鄉鎮改革與鄉鎮干部的思考

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關于鄉鎮改革與鄉鎮干部的思考

近年來，隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實，過重的農民負擔大幅下降，農民收入也大幅增長。因此，關于三農問題討論的熱點由“減負增收”轉向了“鄉鎮改革”。在這一討論的過程中，很多人認為鄉鎮沒有多大的積極作用，主張撤銷鄉鎮政府和部門；還有很多人認為鄉鎮干部是加重農民負擔的主要因素，甚至認為鄉鎮干部沒有幾個是好的，緊張的黨群關系和干群關系就是鄉鎮干部鬧的，等等。由于本人出生不好（曾經當過十七年鄉干部），不說也得說幾句。

一，三農問題集中表現在基層，產生問題的原因并不都在基層

不下基層，不接觸社會底層，不知道底層人生活的艱難與不瞞；接觸了社會底層，農民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞，鄉鎮政府和部門如何只是要錢要命、如何世界秘書網版權所有,沒有必要存在。這些都是事實，但都不是事實的全部。在封建王朝，縣官常常總是最壞的官的代表，因為縣官是最基層的官；在今天，鄉鎮干部常常總是最壞的官的代表，因為鄉鎮干部是最基層的官。無論是封建王朝還是現在，如果做定量分析（如貪污腐敗的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動和報酬等等），縣官和基層的干部絕對不是最壞的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實問題表現在基層，但產生問題的原因并不都在基層：第一，農業的gdp在總的gdp中不到15％，要養活70％的人口和60％的干部，還要承擔廣大農村地區的基礎設施建設和公共服務。鄉干部要在一個“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，這可是制度規定的；第二，農村政策出在上面、權力在上面、國家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務，下面就服務；上面要基層干部管制人民，下面就管制。鄉鎮政府是中央、省、市、縣政府的影子，對上面負責——一級對一級負責是制度規定的；第三，至于“上有政策，下有對策”，也要具體問題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執行，但現在看來錯在糧食政策，執行的越好，國家虧的越多，農民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，則有“只許州官放火，不許百姓點燈”之嫌。當然還第四、第五、第六，在此沒有必要說了。

二，鄉鎮政府與鄉鎮干部將長期存在

很多搞農村問題研究的人呼吁撤銷鄉鎮政府。對此，鄉鎮和縣一級的官員說這是“胡說八道”，中央和省一級的官員很慎重，農民似乎還不知道有這樣一擋子事。我個人認為鄉鎮政府將長期存在下去（合并或分設一些是必要的）。這是因為，10000－100000人的地方沒有政府是不可能的。有的人說，不找農民收錢了，鄉鎮就沒有什么事可做的了。那我要問，城里不找市民收公糧，為什么要政府？時代在前進，人的需求也在增長，鄉下的幾萬人也是人，要過人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家鄉為例，一般的鄉鎮都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，為保證下游村民的安全，需要政府協調調度；干旱了，要從洪湖和長江調水，水要合理分配。一個50000萬人口的地方，要建設和維護龐大的基礎設施，要提供日益增長的公共需求（包括正常的秩序和安全），要維護市場交易公正，至于計劃生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的鄉鎮為例，鄉鎮政府是扶貧工作和基礎實施建設的主要組織實施者，是技術服務的主要提供者（實踐證明：貧困的地方技術服務難以市場化），是社會秩序、社會公正和人身財產安全的保障者，是公共產品的提供和維護者，當然計劃生育也只有政府來做了。我想象不出沒有鄉鎮政府的鄉村社會該是個什么樣子的，假如生活在鄉村社會的人都是木偶，也許不要鄉鎮政府，即使生活在鄉村社會的都是奴隸，我想也應該需要政府。中國的人口絕大多數生活在鄉村社會，科學的發展觀強調以人為本，我想鄉村社會會有越來越多的事需要干部去做，需要更多的像任長霞一樣的公仆。所以，鄉鎮干部（怎么稱呼可以討論）不僅不會消失，而且需要一支龐大而穩定的隊伍長期存在。

三，鄉鎮改革不是削弱鄉鎮而是加強鄉鎮

鄉鎮體制是不是沒有問題呢？肯定是有問題的。一定是要改革的。怎么改？我看到的文章大多是要求弱化鄉鎮權力的。我個人認為鄉鎮的權力要加強，不能削弱。首先，要搞清楚中國改革開放是怎么回事。改革就是要改高度集權的政治體制和高度計劃的經濟體制，就是改蘇聯模式；開放就是要對外開通和對內放權。上個世紀80年代把改成鄉鎮政府，不是削弱基層的權力，是擴大基層政府的權力；有計劃經濟發展到市場經濟不是管制是開放。實踐證明放權和開放搞對了。其次，要搞清楚90年代的鄉鎮體制到底發生了什么變化。經過90年代的發展，鄉鎮的自主權力不是擴大了，而是削弱了。鄉鎮政府變得只有責任而沒有權力；在鄉鎮代表條條利益的部門的權力擴大了，變得只有權力沒有責任。實踐證明，90年代的鄉村實際上處于多部門控制為主的無政府狀態，80％以上的找農民收費的項目不是鄉鎮政府所為，是部門所為。再次，中國的政治體制自身發展的規律是最基層的政府的權力總是被上級政府剝奪，最基層的政府承擔的事務總是越來越多而財力越來越少。中國政治體制的活力在于激發基層的活力，當基層沒有活力的時候，體制自身的發展規律決定最高的政府會采取渴澤而魚的辦法逐步向縣、市、省剝奪權利。如果順應體制自身發展的規律，最終的結果是體制基礎的壞死，最終導致的是整個體制的滅亡。我們很多改革的研究者總是擺脫不了“皇權”思想，總是自覺不自覺的開“集權”的藥方。這樣的藥方只能制造“回光返照”的效果。

