談談環境經濟政策

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今年，環境問題可以說是我國社會生活的焦點話題。有人說，環境污染是任何一個致力于現代化的國家所必須付出的代價；也有人說，環境保護是一個后現代的命題，即富裕國度、富裕民眾“吃飽了”以后提出的更高需求。但嚴酷的現實告訴我們，如果學西方那種“吃法”，中國還沒“吃飽”就要提前為生態環境付賬。因為我國的人均資源少、環境容量小，走不成西方發達國家先污染后治理的傳統工業化發展的路子；因為那些發達國家早已制訂好了有利于他們的各項國際規則，使我們的污染成本不能像他們當初那樣轉移出去，只能自己“硬扛”；因為我們走的是社會主義而非資本主義，更非帝國主義道路，不能搞生態殖民主義。我們不僅要對自己的人民負責，也要對世界人民負責。因此，我們只能在人均3000美元時提前解決環境問題。 一、什么是環境經濟政策

國家環?？偩炙哪陙磉M行了四次環評執法，靠的全是行政手段。這些手段雖然在短時間內立竿見影，但長期效果卻十分有限。面對嚴峻的環境形勢，除了環境指標的考核問責制度未到位外，還缺乏一套激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的機制。總理指出，解決環境問題必須實現“歷史性轉變”，即“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”?！氨匾男姓k法”指的便是“區域限批”這類手段，而經濟手段則指的是全新的環境經濟政策體系。

環境經濟政策是指按照市場經濟規律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。它以內化環境行為的外部性為原則，對各類市場主體進行基于環境資源利益的調整，從而建立保護和可持續利用資源環境的激勵和約束機制。與傳統行政手段的“外部約束”相比，環境經濟政策是一種“內在約束”力量，具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。

根據控制對象的不同，環境經濟政策包括控制污染的經濟政策，如排污收費；用于環境基礎設施的政策，如污水和垃圾處理收費；保護生態環境的政策，如生態補償和區域公平。根據政策類型的不同，環境經濟政策又包括市場創建手段，如排污交易；環境稅費政策，如環境稅、排污收費、使用者付費；金融和資本市場手段，如綠色信貸、綠色保險；財政激勵手段，如對環保技術開發和使用給予財政補貼；當然還有以生態補償為目的的財政轉移支付手段等等。

二、環境經濟政策在國外的實踐

從發達國家的實踐歷程可以看出，建立和實施一套全方位、多領域的宏觀環境經濟政策，能以較低的成本達到有效控制污染的目的。早在上世紀70年代初，發達國家就積極應用環境經濟政策來實現經濟與環境的均衡發展。1972年，經合組織（OECD）首次提出了“污染者付費原則”，在以后的二十多年中，西方發達國家對市場機制和財稅政策進行了基于環境考慮的一系列改革。

目前，世界各國總結出來的環境經濟政策主要基于兩類理論：一類是基于新制度經濟學觀點，即“科斯手段”，認為環境問題說到底還是市場產權界定不清，因此要明晰產權（包括所有權、使用權和開發權），建立環境產權市場，例如可交易的許可證制度與排放配額等。另一類是基于福利經濟學觀點，即“庇古手段”，認為通過征收稅費的辦法就可以把環境代價轉化為企業的內部成本，迫使企業治理污染。其中有稅收制度，包括污染稅、產品稅、資源稅等；收費制度，包括排污費、使用者費、資源環境補償費等。還因此衍生出其他一些手段，如罰款手段、資金賠償手段、財政金融手段以及證券與押金制度等等?？瓷先ァ罢袃骸辈簧伲瑢崉t國際上真正成功的只有環境稅收、環境收費、超標罰款、綠色金融、財政補償與排污權交易。

在環境稅收方面，北歐國家走在最前面。丹麥是歐盟第一個進行生態稅收改革的國家。自1993年以來,丹麥環境稅制形成了以能源稅為核心，包括垃圾、廢水和尼龍袋等16種帶有環境目的的稅收。荷蘭的環境稅收制度種類更多，它是世界上最早開征垃圾稅的國家。美國目前已形成了一套相對完善的環境稅制體系，聯邦和州兩級政府都開征了不同類別的環境稅，稅種涉及能源、日常消費品和消費行為各個方面。

