國有資產(chǎn)管理體制的改革探討

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目錄

中文摘要……………………………………………………………………1

英文摘要……………………………………………………………………3

前言…………………………………………………………………………5

一、國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史回顧………………………………5

二、國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個難題分析…………………………6

三、國有資產(chǎn)管理體制改革的意義……………………………………8

（一）國有資產(chǎn)管理體制的建立是深化國有企業(yè)改革的關(guān)鍵…………8

（二）國有資產(chǎn)管理體制的建立是改革政府經(jīng)濟(jì)體制的原動力…………9

（三）國有資產(chǎn)管理體制的建立是國有資產(chǎn)保值增值的保障……………9

四、國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步改革的思路……………………………10

（一）在對國有資產(chǎn)進(jìn)行分類基礎(chǔ)上建立專司國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)

…………………………………………………………………10

（二）建立國有資產(chǎn)的三級管理運(yùn)營模式……………………………12

（三）在實(shí)現(xiàn)徹底的分級財(cái)政的基礎(chǔ)上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標(biāo)模式過渡………………………………13

五、順德國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐及啟示…………………………14

（一）改革背景…………………………………………………………14

（二）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的發(fā)展歷程………………………14

（三）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的成效……………………………18

（四）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的啟示……………………………19

結(jié)論…………………………………………………………………………24

中文摘要

本文主要對國有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)行探索，并結(jié)合廣東省順德市國有資產(chǎn)體制改革的實(shí)際進(jìn)行實(shí)例分析。本文共分五部分：

第一部分是國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史回顧。主要講述我國國有資產(chǎn)管理體制改革經(jīng)歷的幾個發(fā)展階段，重點(diǎn)是第三階段，即“國家所有，分級行使出資人產(chǎn)權(quán)”。國有資產(chǎn)管理體制改革到了此階段，終于有了明確的方向。

第二部分是國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個難題。本部分講述改革開放以來，在探索國有資產(chǎn)管理有效途徑的過程中遇到的幾個問題，首先是國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中分布范圍的把握與企業(yè)國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營模式的選擇問題；其次是國有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)的職能界定問題；再次是地方政府在國有資產(chǎn)管理體系中積極性的發(fā)揮問題。上述幾個問題的分析，對建立國有資產(chǎn)管理體制有借鑒作用。

第三部分是國有資產(chǎn)管理體制改革的意義。主要從以下三方面進(jìn)行闡述：（一）國有資產(chǎn)管理體制的建立是深化國有企業(yè)改革的關(guān)健；（二）國有資產(chǎn)管理體制的建立是改革政府經(jīng)濟(jì)體制的原動力；（三）國有資產(chǎn)管理體制的建立是國有資產(chǎn)保值增值的保障。

第四部分是關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制改革的思路。本部分內(nèi)容是在前述內(nèi)容的基礎(chǔ)上，參照十六大報告中關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制改革的內(nèi)容提出國有資產(chǎn)管理體制改革的思路：首先是在對國有資產(chǎn)進(jìn)行分類基礎(chǔ)上建立專司國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，以改變過去國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛置的問題；其次提出建立國有資產(chǎn)的三級管理運(yùn)營模式：國有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)――國有資產(chǎn)經(jīng)營公司――國有企業(yè)；再次是在實(shí)現(xiàn)徹底的分級財(cái)政基礎(chǔ)上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標(biāo)模式過渡。

第五部分是順德國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐及啟示。廣東省順德市在1993就開始對國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，并于1994年基本結(jié)束。1996年起，順德市按照“政府社會管理職能與資產(chǎn)所有者職能分開，企業(yè)出資者所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離”的原則，建立“公資委（辦）――資產(chǎn)經(jīng)營公司――國有獨(dú)資、控股、參股企業(yè)”三個層次的國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。完成國有資產(chǎn)管理世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有,架構(gòu)組建后，順德開始從兩方面著手建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制：一方面是按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，確保全市國有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場化、規(guī)范化；另一方面是從制度上規(guī)范國有資產(chǎn)運(yùn)行，確保國有資產(chǎn)保值增值。

最后是全文結(jié)論部分。即為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效管理，必須建立國有資產(chǎn)專司機(jī)構(gòu)；在此基礎(chǔ)上，建立三層次國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。為確保改革可順利推進(jìn)，政府職能必須根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行轉(zhuǎn)變，把政府作為國有資產(chǎn)所有者和作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整及社會管理者的職能分開。

abstract

thisthesismainlydiscussstate-ownedassetmanagementsystemreformandputthestate-ownedassetmanagementsystemreformofshundecountyguandongprovinceasanexampletoanalyse.thethesisdividesintofiveparts.

thefirstparttellsthehistoryofthestate-ownedassetmanagementsystemreform,whichcontainsthreephases,andthethirdone“state-own,classifiedexertingpropertyright”istakenmoreattention.

thesecondparttellsseveralproblemsofthestate-ownedassetmanagementsystemreform.(1)howtocontroltherangeofstate-ownedassetandhowtochoosetherunningmodelofstate-ownedenterprise;(2)thefunctionofstate-ownedmanagementdepartment;(3)theroleoflocalgovernmentinthestate-ownedassetmanagementsystem.

