完善機關事業單位養老保險制度改革的思考
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機關事業單位養老保險是社會保障體系的重要組成部分，是建立社會主義市場經濟體制的必然要求。近年來，全國不少地方進行了機關事業單位養老保險制度改革，縱觀幾年來的運行情況，廣大干部職工的參保意識不斷增強，相關制度不斷完善，基金管理不斷規范，較好地保證了離退休人員養老金的按時足額發放，維護了社會穩定，促進了經濟發展。但也存在著一些亟待研究解決的問題。
1．統籌的范圍不合理。
機關事業單位養老保險制度改革，由于國家沒有統一的政策法規，目前仍維持在縣級統籌層次，各地政策不一，統籌范圍和統籌對象不盡一致。有的將所有機關事業單位都納入保險，有的將所有事業單位納入保險，有的將經費自給的事業單位納入保險。我們認為，在目前情況下，將公務員和財政撥款事業單位納入養老保險不合理，原因有三：首先，不符合國家的有關政策規定，《國務院關于完善城鎮社會保障體系試點方案》(國發[2000]42號)對改革機關事業單位職工養老保險辦法作出了明確規定：“公務員(含參照國家公務員制度管理的事業單位工作人員)的現行養老制度仍維持不變；全部由財政供款的事業單位，仍維持現行的養老保險制度。”其次，從財政資金的管理要求看，將資金從預算內撥人預算外，增加了周轉環節，增加了周轉時間，不便于管理和監督，不利于資金的安全和完整。第三，從保障能力來看，國家財政的保障能力肯定要比社會保險的保障能力強，況且，社會保險的最終承付責任也在國家財政，因此，公務員和財政撥款的事業單位沒有必要參加社會保險，其養老金的支付風險只能由財政來承擔，不需要也不可能通過社會統籌形式來保障。
2．繳費基數不規范。
目前，機關事業單位養老保險繳費基數主要有兩種形式，一種是“單基數”，即以在職人員的工資總額作為繳費基數；一種是“雙基數”，即以在職人員工資總額和離退休人員養老金之和作為繳費基數。“雙基數”不符合國際慣例，不能很好地公平機關事業單位的繳費負擔，以“雙基數”繳納養老保險基金，退休人員多的單位，繳費基數大，繳納的基金也多；退休人員少的單位，繳費基數小，繳納的基金少。相對而言，老單位負擔更重，新單位負擔較輕，因此，必須以在職人員工資總額作為繳費基數才能公平新老單位的負擔，這也是建立社會保險制度的目的之一。根據社會保障管理和服務社會化的要求，離退休人員將實行社會化管理，離退休人員將與原單位徹底脫鉤，如果實行“雙基數”，也不利于社會化管理。
3．征繳結算辦法不規范。
目前，機關事業單位養老保臉金的結算方式主要有兩種。一種是“全額征繳，全額撥付”，即保險經辦機構按照應征繳的保險費向單位全額征收，按照應撥付的離退休金全額撥付給單位。一種是“差額征繳，差額撥付”，即保險經辦機構按照應征的保險費與應撥的離退休金的差額征繳或撥付保險費。但是，不論采取何種方式，離退休人員的離退休金都由單位發放，離退休金的撥付都與單位的繳費掛鉤，繳不足或繳不起保險費的單位的離退休人員的養老金就沒有保障，這個問題在困難縣尤其是部分困難鄉鎮表現較為突出，少數單位遲發、欠發甚至不發養老金，個別離退休人員的基本生活得不到保障，來信來訪時有發生。
4．繳費比例不合理。
由于在繳費基數、統籌項目等測算口徑方面的不同，各地的繳費比例也不相同。鹽城市最高的縣繳費比例達25．5％，最低的縣繳費比例為18％，其中：單位繳費比例在17—23．5％，個人繳費比例在1—2％。機關事業單位養老保險改革幾年來，部分地區的繳費比例一直沒有調整，仍然維持在改革之初的比例。這個比例執行到現在，本身就說明其不合理性，一般情況下，繳費比例要隨著人員結構、工資水平的變化而變化。現行的繳費比例中單位繳費比例過高，個人繳費比例偏低，不能體現社會保險國家、集體、個人三者合理負擔的原則，不能提高機關事業單位工作人員的社會保險意識，國家和單位包得太多、負擔太重，不利于社會保險的健康發展。
5．養老金計發辦法不合理。
現行的機關事業單位養老保險實行的是現收現付制，沒有建立個人賬戶，養老金計發辦法也沒有改革，仍然以職工退休前的連續工齡和檔案工資為計發依據。這種計發辦法帶有濃厚的計劃色彩，與社會保險制度不相銜接，離退休待遇與繳費不掛鉤，不能體現效率優先、兼顧公平、權利和義務對等的原則，在一定程度上制約了機關事業單位人事制度改革，影響了職工在不同經濟組織之間的正常合理流動，已成為深化改革的“瓶頸”。特別需要指出的是，這種制度還使機關事業單位與企業退休人員在養老待遇水平方面的差距正在呈逐步擴大的趨勢，容易引起攀比和矛盾，影響社會穩定。現行的機關事業單位養老保險制度，雖然也實施了個人繳費制度，但因為沒有建立個人賬戶，個人繳納的保險費全部進入統籌基金，不屬于個人所有，在一定程度上侵犯了職工權益。離退休人員養老金全部在社會統籌基金中發放，不能很好地體現繳與不繳、繳多與繳少、繳長與繳短在養老待遇上的差別，這在一定程度上影響了機關事業單位干部職工參保繳費的積極性。