綜合來看，各國的環境經濟政策都具有幾個共性：一是普遍體現為一種政府對經濟間接的宏觀調控。通過確定和改變市場游戲規則來影響污染者的經濟利益，調動污染者治污的積極性，讓污染者也來承擔改善環境的責任。二是根據“污染者付費”原則，利用稅收、價格、信貸等經濟手段來引導企業將污染成本內部化，從而達到事前自愿減少污染的目的。三是政府部門間在環境問題上的政策協調越來越緊密。隨著環境政策逐步納入到能源、交通、工業、農業等部門的政策中，環境政策與部門宏觀發展政策一體化的趨勢越來越明顯。四是逐步從“秋后算賬”向“全程監控”轉變。這種轉變使得某些類型的經濟手段如產品收費、注冊管理、清潔技術開發的補貼和押金制度等能夠發揮更大的作用。

三、我國應先建立哪些環境經濟政策

中國嚴峻的環境形勢使我們比發達國家更迫切需要出臺環境經濟政策。我國目前環境經濟手段很少，還沒有形成一個完整獨立的政策體系，原因之一是沒算好兩筆賬：一筆是照目前高能耗、高污染的模式發展下去，我們的重化工業發展空間還有多大，還將付出多少環境資源代價？另一筆是實行環境經濟政策后，我們的GDP增長速度要下降多少？中國經濟社會發展能否承受得起？算不清這兩筆賬，雙贏的道路就會變成兩難的選擇。形勢不允許我們在“萬事俱備”下再去實施那些理想的環境經濟政策，只能邊算賬、邊研究、邊試點、邊總結，聯合各方力量，全面推動建立有中國特色的環境經濟政策體系框架。

1.綠色稅收。環境稅（綠色稅）已被西方國家廣泛采用。環境稅主要是對開發、保護、使用環境資源的單位和個人，按其對環境資源的開發、保護、污染和破壞的程度進行征收或減免。一方面對環境友好行為給與“胡蘿卜”，實行稅收優惠政策，如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據的直接污染稅，以間接污染為依據的產品環境稅，以及針對各種污染物的環境稅。鑒于環境稅收涉及面大，實施工作還需逐步進行。首先，要清除那些不利于環保的相關補貼和稅收優惠政策。比如，按照國務院關于限制“兩高一資”（高能耗、高污染、資源性）產品出口的原則，取消或降低這類產品的出口退稅（率）。其次，研究融入型的環境稅改革方案。比如，我們應重點研究有利于環境保護的企業所得稅、資源稅改革建議方案。第三，研究獨立型的環境稅方案。為有效降低重污染產業和產品的比重，國家環?？偩终谘芯繉χ匚廴酒髽I或產品征收環境污染稅的問題。

2.環境收費。國際經驗表明，污染者上繳給政府去治理的費用高于自己治理的費用時，污染者才會真正感到壓力。而如今，我國的排污收費水平過低，不但不能對污染者產生壓力，有時反會起到“鼓勵”排污的副作用。為此，我們要主動聯合有關部門，運用價格和收費手段推動節能減排。一是推進資源價格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格；二是落實污染者收費的政策，包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費；三是促進資源回收利用，包括鼓勵資源再利用、發展可再生能源、垃圾焚燒、生產使用再生水、抑制過度包裝等等。

3.綠色資本市場。構建綠色資本市場是一個可以直接遏制“兩高”企業資金擴張沖動的行之有效的政策手段。企業融資的途徑，一是間接融資，即通過商業銀行獲得貸款；二是直接融資，即通過發行債券和股票進行融資。對間接融資渠道，我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，即對環境友好型企業或機構提供貸款扶持并實施優惠性低利率，而對污染企業的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。簡單說，一方面，環保部門應積極為銀行部門提供相關項目的環境信息；另一方面，人民銀行和銀監會應配合環保部門，引導各級金融機構按照環境經濟政策要求，對不同類型企業的授信區別對待，尤其對沒有經過環評審批的項目不要提供新增信貸，避免出現新的呆壞賬。與間接融資渠道相比，我們在直接融資渠道上的“招兒”應更硬。環保部門要聯合證監會等部門，針對“兩高”企業，研究一套包括資本市場初始準入限制、后續資金限制和懲罰性退市等內容的審核監管制度。凡沒有嚴格執行環評、環保設施不配套、不能穩定達標排放的企業，要在上市融資等環節進行嚴格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條。