thethirdparttellsthemeaningofstate-ownedmanagementsystemreform,whichincludes:(1)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemisthekeenportofstate-ownedenterprisereform;(2)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemcanboostthereformofgovernmenteconomicsystem;(3)thebuildingofstate-ownedassetmanagementsystemguaranteethesafeandincrementofstate-ownedasset.

thefourthpartisaboutthethoughtfulnessofthestate-ownedassetmanagementsystem.first,establishingaspecialinstitutionthatmanagestate-ownedasset.second,buildingathree-grademanagementrunningmodelofstate-ownedasset;third,basingontheclassifiedfinance,turningto“classifiedowned”model.

thefifthpartisaboutthecase---thestate-ownedassetmanagementsystemreformofshunde.shundebeginitspropertyrightofstate-ownedenterprisereformfrom1993,andfinishthatat1994.from1996,shundebuild“public-ownedassetcommittee(office)-----state-ownedassetrunningcorporation-----state-ownedenterprise”three-levelstate-ownedassetmanagementframe.afterthat,shundebegintoestablishitsstate-ownedassetrunningsystemfromtwoway:(1)accordingtomarketeconomyrule,ensureshundestate-ownedeconomymarket-orientalandcanonical;(2)regulatingstate-ownassetrunning,makingstate-ownedassetsafeandincreasing.

atlastwedrawaconclusionofthethesis----inordertomanagestate-ownedasseteffectively,thesettingupofstate-ownedassetmanagementspecialinstitutionisnecessary,besides,thesettingupofthree-levelstate-ownassetmanagementframeisthetrendofstate-ownedassetmanagementsystemreform.

國有資產(chǎn)管理體制改革探索

——順德國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)例分析

前言

以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展是有中國特色的社會主義制度的基本經(jīng)濟(jì)制度。國有資產(chǎn)是社會主義制度賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，而國有資產(chǎn)管理體制的建立和完善是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，它體現(xiàn)著國有資產(chǎn)所有權(quán)、運(yùn)營權(quán)、經(jīng)營權(quán)的邊界劃分。改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革改革的重大任務(wù)。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整與國有企業(yè)根本性重組，必須深化國有資產(chǎn)管理體制改革。中共十六大明確提出改革國有資產(chǎn)管理體制，這不僅僅是國有企業(yè)自身改革的需要，而且也是對中國改革開放以來國有資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。廣東省順德市早在1993年便開始了國有資產(chǎn)管理體制改革方面的嘗試。因此，本文擬結(jié)合順德國有資產(chǎn)管理體制改革的實(shí)踐，對國有資產(chǎn)管理體制改革這一課題進(jìn)行探討。

一、國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史回顧

我國國有資產(chǎn)管理體制改革經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段：

第一階段，國有資產(chǎn)管理體制改革的初步探索時期，從十一屆三中全會到1993年十四屆三中全會。這個階段的特點(diǎn)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基本框架下對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行初步改革，改革的重點(diǎn)在于國有企業(yè)。

第二階段，國有資產(chǎn)管理中的“國家所有，分級管理”時期，從1993年到2002年11月十六大召開。在這一時期的改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌條件下進(jìn)一步探索國有資產(chǎn)管理體制的改革。改革深入到政府內(nèi)的兩重職能（即社會管理職能和資產(chǎn)所有者職能）分離等問題。

第三階段，國有資產(chǎn)管理中的“國家所有，分級行使出資人產(chǎn)權(quán)”時期，改革進(jìn)一步深入到政府內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)劃分①。

2002年11月黨的十六大宣布，“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。……建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。……中央政府和省、市（地）兩級政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。”經(jīng)過多年的探索，國有資產(chǎn)管理體制改革終于有了明確的方向，改革思路有了實(shí)質(zhì)性的新突破。

二、國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個難題分析

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我們一直在探索國有資產(chǎn)管理的有效途徑，但有幾個長期困擾我們的問題始終難以解決。

1、國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中分布范圍的把握與企業(yè)國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營模式的選擇問題。

這些年來，國有資產(chǎn)如何實(shí)行戰(zhàn)略性重組一直是國有資產(chǎn)管理部門的工作重點(diǎn)。對其中一類國有資產(chǎn)，如由預(yù)算撥款形成的行政性資產(chǎn)和某些資源性資產(chǎn)而言，管理力度必須加強(qiáng)；而對另一類國有資產(chǎn)，如一般競爭性領(lǐng)域的企業(yè)國有資產(chǎn)而言，國有資本可以退出資產(chǎn)所有者序列，即政府將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給非國有投資者；至于一些關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，國家則視當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)形勢和自身具體需要，決定國有資產(chǎn)參與的程度。例如，相對于采取國有獨(dú)資經(jīng)營形式并由政府主管部門直接行使所有權(quán)的企業(yè)來說，采取股份制形式經(jīng)營并由國有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)的企業(yè)，國有資產(chǎn)參與的程度要弱一些；同是股份制企業(yè)，國家絕對控股、國家相對控股和國家少量參股企業(yè)，國有資產(chǎn)參與的程度依次降低。當(dāng)然，世界上不存在一種適用于一切類型的國有資產(chǎn)的統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理體制模式。國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中分布范圍的把握與企業(yè)國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營模式的選擇，取決于國家對國有經(jīng)濟(jì)功能和范圍的界定，取決于國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整目標(biāo)的設(shè)定和政策的實(shí)施，取決于國家對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)分布行業(yè)、領(lǐng)域的進(jìn)一步明確。而目前對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)進(jìn)退的具體行業(yè)分布以及進(jìn)退的數(shù)量，國家尚無明確的規(guī)定。因此，國有資產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中分布范圍的把握與企業(yè)國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營模式的選擇尚無定論。

