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黨組織的有效運作離不開嚴格的組織紀律,但是,只有將這種權力轉變為權威,才能更加充分地動員黨組織內部的資源,增強管理效果,降低運作成本。而這離不開黨在決策和管理過程中民主化程度的提高,特別是黨組織人事決策民主化程度的提升。作為向黨的重要崗位輸送精英的制度通道,黨內選舉制度的建立和健全,是黨內民主的一項根本制度,也是黨內民主發展程度的重要表征。黨章和《關于黨內生活的若干準則》規定:選舉要充分體現選舉人的意志,任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。但是,在現實生活中,普遍存在著兩種不良情況:一是一些基層單位長期不開黨員大會和黨代會,使相應的黨的基層領導機關未能建立在選舉的基礎上,出現了本來應該選舉的干部由上級任命等現象;二是選舉過程偏離制度安排,過于簡單化和形式化,選舉的實際意義不能體現出來。在一些地方,正是由于缺乏真正的選舉制,出現了領導者和領導機關變相操縱、包辦選舉,以任命或變相任命代替民主選舉的現象。有的地方和單位的領導,甚至把換屆選舉作為組織幫派體系、培植個人勢力、排斥不同意見同志的手段。因此,需要有一系列的具體制度,來保證黨員選舉權的真正實現。這包括如下幾點:一是要健全上下結合的候選人提名制度。黨員或代表經醞釀討論后可聯名提出候選人,黨的領導機關也可以提出候選人,二者應享有同等的地位;應明確規定候選人從提名到確定的程序,并且逐步擴大競爭上崗的范圍和層次。二是不斷擴大差額選舉的比例和幅度,使選舉的精髓,即選擇性,得到充分顯現。三是要建立和完善對干擾、操縱、破壞選舉行為的責任追究和懲罰制度,明確責任追究主體,并將其與公共權力責任追究機制相對接,使其更具有操作性和威懾力。
列寧曾明確指出:“黨的最高機關應當是代表大會,即一切享有全權的組織的代表的會議,這些代表作出的決定是最后的決定。”按照《中國共產黨章程》等的規定,在我國,黨的最高權力機關是黨的全國代表大會,由它選舉產生中央委員會,再由黨的中央委員會選出中央政治局、常委會和總書記。“黨的地方各級領導機關,是黨的地方各級代表大會和它所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。”因而,從法理和規范文件上看,黨的代表大會是黨的最高決策機構和監督機構。進一步鞏固這一根本制度,需要一系列具體的制度予以支撐:首先,規范黨內的會議制度。例如,用規范性文件明確界定黨代會、黨委會和常委會等會議的功能與邊界;確立黨的代表大會在黨內的最高權力機關、最高決策機關和最高監督機關的權威地位;明確規定全委會向黨代會、常委會向全委會匯報工作的制度;黨內任何人都必須嚴格執行黨代會的決議等。其次,明確規定黨代會必須按時召開的制度。否則,黨員權利的履行,就缺乏一定的形式和組織上的依托,黨內民主也無法體現。再次,嚴格規定代表大會的議事規則。借鑒人大制度的有關經驗,對黨代會代表的產生程序,議案的提出、說明、審議和表決,對干部的撤換、罷免等,都應該有嚴格的可操作的程序規定。最后,可考慮在黨的基層組織中實行代表大會常任制。黨的十六大報告提出:“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的途徑和形式。”這些都是保障黨員民主權利、完善黨的代表大會制度、建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度的重要舉措,體現了黨的制度創新的要求。
完善以保障黨員民主權利為基礎的黨員參與制度