4.生態補償。所有地區和所有人的發展權利都是平等的。假如某區域的生態環境對整個區域或流域有重大影響，一旦被破壞將會損害其他地區的利益，毫無疑問，這個區域將被限制或禁止開發，但不能因此剝奪該地區發展的權利，更不能讓其獨自承擔環境的代價。因此，需要相關各方對放棄發展機會的區域予以經濟補償，對受益地區推行使用者付費與破壞性賠償制度，誰使用誰埋單，誰破壞誰賠償，誰也不能隨意無償享受環境資源，所有受益者都應共同分擔環境成本。目前，發達國家大都采用了生態補償政策，成效顯著。我國現行的幾類政策已初具生態補償萌芽，如生態公益林補償金政策、退耕還林還草工程、天然林保護工程、礦產資源補償費政策、耕地占用補償政策、財政轉移支付政策等。今后生態補償政策的構建，應首先集中在水源地保護方面，選擇典型流域開展飲用水水源地保護補償、流域跨界污染控制補償、流域生態環境效益共建共享等試點，為建立宏觀有效的生態補償政策創造條件。

5.排污權交易。排污權交易是利用市場力量實現環境保護目標和優化環境容量資源配置的一種環境經濟政策。從國外實踐看，排污權交易的一般做法，首先是由環境主管部門根據某區域的環境質量標準、污染排放狀況、經濟技術水平等因素來確定一個排污總量，然后建立起排污權交易市場，具體可分為兩步：第一步是排污權的初始分配，由政府以招標、拍賣、定價出售等形式將排污權發放到排污者手中；第二步是排污者之間的交易，他們根據自身治污成本、排污需要以及排污權市場價格等因素，在市場上買賣排污權。排污權交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調動污染者治污的積極性。舉個例子，如果我國2010年電力行業的二氧化硫排放總量控制目標是1000萬噸，那我們就可根據發電排放績效方法把這1000萬噸控制指標通過無償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠可根據自身的治污成本、排污權交易市場價格，通過排污權交易市場買賣排污權。那些治污成本低的企業，可以通過賣出多余份額排污權來獲益；而那些治污成本高的企業，可以去市場購買排污權來節約成本。當企業發現提高治污水平有利可圖時，就會從一個消極的污染者轉變為積極的污染治理者。

6.綠色貿易。在西方國家開始普遍設立綠色貿易壁壘的形勢下，我國的貿易政策也應做出相應調整。要改變單純追求數量增長而忽視資源約束、環境容量的發展模式，平衡好進出口貿易與國內外環保的利益關系。這首先要看好兩道門：一個是出口，應嚴格限制能源產品、低附加值礦產品和野生生物資源的出口，并對此開征環境補償費，逐步取消“兩高一資”產品的出口退稅政策，必要時開征出口關稅。另一個是進口，應強化廢物進口監管，在保證環境安全的前提下，鼓勵低環境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進口；征收大排氣量汽車進口的環境稅費；積極推進國內的綠色標識認證。此外，我們還應構建防范環境風險的法律法規體系，例如應加快制定生物遺傳資源保護法、生物安全法、危險化學品防治法、臭氧層保護條例；加強各部門聯合執法，對走私野生動植物、木材與木制品、廢舊物資等的違法行為進行嚴懲。

7.綠色保險。綠色保險又叫生態保險，是在市場經濟條件下進行環境風險管理的一項基本手段。其中環境污染責任保險最具代表性，就是由保險公司對污染受害者進行賠償。我們可以設想，一家企業突然發生了重大環境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費用面前，這家企業將被迫破產，受害者得不到及時的補償救濟，環境破壞只能由政府花巨資來治理。受害者、企業、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業參加了環境保險，一旦事故發生，由保險公司給被害者提供賠償，企業避免了破產，政府又減輕了財政負擔，這符合三方的共同利益。但這并不意味反正有保險公司兜著，企業就可以放心大膽地去污染。因為環境保險的收費與企業污染程度成正比，如果企業污染事故風險極大，那么保費就會十分高昂。保險公司還會雇傭專家，對被保險人的環境風險進行預防和控制，這種市場機制的監督作用將迫使企業降低污染程度。