2、國有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)的職能界定。

國有資產(chǎn)所有者主體是國家，但國家不可能實(shí)際行使所有權(quán)，而必須有具體的機(jī)構(gòu)代表國家行使所有者權(quán)利。十六大之前，我國國有資產(chǎn)“出資人”職能一直由多部門分割行使，其中財(cái)政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更管理職能；大型企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營者的職能；國家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定、國有企業(yè)的破產(chǎn)重組兼并改制等職能；國家計(jì)委行使基本建設(shè)投資管理職能；勞動部則負(fù)責(zé)審批企業(yè)工資總額，即所謂出資人對經(jīng)營者的職務(wù)待遇管理職能。這種“五龍治水”的管理格局加上地方政府事實(shí)上的管理權(quán)限，形成政府對于國有企業(yè)經(jīng)營多方面的干預(yù)。管理各方權(quán)力上的充分利用而責(zé)任上的相互推諉，使得國有企業(yè)經(jīng)營缺乏自主性并難以承擔(dān)最終的責(zé)任。

3、地方政府在國有資產(chǎn)管理體系中積極性的發(fā)揮。

盡管我國國有資產(chǎn)被認(rèn)為是“全民所有”，而且只有中央政府而不是地方政府才能代表“全民”行使所有權(quán)，但事實(shí)上，十幾萬家國有企業(yè)分別由中央和各級地方政府所控制，這就是我們目前的“國家所有，分級管理”體制。這種體制有其歷史淵源和歷史合理性，但已經(jīng)產(chǎn)生了許多問題。一是地方政府在管理國有資產(chǎn)上的道德風(fēng)險。地方政府雖然缺少法律所賦予的所有權(quán)以及由所有權(quán)帶來的剩余索取權(quán)，但卻擁有事實(shí)上的管理權(quán)力，這使得地方在管理國有資產(chǎn)上會利用管理權(quán)力最大可能地謀取地方利益。我國國有資本收益（包括出售國有股的收益）的一個重要用途應(yīng)該用于建立社會保障制度，而目前基本不可能進(jìn)行中央一級的社會保障統(tǒng)籌，如果地方政府沒有相應(yīng)的國有資本所有權(quán)和收益權(quán)，他們就會拖延甚至推諉社會保障的責(zé)任，這對于整個社會公平和社會穩(wěn)定都是不利的。這一點(diǎn)也從證券市場上看得非常清楚。在證券市場上減持國有股的問題反反復(fù)復(fù)最終無功而返，原因之一就在于減持沒有平衡中央和地方的利益，因此地方缺少積極性推動。二是國有資產(chǎn)交易成本的高企。因?yàn)榈胤秸疀]有完全的國有資產(chǎn)交易權(quán)，如上市公司國有股的轉(zhuǎn)讓等只有中央政府才有權(quán)批準(zhǔn)，而國有資產(chǎn)的交易要按照政府的管理體制層層審批上報，其交易效率是極為低下的，而且交易成本也是很高的，這對于資源的合理配置有很大的阻礙作用。

三、國有資產(chǎn)管理體制改革的意義

（一）國有資產(chǎn)管理體制的建立是深化國有企業(yè)改革的關(guān)鍵

中國的國有企業(yè)改革是一種市場化的改革，也就是將原來聽命于政府指令的國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束、自我激勵的市場主體②。改革至今，國有企業(yè)改革已經(jīng)嘗試了放權(quán)讓利，推行各類經(jīng)營承包責(zé)任制，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、發(fā)展混合型經(jīng)濟(jì)等階段性的改革。在這個改革過程中，由于產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系不清，以致權(quán)和利的下放雖有一定的刺激效應(yīng)，但企業(yè)并不真正承擔(dān)責(zé)任且不受約束，其行為短期化不可避免，甚至出現(xiàn)總體性虧損。由于企業(yè)尚未成為真正的法人，企業(yè)經(jīng)營者也無法享有法人所有權(quán)及運(yùn)營企業(yè)資產(chǎn)所應(yīng)具有的權(quán)利，更說不上使資產(chǎn)得到合理的流動。企業(yè)之間的相互收購、聯(lián)合、兼并無從按市場規(guī)則實(shí)現(xiàn)。企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)實(shí)際上是通過行政手段得以完成，其根本原因是國有資產(chǎn)管理體制改革滯后，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不清晰，國有資產(chǎn)保值成為空話。國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)之一，就是使企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰化，使國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，這是國企改革的關(guān)鍵所在。

