犯罪的道路，從而影響政府的形象，阻礙社會主義現代化事業的順利進行。

二、目前深圳市機關事業單位養老保險制度存在的問題

深圳市在1996年開始實行機關事業單位的社會養老保險制度，取得了不少的經驗，較好地實現了由原來的退休制度向養老保險制度的過渡，但是經過這幾年的實踐，作者認為，我們現行機關事業單位的養老保險制度仍然存在不少問題，這些問題有的是在計劃體制下的退休制度向社會主義市場經濟體制下的養老保險制度過渡時改革不徹底而遺留下來的，有的是新建立的養老保險制度還有待完善。筆者認為存在以下幾個問題：

1、繳費和待遇的脫節

無論哪一種的養老保險制度，它的權利和義務都應當是對等的，而當權利和義務不對等時，勢必會影響參保人對參與這個保險制度的積極性，而使這個保險制度不能長期地、良性地運作下去。我市目前的機關事業單位的養老保險制度就存在著這個問題，按照新的養老保險制度的規定，我市的養老保險模式為共濟與個人賬戶相結合的部分積累型，由財政、個人共同繳費，繳費的比例為投保工資的19%，當投保工資低于城鎮職工上年度的平均工資時，個人負擔4%，財政負擔15%；反之，個人負擔5%，財政負擔14%。其中，13%進入個人賬戶，6%進入共濟。而當計算退休待遇時，則仍然沿用計劃體制下的按工齡來計算退休待遇的辦法，只是發放的途徑由原來財政全額支付，改為由一部分由社會保險基金支付，一部分仍由財政支付，退休待遇水平保持不變。待遇的享受和繳費之間并沒有直接的關系，從我們這近6年的實際工作來看，由于待遇和繳費的關系脫節，造成以下幾個消極現象，一是部分參保人對繳費的多少漠不關心，甚至希望繳費工資繳得越少越好，個人可以少出錢，就是因為繳費并不影響待遇水平。在實際的工作中，我們就遇到過有個單位幾年都沒有來調整過工資，和財政局的統計的數據相差幾萬元。這也反映了我們的這個新的養老保險制度并沒有引起參保人的足夠重視，甚至有的人想鉆政策的空子來逃避繳費或少繳費，最后吃虧的是國家。二是由于一部分的退休金仍然由財政負擔，而且經初步測算，這部分的退休金所占的比例在今后會越來越大，財政的負擔也會日益加重。三是不利于機關事業單位和企業之間人員的流動。當機關事業單位的工作人員向企業流動時，他們的退休待遇按企業的養老保險條例來計發，這樣他們的退休待遇會大大降低，對于那些已經在機關事業單位工作很長時間的人來說是不合理的，因為他們已經為政府工作了十幾年、二十年，而當他們流動到企業后這些功勞就全沒有了。所以，很多年紀較大的工作人員不愿意流動到非機關事業單位，給我們的機構改革和公務員隊伍年輕化建設造成了一定的阻力。反過來，企業的人員向機關事業單位流動時，不管他們為政府工作了多長時間，哪怕是一年他們也可以享受機關事業單位所有的退休待遇。因為我們目前的退休待遇的計算方法里并沒有反映員工的工作經歷。所以造成了機關事業單位老的人員不想走，而企業的人員在臨近退休時又拼命想進機關事業單位，給某些有特權的人員有一定的空子可鉆。

2、繳費基數沒有反映公務員的真正的工資水平

按深圳市的有關文件的規定，機關事業單位人員的投保工資是以上年度的機關事業單位工作人員的工資套改表上的工資為基數，而實際上，機關事業單位的工作人員的實際工資遠不止這個數。這樣，對兩類人今后的退休待遇有不利影響，一是對某些參照公務員待遇的事業單位的工作人員來說，一方面他們享受不到和原計算辦法的差額部分，因為按有關的文件規定，差額部分的享受由原單位研究解決，有的單位由于各種原因沒有發這部分的待遇。另一方面，由于投保工資沒有真實地反映他們的工資水平，按新的辦法計算出來的退休待遇替代率就偏低了，降低了工作人員退休后的實際生活水準。二是由機關事業單位向企業流動的人員。當繳費工資偏低時，就會影響個人賬戶的金額，在機關事業單位個人賬戶積累額的多少對退休待遇的高低沒有影響，但是企業就不同了，它直接影響今后的退休待遇。這種情況下，這類人就會感覺到不合理了。