四，鄉鎮改革的核心是轉制——建立“民本位”政府

上個世紀80年代以來，鄉鎮機構改革搞了好幾次了。1998年朱鎔基總理剛改過，現在很多省又開始了新一輪的鄉鎮機構改革。這些改革大多都是在精簡機構和人員、精簡領導干部職數、鄉鎮的合并、部門和政府內設機構的合并等方面做文章，還有的就是把一些農民需要但政府財政認為是包袱的服務部門推向市場。實踐證明，這樣的改革，好的作用不大，壞的作用不小。鄉鎮改革的核心既不是精簡機構和人員，也不是轉變職能，根本的是要轉變體制。體制轉變了，職能就轉變了，精簡人員和機構的問題就不是問題了。轉變體制就是要由“官本位”向“民本位”轉變；由管民型政府向民管型政府轉變。在“以農養政”的時代，鄉鎮政府的主要職能是服從于“攝取農業剩余”的大國策的，因而要實現體制轉變是有困難的；現在農業稅正在逐步取消，“以農養政”的時代即將結束，為實現“官本位”向“民本位”的轉變提供了財政基礎。今后的鄉鎮政府要實現民選、民管，鄉鎮的領導不要上級任免，應該由鄉鎮人民代表大會和黨代表大會任免。鄉鎮的機構設置不要全國一個樣子，要根據當地的實際由鄉鎮人民代表大會決定。依法對人民負責、對國家負責是鄉鎮干部的天職，對上級負責不能成為“金科玉律”。鄉鎮政府要逐步向自治政府轉變，鄉鎮的領導不要搞終身制，選上即官，選下即民。

五，鄉鎮干部是寶貴人才，出路不在做官而在為民

封建社會的文化人總是拿縣官開涮，現在當然是拿鄉鎮干部開涮了。說到干部素質低，往往就是特指鄉鎮干部。我以前在鄉下工作時，接觸過湖北省省級以下的很多領導，總的感覺是比鄉干部的水平高不到那里去，我過去的很多同事都有當省級領導的水平；現在，我離開了鄉鎮干部的崗位，接觸的人更多了，覺得還是鄉鎮干部全面，能說、能寫、能做事、能處理各種復雜的矛盾、能承受各種壓力、能臨危不懼等等，鄉鎮干部是萬金油！憑良心說，我們國家最優秀的干部隊伍之一，應該是鄉鎮干部隊伍。如果這個國家面對危機的時候，能夠組織人民、動員人民、與人民同生共死、與國家共存亡的絕大多數干部一定是鄉鎮干部。鄉鎮干部是寶貴的人才！人才用在為民的體制里，就是民之福氣；人才用在擾民的體制里，就是民之不幸。鄉鎮干部應該審時度勢，自覺順應鄉村社會和鄉鎮體制由“官本位”向“民本位”轉變的大勢，多想如何為民，少想如何升官。鄉鎮干部要主動參與鄉村社會的民間組織建設，要積極領辦、創辦民間組織，為農民應對市場經濟服務，為農民維護權益服務，為農民行使民主政治權力服務。上個世紀的80年代，鄉鎮的食品公司、供銷社等國營單位的干部和職工，適應大勢，很多人成為鄉村社會經濟發展的帶頭人，成為最先富裕起來的一批人。我想，只要是人才，只要是順應大勢的人才，前途一定光明；不管你過去怎么樣的人，只要你不順應大勢，時代就無情的拋棄你。鄉鎮干部現在面臨巨大的生存壓力，但同時也面臨巨大的發展機遇。發牢騷沒有用的，我勸還在鄉鎮舊體制中掙扎的朋友們從現在開始計劃新的生活和未來。

六，制約鄉鎮改革與鄉鎮干部發展的最大阻力是縣級體制

現在，很多人認為鄉鎮改革的阻力在鄉鎮干部。表面是這世界秘書網版權所有,樣的，但實際不是這樣的。主導鄉鎮改革的是縣級權力體，縣級權力體的改革愿望是希望加強對鄉鎮的控制力，確保鄉鎮政府對縣級負責而不是對人民負責。歷次鄉鎮改革結果都是權力上收，包袱下放；農民需要的服務部門推向市場，向農民收錢的部門得到強化。以農業部門為例，技術服務推向市場，種子等有利可圖的生產經營實現縣以上壟斷。這樣的改革結果是鄉鎮干部由管民向為民服務轉變的出路被縣以上的權力體限制了。假如一個50000人口，80000畝耕地的鄉鎮的種植業、養殖業的種子、種苗生產經營的利潤都留在鄉鎮而不是被上級權力體壟斷，很多的鄉鎮干部是可以轉變身份大有作為的。要說機構臃腫、人浮于事，鄉鎮和縣比較，真是小巫見大巫了。鄉鎮體制改革的呼聲很高了，其實，中國行政體制最要改的是縣級。鄉改縣不改，改也白改；縣改了，鄉不改也得改。村民自治搞了十多年，效果不好，這是因為鄉鎮政府依然是“收刮政府”——找村民要錢，所以鄉鎮政府就是村民自治的最大阻力，村民自治怎么搞得好呢？同樣的道理，現在是呼吁縣級體制改革的時候了，當務之急是要大聲呼吁縣級體制要盡快適應鄉鎮體制改革的需要，做出積極的調整。