（二）國有資產(chǎn)管理體制的建立是改革政府經(jīng)濟(jì)體制的原動力

國有資產(chǎn)管理體制的建立首先是以實(shí)施政企分開、政資分離為前提的。政府不能再擁有具體經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能，不再直接面對每一個企業(yè)和管理企業(yè)的人、財(cái)、物及產(chǎn)、供、銷等各具體的環(huán)節(jié)。企業(yè)應(yīng)作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有法人地位，并以其注冊資本承擔(dān)責(zé)任。而政府作為國有企業(yè)所有者的身份，通過放棄原有從事具體經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)職能而獲得國有經(jīng)濟(jì)所有者的職能，即建立新的國有資產(chǎn)管理體制，促使政府行政組織與經(jīng)濟(jì)組織的分離，必須一改過去行政主管部門既履行政府的經(jīng)濟(jì)管理者職能、行政管理職能，又履行所有者職能，導(dǎo)致行政主管部門身份異同造成產(chǎn)權(quán)不到位的現(xiàn)象。所以政府必須將其享有的所有者職能讓渡給所有權(quán)代表行使，實(shí)現(xiàn)政資分離。

（三）國有資產(chǎn)管理體制的建立是國有資產(chǎn)保值增值的保障

國有資產(chǎn)管理體制的建立使政府作為國有資產(chǎn)所有者的產(chǎn)權(quán)層次與國有資產(chǎn)經(jīng)營者的產(chǎn)權(quán)層次和國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的產(chǎn)權(quán)層次更加清晰，并互為補(bǔ)充、相得益彰；使國有資產(chǎn)既有產(chǎn)品經(jīng)營的積累式漸進(jìn)增長，又有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營的積聚式板塊增長，還有社會公共財(cái)政的收益式總體增長。

長期以來，傳統(tǒng)的體制造成重復(fù)建設(shè)，分散投資，部分企業(yè)存量資產(chǎn)閑置，難以發(fā)揮作用，而另一部分企業(yè)也因得不到必要的資金、設(shè)備、場地等生產(chǎn)要素，難以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。國有資產(chǎn)管理體制的建立，首先可使閑置或低效運(yùn)營的國有資產(chǎn)通過產(chǎn)權(quán)流動、重組發(fā)揮效益。其次，國有資產(chǎn)管理體制的建立，有助于改善國有資產(chǎn)的監(jiān)督及考核機(jī)制，克服舊體制中只重視存量資產(chǎn)，忽視增量資產(chǎn)，只考慮到企業(yè)產(chǎn)品、商品生產(chǎn)，而不考慮到資產(chǎn)、資本的運(yùn)營，只考核資產(chǎn)的規(guī)模，而不考核資產(chǎn)效益的做法。再次，在國有資產(chǎn)管理新體制中，通過建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，如清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估制度、產(chǎn)權(quán)交易制度、產(chǎn)權(quán)代表制度、資產(chǎn)保值等制度，規(guī)范國有資產(chǎn)運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值。

四、國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步改革的思路

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著非公有制經(jīng)濟(jì)成分在中國經(jīng)濟(jì)中的比例和作用日漸上升，隨著中國加入wto，國有企業(yè)面臨更大范圍和更加激烈的競爭，國企改革再次顯現(xiàn)其重要性和緊迫性，而改革的深入推進(jìn)與國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)而與政府職能的改進(jìn)有關(guān)。加入世界貿(mào)易組織后，迫切需要對政府機(jī)構(gòu)、職能和管理方式進(jìn)行重大變革，需要重塑市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能，明確相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上真正實(shí)現(xiàn)政府行政管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分開。

十六大報告指出了國有資產(chǎn)管理體制改革的方向：今后要建立一個專司國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，這個機(jī)構(gòu)將以中央和地方兩級出資人、三級管理的形態(tài)存在。隨著中央和地方所有權(quán)的明確劃分，隨著分級財(cái)政體制的建立，“統(tǒng)一所有，分級行使出資人產(chǎn)權(quán)”必將過渡到“國家和地方分級所有”的目標(biāo)模式。

（一）在對國有資產(chǎn)進(jìn)行分類基礎(chǔ)上建立專司國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)

對國有資產(chǎn)進(jìn)行分類是建立有效的國有資產(chǎn)管理運(yùn)營模式的基本前提。企業(yè)國有資產(chǎn)面臨的最大問題是政資不分、政府各部門多頭管理而又沒有明確的責(zé)任人、國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體虛置，這些問題是造成企業(yè)國有資產(chǎn)或國有資本流失嚴(yán)重、運(yùn)行效率低下等現(xiàn)象的根源。就企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制而言，改革的關(guān)鍵是要明確國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，建立代表國家統(tǒng)一行使資產(chǎn)所有者職能的專職機(jī)構(gòu)，使這一主體對國有資產(chǎn)具有完全的財(cái)產(chǎn)關(guān)切度，切實(shí)對其保值增值負(fù)起責(zé)任。2003年3月成立的國家國有資產(chǎn)管理委員會就是專司國有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)有以下幾個特點(diǎn)：