3、個人賬戶的增值問題

和企業一樣，機關事業單位的養老保險也建立了個人賬戶，建立個人賬戶的目的有兩個：一是體現激勵機制，個人賬戶積累額越多，以后享受的退休待遇就越高，鼓勵參保人員多投多保；二是解決我國逐漸嚴重的老齡化問題，隨著老年人口的日益增多，支付退休金的負擔越來越沉重，為減少退休高峰來臨時的負擔，建立個人賬戶是個較好的解決方案。但要實現這兩個目標的關鍵是個人賬戶的增值問題，如果個人賬戶不能做到保值增值，就失去了建立個人賬戶的意義，會打擊職工參保的積極性。個人賬戶積累金額的增值標準是個人賬戶退休金的替代率要達到一個什么水平。按照深府[1996]123號《深圳市基本養老保險暫行規定》的第十六條規定：存入職工個人賬戶的資金由存入次月的15日起按國家的城鄉居民三年定期存款利率折算復利計算利息。職工個人賬戶中的資金用于投資時，當年獲得的各項收益，扣除按上述方法為職工個人賬戶計算的利息后，其剩余部分的60%用于職工個人賬戶增計利息，20%留作投資風險準備金，20%計入共濟基金。從上面的規定來看，個人賬戶的增值規定太簡單，沒有一個量化的目標值，從整個經濟環境來考慮，建立個人賬戶相當于退休金的預提，如果個人賬戶不能做到很好的增值，跟不上工資增長的幅度，最后的負擔還將轉化到財政頭上，就失去了改革的意義了。因此，應認真對待個人賬戶的增值問題，根據經濟發展的具體情況，制定個人賬戶的增長率。

三、對機關事業單位養老保險制度改革的幾點建議

1、機關事業單位的養老保險制度的建立既要借鑒國外的成熟經驗也要從我國的實際出發，建立多元化的機關事業單位養老保險體系。

（1）、機關事業單位的養老保險待遇要相對高于企業的養老保險待遇。因為在機關事業單位工作，收入相對穩定，不可能有高收入的機會；同時，機關事業單位也不能像企業一樣建立補充養老保險，待遇擴大的可能性也不大，這樣做的目的可以吸引更多的高素質的人才留在公務員的隊伍里，對反腐敗也有一定的輔助作用。

（2）、建立權利和義務相統一的退休待遇計發辦法。權利和義務相統一是任何養老保險模式最基本的要求，目前深圳市機關事業單位的養老保險制度的待遇計發辦法和繳費之間沒有必然的聯系，繳費的多少并不決定待遇的高低，使很多的公務員對養老保險的重視程度不夠，風險意識也不高。解決的辦法是將目前的由財政局發的補差部分也納入到退休待遇的計發辦法里，退休待遇的計發辦法同時也要反映參保人員的工作經歷，也就是他有多少時間在機關工作，有多少時間在企業工作，這樣有利于參保人員在機關和企業之間流動，使退休待遇更加公平合理。

2、建立健全社會保障預算管理制度，加強社會保障基金的精算工作。

世界各國的養老保險制度都非常重視和應用保險精算。精算事業300年前起源于英國，所謂精算，是指對人們從事各種經濟活動所面臨的各種風險進行量化分析和管理的一門科學，廣泛應用于保險、金融、投資等領域，尤其是在保險和社會保險領域，目前在西方國家已日臻成熟，而我國在這方面相對比較薄弱。精算師的工作就是預測未來，主要起著危險因素評價和風險管理的作用。社會保險是對未來做出承諾的計劃。在社會保障領域，精算師的工作就是對社會保障計劃費用及其可能的變化做出長期預測，從而提供信息，使該計劃無論是現在還是將來，都建立在合理的財力基礎之上。因此，精算在社會保障領域是必須的設置組合。

精算在社會保險領域的應用過程需要在調查研究和收集有關參保人數、死亡率、投資回報率、工資增長率等資料基礎上組織精算。具體的社會保險精算是一個非常復雜而精細的試算過程。在遵循不同保險模式原則的基礎上，試算出每年共濟部分社會保險收費率以及個人賬戶的記賬利率，對未來的退休待遇進行評估，對總體風險、收支平衡能力進行綜合評價。必須加快建立社會保障基金精算的進程，做好中長期預測，建立風險預警機制，為政府制定政策和決策提供參考依據。目前深圳市的養老保險基金還比較充裕，但并不是說沒有風險，我市的退休高峰可能在2010年至2015年到來；個人賬戶的積累額的增值率很低，而職工的每年的工資增長卻非?？欤S持高的退休替代率有相當的困難；而且我市還沒有建立起完備的預算管理制度和風險預警制度，沒有一支精干的精算師隊伍。今后，我市要深化深圳市的機關事業單位養老保險改革，對各項目標進行量化，建立風險數學模型，不間斷地對養老保險基金進行監控，使養老基金能在一個良性軌道上運行。這些都離不開社會保障基金的精算制度。

3、社會保障基金管理社會化。

雖然人們的社會保險意識比十年前有了很大的提高，但是，人們對社會保險的認識還遠遠不夠，只停留在交保險的階段，對投保工資、投保時間、個人賬戶增長率和退休待遇的關系還不是很清楚，參保人員在參加了社會保險以后有哪些權利義務，還有待于社會保險機構加強宣傳工作。所以，社會保障基金要定期向社會公報，接受公眾和參保人員的監督，堵塞各種制度上、管理上的漏洞，所有基金的管理和運作都要接受推行外部審計和公眾監督，參保人員隨時可向社會保險機構提出詢問和質疑。以取得廣大群眾對社會保障的充分關注和支持。對于個人賬戶的投資方向，深圳市可以做一些開拓性的工作，為提高參保人員的參與程度，社會保障基金管理部門可以提供幾套投資方案，由參保人員可以自由選擇，做到風險共擔。