黨員民主權利的落實和履行,離不開黨員對黨內事務的有效參與。黨員參與的有效性,不僅意味著黨內決策科學化、民主化程度的提升,也意味著黨內凝聚力的增強與黨的合法性資源的增多。要保證黨員對黨內事務的有效參與,需要相應的制度安排作為前提條件。其中比較重要的是,黨內信息公開制度與反饋制度。因為沒有黨內信息在黨內一定程度的公開與反饋,必然導致黨員參與的盲目與無序,黨的決策的科學性也就無從談起;同時,黨員所掌握的信息需要被開發與利用,它要求設計暢通的利益訴求渠道,容納黨員的參與熱情。總之,黨內信息的公開、流動、反饋與利用等制度的建立、健全與否,直接關系到黨員參與效度的高低。正是在這個意義上,黨的十六屆四中全會明確規定:“要認真貫徹黨員權利保障條例,建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度,逐步推進黨務公開,增強黨組織工作的透明度,使黨員更好地了解和參與黨內事務。”具體來看:一是要建立和完善黨內情況通報制度,讓黨員對黨內事務有更多的了解和參與。有些重要事情,應該堅持先黨內后黨外的原則,做到重要情況黨內先通報,重要文件和決定黨內先傳達,重要問題決定前要在黨內先討論,重要決策的實施在黨內先動員,從而增強黨員的榮譽感和責任感,調動黨員的積極性,提高黨員的應變能力。二是要建立和完善黨內情況反映制度。要充分利用延伸到社會各層面的組織網絡,積極疏通和拓寬黨內上下信息通達的渠道。要建立更加切實有效的黨內反饋機制,保證基層黨員和下級黨組織的意見、建議,能夠及時、順暢、真實地反映到上級黨組織,并把上級黨組織的答復和處理情況,及時告訴下級黨組織和有關黨員,做到下情及時上遞,上情及時下達,從而為黨的社會整合打下良好的基礎。三是要健全黨內重大決策征求意見制度。黨是否能有效回應社會成員的利益訴求?黨的路線、方針和政策是否符合民眾的利益訴求?要實現這些,首先要做到充分發揚黨內民主,充分聽取黨員群眾的意見。路線方針政策只有在黨內獲得較高的支持度,具有較高的民意含量時,才有可能同民眾的利益訴求相一致。
完善以保障黨員民主權利為基礎的黨內民主監督制度
黨內監督制度的有效運作,是黨自我完善的重要組成部分,也是黨保持先進性、戰斗力和提升合法性的重要保證。鄧小平同志一貫重視黨內監督。早在19**年,他就說過,“如果我們不受監督,不注意擴大黨和國家的民主生活,就一定要脫離群眾,犯大錯誤”。19**年,他也說過,“我們要堅持共產黨的領導,當然也要有監督,有制約”。黨的十一屆三中全會以來,我們恢復重建了黨的紀檢機關,也在黨內監督方面制定了一系列規章制度。進一步推進黨內民主監督,還需要注意以下幾個方面:首先,明確黨代會對全委會與全委會對常委會的權力委托—關系,保證委托者對者的控制和監督,發揮黨的集體領導在監督中的作用,發揮黨代表和黨委委員在監督中的作用。其次,進一步改善黨內監督領導體制。以前,我國上級紀委對下級紀委的領導關系,在實際中容易變成一種業務指導關系,其系統的垂直領導力較為薄弱,而同級黨委對同級紀委則實施全面領導,從人事任免、人員編制、經費乃至一系列問題,都由同級黨委統籌安排。這種組織上的隸屬關系和職能上的粘連關系,容易導致監管不力,并很難對同級機構的主要負責人實施監督。20**年,我國頒布《黨內監督條例(試行)》,不僅明確了紀委的監督職責,還加強了紀委系統垂直管理的力度,如第八條明確規定“紀委對派駐紀檢組實行統一管理。派駐紀檢組按照有關規定對駐在部門的黨組織和黨員領導干部進行監督”,并突破紀委“向同級黨委報告”的限制,規定“黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題”。這些規定,大大加強了黨內民主監督的力度。
黨內選舉制度、黨的代表大會制度、黨員參與制度和黨內民主監督制度,彼此之間相互會通、共同促進。例如,如果沒有科學有效的黨內選舉制度,黨員的民主參與、民主監督的權利就很難得到保障,黨的代表大會制度也很難有效運行。因此,在推進保障黨員權利制度建設的進程中,要加強上述四個方面的制度建設,也要注意與之相關的具有操作性的制度供給。后者是前者的微觀基礎和支撐力量。