一是權(quán)責(zé)對稱的管理機(jī)構(gòu)。它是明確的國有資產(chǎn)的人，管理國有資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)的保值增值。國資委成立以后，原由財(cái)政部、國家經(jīng)貿(mào)委、國家計(jì)委等國務(wù)院多部委分割行使的國有資產(chǎn)管理職能，將通過政府逐級授權(quán)，由新組建的這一機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，即“履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”。

二是準(zhǔn)政府管理機(jī)構(gòu)。國資委代表國家統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)，行使出資人職能，與原國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的最顯見的區(qū)別在于，它只行使國有資本所有者代表權(quán)或股東權(quán)，以其出資額享受所有者權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不具備宏觀管理職能。

三是國資委不僅要關(guān)心國有企業(yè)資產(chǎn)的運(yùn)營和保值增值，而且要關(guān)心私人物品與公共物品供給的相互關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會公共利益的最大化。十六大報告提出要探索國有經(jīng)濟(jì)的各種實(shí)現(xiàn)形式，就是指要探索國有資產(chǎn)的各種實(shí)現(xiàn)形式。國有資產(chǎn)不一定必須表現(xiàn)為國有企業(yè)，而是可以表現(xiàn)為更多的能夠?yàn)樯鐣怖娣?wù)的形式，例如可以表現(xiàn)為社會保障形式，可以表現(xiàn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以表現(xiàn)為教育等。如果公共物品供給短缺，例如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障短缺，這個國有資產(chǎn)人就應(yīng)該把一部分產(chǎn)業(yè)資本調(diào)過來加強(qiáng)公共物品的供應(yīng)。國有資產(chǎn)人不僅要使國有資產(chǎn)獲得收益，而且要確保國有資產(chǎn)所獲得的收益，以及國有資產(chǎn)本身能運(yùn)用到公眾利益最大化的目標(biāo)上去，而不僅僅是資本利益最大化，這是國有資產(chǎn)人的特殊職能。

（二）建立國有資產(chǎn)的三級管理運(yùn)營模式

國有資產(chǎn)管理的專司機(jī)構(gòu)很難直接管理數(shù)量龐大的國有資產(chǎn)以及數(shù)量眾多的國有企業(yè)，在國有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)與國有企業(yè)之間設(shè)立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司這一中間層次就成為必要。

國有資產(chǎn)管理的專司機(jī)構(gòu)是國有資產(chǎn)的代表人，主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理方面的法律法規(guī)，制定具有導(dǎo)向性的政策，確定其下一層級——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的經(jīng)營目標(biāo)并對其制訂完善的考核和獎懲制度。依法監(jiān)督并確定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的領(lǐng)導(dǎo)人選等。也就是說，國資專司機(jī)構(gòu)僅與直接下屬下層——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司相聯(lián)系，而且其主要手段是人事控制。

國有資產(chǎn)經(jīng)營公司承擔(dān)著直接的國有資產(chǎn)經(jīng)營職能，必須有明確的定位。其經(jīng)營目標(biāo)應(yīng)該包括兩個方面，即通過實(shí)施資產(chǎn)重組實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，努力實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。據(jù)此，國資經(jīng)營公司應(yīng)該分為兩類，第一類是國資重組公司，或者是過渡性的國資公司，這些公司主要由原政府主管部門、行業(yè)性總公司改組而成，或者通過政府授權(quán)組建跨行業(yè)的綜合性國資經(jīng)營公司而形成。其主要目標(biāo)是配合政府實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)國有資產(chǎn)的合理流動和資產(chǎn)重組，同時努力做到國有資產(chǎn)的保值增值。它將在今后不斷擴(kuò)大的產(chǎn)權(quán)交易中充當(dāng)起國有資產(chǎn)出資人的角色，在國有資產(chǎn)專司機(jī)構(gòu)的授權(quán)范圍內(nèi)，對國企進(jìn)行重組，使國有資產(chǎn)的行業(yè)區(qū)域分布結(jié)構(gòu)和經(jīng)營組織結(jié)構(gòu)合理化。其重組的目的在于退出。這一類經(jīng)營公司本身將在國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的持續(xù)調(diào)整中收縮戰(zhàn)線，最終終結(jié)其歷史使命。另一類是國資經(jīng)營公司，或者叫做國家長期持股的國資公司，其股權(quán)投資涉及關(guān)系到國家命脈和安全的企業(yè)，比如石油、石化、電氣、電力等。這類國資經(jīng)營公司許多由大型國有企業(yè)集團(tuán)核心企業(yè)經(jīng)國家授權(quán)轉(zhuǎn)化而來，它們既從事資本經(jīng)營，又從事生產(chǎn)經(jīng)營，主要以盈利最大化為目標(biāo)。為此要借助資產(chǎn)重組活動，調(diào)整企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品經(jīng)營結(jié)構(gòu)，建立起規(guī)范的以股權(quán)為紐帶的母子公司、參股與被參股公司的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