針對上述存在的問題，按照“建立獨立于企事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系”的總體目標，筆者認為應從以下幾方面進一步規范和完善機關事業單位養老保險制度。
1.規范統籌范圍。
在國家公務員養老保險制度出臺以前，公務員和全部由財政撥款的事業單位的工作人員暫不參加養老保險。對已參保形成的基金積累，屬于單位繳納的部分并入養老保險基金結余；屬于個人繳納的部分轉入解困資金，用于支付下崗職工基本生活費，或者按參保職工設置并計入個人賬戶，待職工退休后一次性發放給個人。從財政服務功能看，機構改革后，財政內部職能機構的設置更加健全、更加完善，已經具備國庫集中支付和統一發放公務員工資的能力，公務員和財政撥款事業單位人員的養老金由財政直接發放也不成問題，而且更安全、更可靠。在此基礎上，統一機關事業單位養老保險范圍和對象，將經編制部門批準、辦理事業法人登記的、實行事業單位財務會計制度的、財政部分撥款和經費自給的事業單位及工作人員納入養老保險，部、省屬事業單位按照屬地管理原則參加當地的養老保險；各級人才市場人事人員中，符合事業單位參保范圍和條件的，參加事業單位養老保險，其他人員參加企業養老保險。
2．規范繳費基數。
為了充分體現公平和效率相結合、權利與義務相對應的社會保險原則，更好地均衡單位負擔，改目前的“雙基數”繳費為“單基數”繳費。按照“單基數”繳費是國際通行做法，符合國際慣例，許多國家都是實行“單基數”繳費的政策。按“單基數”繳費也與我國現行的其他社會保險如企業養老、醫療、失業、工傷、生育等險種相銜接，有利于將來社會保障稅的統一開征。另外，在繳費基數方面，還應統一按檔案工資作為繳費基數，因為檔案工資簡單規范，便于審核和便于征繳，與實發工資相比，不易出現瞞報漏報繳費基數現象。
3．規范征繳結算辦法。
改現行的差額征繳為全額征繳，各參保單位按規定及時到保險經辦機構申報并繳納養老保險費，個人繳費部分由單位在發放工資時代扣代繳。各級保險經辦機構應及時足額地撥付離退休人員的養老金，確保離退休人員養老金的按時足額發放。在養老保險基金全額征繳的基礎上，實行養老金的社會化發放。保險經辦機構在國有商業銀行或郵局為離退休人員開設養老金專用賬戶，并按月將應支付的養老金撥入該賬戶，委托銀行或郵局將養老金發放到離退休人員手中。對于有特殊困難而不能到銀行、郵局領取養老金的離退休人員，社會保險經辦機構可直接或委托社區服務組織送發養老金，推動養老保險管理和服務的社會化進程。只有這樣才能切實保證養老金的按時足額發放，保障離退休人員的基本生活，維護社會的穩定。
4．合理確定繳費比例。
根據國家、單位、個人三者合理負擔，按照“以支定收，收支平衡，略有結余”的原則確定繳費比例，籌集養老保險基金。要規范養老保險基金支付項目和標準，將國家和省政府規定的離退休費、綜合補貼和職崗津貼等列入統籌支付項目，其他費用如房貼、退休人員活動費等不得從養老保險基金中支付，嚴禁各地擅自擴大養老金支付項目，提高支付標準。在此基礎上確定繳費比例，對各地的養老保險繳費比例要規定統一的上下限范圍，單位繳費比例一般應確定在20％左右比較適宜。逐步提高個人的繳費比例，強化個人的社會保險意識，當前可先將個人繳費比例提高到3％，今后逐步提高，原則上每兩年提高一個百分點，直至提高到8％，與企業養老保險個人繳費比例同步，在提高個人繳費比例的同時，可適當降低單位的繳費比例。
5．改革養老金計發辦法。
要逐步與企業職工基本養老保險制度接軌，加快實施社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，為事業單位職工建立個人賬戶，改革養老金計發辦法，逐步淘汰現行的以本人檔案工資為基數的計發辦法。實行新的養老金計發辦法，職工退休后的待遇主要由兩部分組成，即由社會統籌基金支付的基礎性養老金和由個人賬戶支付的養老金組成。建立個人賬戶，職工退休金的多少將與個人繳費年限、繳費金額緊密掛鉤，多繳多領，少繳少領，有利于調動職工的參保繳費積極性，能夠充分體現權利與義務相統一、公平與效率相結合的原則，也有利于企事業養老保險政策的銜接，逐步縮小機關事業單位與企業退休人員在養老待遇方面的差距，促進人才流動，推動社會主義市場經濟體制的建立。