（三）在實(shí)現(xiàn)徹底的分級財(cái)政的基礎(chǔ)上，向“分級所有”即“國家所有，地方公有”的目標(biāo)模式過渡

由于國有資產(chǎn)在法理上屬于國家，中央與地方對于國有資產(chǎn)的管理長期以來僅僅是一種行政管理上的分工。“國家所有，分級管理”的體制，與業(yè)已形成的地方利益格局很不適應(yīng)。在國企改革進(jìn)入產(chǎn)權(quán)改革階段后，這種行政管理上的分工就勢必逐漸深化成關(guān)于所有權(quán)行使的分合。

相對“國家所有，分級管理”的國有資產(chǎn)管理舊體制，十六大報告提出的“國家所有，分級行使出資人產(chǎn)權(quán)”有三大進(jìn)步，一是進(jìn)一步明確了中央、地方在國有資產(chǎn)管理上的責(zé)權(quán)利關(guān)系，進(jìn)一步調(diào)動了地方管理國有資產(chǎn)的積極性；二是明確了國有資產(chǎn)管理的專司機(jī)構(gòu)及其職能；三是強(qiáng)調(diào)要制定法律法規(guī)來確保新體制的穩(wěn)定運(yùn)行，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神。目前中央政府管轄的關(guān)系國計(jì)民生的國有大企業(yè)將由專司的機(jī)構(gòu)來行使所有者的權(quán)利，地方政府以后事實(shí)上將獲得大部分位于本地的國有資產(chǎn)所有權(quán)，包括資產(chǎn)收益權(quán)、受限制的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)和人員的任免權(quán)。但是，“國家所有，分級行使出資人產(chǎn)權(quán)”的體制表明，中央政府和地方政府所擁有的仍然只是國家授予的權(quán)利，權(quán)利的授予完全不等于權(quán)利的讓渡。它并沒有改變國家對所有中央和地方所擁有資產(chǎn)的終極所有權(quán)。

考慮到目前還有很多技術(shù)上和利益劃分上的問題，比如如何公平地在各地劃分資產(chǎn)，如何處理地方企業(yè)的不良資產(chǎn)、銀行的壞帳，如何填補(bǔ)地方職工養(yǎng)老保險的缺口等還難以很好地把握，“分級行使出資人產(chǎn)權(quán)”作為一種過渡形式有其合理性。但隨著中央與地方經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系的進(jìn)一步明確，隨著一級政府、一級財(cái)政的完全分級財(cái)政體制的建立，政府間產(chǎn)權(quán)關(guān)系的界定逐漸清晰，“分級行使出資人產(chǎn)權(quán)”必然過渡到“分級所有”的管理體制，即“國家所有，地方公有”，各級政府對所屬企業(yè)都擁有完整的所有權(quán)，政府間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系將更加穩(wěn)定，更有利于發(fā)揮地方政府的能動性、創(chuàng)造性。

五、順德國有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐及啟示

廣東省順德市在最近十年推行的國有資產(chǎn)管理體制改革，以鄧小平理論為指導(dǎo)，實(shí)踐同志“三個代表”的重要思想，加快建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐，為全國各地更好地進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與實(shí)踐參考，有比較重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）改革背景

順德市地處廣東省中南部、珠江三角洲腹地，總面積806.08平方公里，毗鄰港澳。

在1978年底至1992年的改革和發(fā)展建設(shè)過程中，順德實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)到工業(yè)經(jīng)濟(jì)、從封閉社會到開放社會的第一次飛躍，成為聞名海內(nèi)外的廣東“四小虎”之一；1992年以來，順德先后進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)與社會管理體制多方面的綜合配套改革，率先初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)步入良性發(fā)展的軌道，實(shí)現(xiàn)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為矚目的第二次飛躍，引起了世人的關(guān)注、驚訝、爭論、贊許，被譽(yù)為“順德模式”。

（二）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的發(fā)展歷程

1、對國有企業(yè)實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革，為建立現(xiàn)代國有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)造條件。

順德從1993年開始就以“敢為天下先”的精神進(jìn)行了包括企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、行政機(jī)構(gòu)改革、社會保障機(jī)制改革等項(xiàng)改革在內(nèi)的綜合改革。在一系列的改革中，產(chǎn)權(quán)制度改革尤為關(guān)鍵。

順德企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo)有兩個：一是轉(zhuǎn)換企業(yè)機(jī)制，創(chuàng)建一個“產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的企業(yè)發(fā)展模式；二是建立以股份制為主要形式的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的混合所有制經(jīng)濟(jì)，以優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，順德市針對單一公有投資體制所造成的產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)任不明確、利益不直接等種種問題，大刀闊斧地推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，通過全面清產(chǎn)核資，界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，大部分企業(yè)實(shí)行了股份制和股份合作制；建立了政企分開、政資分離的國有資產(chǎn)運(yùn)營和監(jiān)管體系；建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。對照黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，順德推進(jìn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的路子是正確的。

至1996年底，順德市的企業(yè)轉(zhuǎn)制工作基本完成。在市、鎮(zhèn)兩級的1001家企業(yè)中，政府獨(dú)資、控股、參股的企業(yè)163家，企業(yè)全體勞動者或大多數(shù)員工持股的企業(yè)566家，企業(yè)經(jīng)營者持股和拍賣兼并的企業(yè)272家。產(chǎn)權(quán)制度改革，使企業(yè)開始真正做到了自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。產(chǎn)權(quán)制度改革不但解放了企業(yè)，而且還解放了政府，最終解放了生產(chǎn)力，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)計(jì)劃體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

經(jīng)過產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)了順德國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，使順德實(shí)現(xiàn)了政資分離，理順了所有者與經(jīng)營者的關(guān)系。順德市、鎮(zhèn)兩級政府作為國有資產(chǎn)所有者的職能與作為社會經(jīng)濟(jì)管理者的職能逐步分開，初步確立了專司所有者職能的新型的國有資產(chǎn)管理、運(yùn)營體系的框架，從而使政府?dāng)[脫了沉重的商務(wù)困擾，一心一意做好政府的本職工作。

2、建立規(guī)范、高效的國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。

在企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革基本完成后，1996年起，順德按照“政府社會管理職能與資產(chǎn)所有者職能分開，企業(yè)出資者所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離”的原則，對國有資產(chǎn)管理制度進(jìn)行改革，建立三個層次的國有資產(chǎn)管理架構(gòu)。

第一層次，市、鎮(zhèn)政府分別成立了公有資產(chǎn)管理委員會（2001年后改為公有資產(chǎn)管理辦公室），作為政府領(lǐng)導(dǎo)下的專司國有資產(chǎn)管道的職能部門，負(fù)責(zé)市、鎮(zhèn)國有資產(chǎn)的宏觀管理與監(jiān)督。

第二個層次，根據(jù)順德國有資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，設(shè)立若干國有資產(chǎn)管理經(jīng)營公司，由公有資產(chǎn)管理委員會授權(quán)，對國有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營和管理，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值。

第三個層次，國有獨(dú)資企業(yè)、控股企業(yè)和參股企業(yè)，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立股東會、董事會和監(jiān)事會，形成相互獨(dú)立、責(zé)權(quán)分明、相互制約的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，對公有資產(chǎn)管理委員會授權(quán)占用的國有資產(chǎn)，擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、照章納稅，保障國有資產(chǎn)的保值和增值。

3、建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制。

順德國有資產(chǎn)管理架構(gòu)組建后，接下來的工作就是建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)制。

首先，是按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場化、規(guī)范化，具體體現(xiàn)在：

（1）建立現(xiàn)代企業(yè)公司制度。通過對國有企業(yè)的公司化改造，建立股份有限公司及有限責(zé)任公司，按公司法的規(guī)范設(shè)立法人治理結(jié)構(gòu)，通過股東會、董事會、監(jiān)事會制度，使企業(yè)運(yùn)作規(guī)范化、法制化，改革以往的勞動、人事、工資制度，明確股東的風(fēng)險意識，打破員工之間的身份界限，建立起全員勞動合同制，確立勞資關(guān)系，從法律上保證勞資雙方、股東應(yīng)有的世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有,權(quán)益和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公司化、規(guī)范化管理和運(yùn)作。

（2）建立社會保障體系。要規(guī)范市場行為就必須創(chuàng)造一個公平合理的競爭環(huán)境，即必須使各行各業(yè)，不同的所有制企業(yè)之間形成一個公平競爭的機(jī)制，關(guān)鍵是將國有企業(yè)原來所負(fù)擔(dān)的社會性支出包括職工的就業(yè)、養(yǎng)老、待業(yè)、醫(yī)療、福利等，轉(zhuǎn)移到整個社會或政府負(fù)擔(dān)，通過成立全社會強(qiáng)制的社會保險制度，設(shè)立住院醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、待業(yè)保險等保險體系，采取全社會強(qiáng)制的保險，實(shí)行個人負(fù)擔(dān)一點(diǎn)、企業(yè)負(fù)擔(dān)一點(diǎn)、政府負(fù)擔(dān)一點(diǎn)的原則，解決原國有企業(yè)社會負(fù)擔(dān)不合理的現(xiàn)象。

（3）加強(qiáng)對國有物業(yè)的管理，實(shí)現(xiàn)安全、保值和增值。企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革后，資產(chǎn)經(jīng)營公司回收了不少資產(chǎn)和物業(yè)。在盤活資產(chǎn)和物業(yè)過程中，資產(chǎn)經(jīng)營公司完全按市場規(guī)則辦事，按照公開、公平、公正的原則對物業(yè)進(jìn)行評估、招投標(biāo)、拍賣等，使國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)流動中得以保值和增值。

其次，探索國有資產(chǎn)管理運(yùn)行機(jī)制，確保國有資產(chǎn)的保值，體現(xiàn)在：

（1）制定授權(quán)管理辦法。由公資委按行業(yè)將國有全資、控股、參股企業(yè)，授權(quán)給所屬資產(chǎn)運(yùn)營公司，再由資產(chǎn)運(yùn)營公司授權(quán)給企業(yè)經(jīng)營者，國有資產(chǎn)經(jīng)中介機(jī)構(gòu)評估，公資委確認(rèn)后，由公資委頒發(fā)《國有資產(chǎn)授權(quán)占用證書》給國有全資、控股企業(yè)、資產(chǎn)運(yùn)營公司。該證書是對國有資產(chǎn)依法享有占用、使用和處分權(quán)利的法律憑證，同時憑占用證書對占用的國有資產(chǎn)或與其他出資者的出資共同構(gòu)成企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)。企業(yè)對出資者承擔(dān)資產(chǎn)增值、保值的責(zé)任。資產(chǎn)運(yùn)營公司以產(chǎn)權(quán)為紐帶同企業(yè)發(fā)生關(guān)系，不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動。

（2）制定落實(shí)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營責(zé)任。由公資委與資產(chǎn)運(yùn)營公司、資產(chǎn)運(yùn)營公司與國有全資企業(yè)之間分別通過授權(quán)辦法對被授權(quán)經(jīng)營者簽訂《國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營責(zé)任書》，以明確雙方的責(zé)、權(quán)、利及各種考核指標(biāo)。對于國有資產(chǎn)參股、控股企業(yè)，則通過產(chǎn)權(quán)代表在董事會明確制定經(jīng)營目標(biāo)和責(zé)任，建立產(chǎn)權(quán)代表報告制度，從而達(dá)到既規(guī)范經(jīng)營行為又能將國有資產(chǎn)管理監(jiān)督貫穿其中。

（3）建立國有資產(chǎn)內(nèi)部人事管理制度。將管人與管資產(chǎn)相結(jié)合，對資產(chǎn)運(yùn)營公司、國有全資、控股企業(yè)的經(jīng)營者，按企業(yè)管理辦法執(zhí)行，實(shí)行聘用制。資產(chǎn)運(yùn)營公司的正、副職由公資委直接聘任和考核，國有全資、控股企業(yè)由國有資產(chǎn)運(yùn)營公司直接聘任，按經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行考核審查。為能實(shí)施競爭上崗，必須逐步建立經(jīng)營者人才市場，使經(jīng)營者更加專業(yè)化。

（4）實(shí)行財(cái)務(wù)總監(jiān)制度。為完善國有資產(chǎn)監(jiān)管及針對國有全資企業(yè)財(cái)務(wù)管理的問題，通過吸收具有專業(yè)財(cái)務(wù)資質(zhì)的專職人員，向所屬企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)。財(cái)務(wù)總監(jiān)作為委派的董事進(jìn)入董事會，對企業(yè)財(cái)務(wù)活動和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行監(jiān)督。同時，資產(chǎn)運(yùn)營公司也可作為人才配備，使其逐步熟悉資產(chǎn)運(yùn)營管理，制定完善有關(guān)運(yùn)營管理制度，為資產(chǎn)運(yùn)營公司的管理決策提供信息，防止國有資產(chǎn)的流失。

（5）建立國有資產(chǎn)運(yùn)營系統(tǒng)的內(nèi)部審計(jì)制度。可以成立專職的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，通過年度審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、離任審計(jì)等，及時掌握經(jīng)營狀況、財(cái)務(wù)狀況和產(chǎn)權(quán)代表履行職責(zé)的情況，針對存在的問題提出整改措施，對重大的決策失誤和虛假行為追究有關(guān)人員的法律及經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使國有資產(chǎn)運(yùn)營制度得到落實(shí)。

（三）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的成效

經(jīng)過企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革后的順德政府不再大包大攬，統(tǒng)管一切。政府退出一般競爭性經(jīng)營領(lǐng)域后，把主要精力放在履行社會經(jīng)濟(jì)管理者的職責(zé)上，加強(qiáng)和改善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，提高公共服務(wù)水平，構(gòu)建服務(wù)型政府。現(xiàn)在，順德是典型的“小政府，大社會，大經(jīng)濟(jì)”，“小機(jī)構(gòu)，大協(xié)調(diào)，大服務(wù)”。順德只是一個面積800多平方公里，人口100多萬的縣級市，卻擁有很多全國一流品牌和企業(yè)，其中產(chǎn)值超億元、數(shù)十億元乃至過百億的規(guī)模骨干企業(yè)就有100多家。美的、容聲、科龍、格蘭仕、萬家樂等一大批名牌產(chǎn)品享譽(yù)海內(nèi)外，空調(diào)、電冰箱、微波爐等10多種產(chǎn)品產(chǎn)銷量名列全國第一，這些都是企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)大潮中搏殺的成果，政府在其中主要起著“調(diào)控機(jī)”、“孵化器”的作用。政府服務(wù)企業(yè)主要是構(gòu)筑三個平臺：為創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)平臺，為經(jīng)營者提供公平競爭平臺，為地區(qū)優(yōu)勢的提升提供推介平臺。例如在2001年，順德圍繞家電、家具、花卉、木工機(jī)械等本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)舉辦了5個大型博覽會，為制造商、配件商、經(jīng)銷商營造良好的接觸與發(fā)展平臺，達(dá)到市場滿意、企業(yè)滿意、市民滿意的效果。

（四）順德國有資產(chǎn)管理體制改革的啟示

1、建立三層次國有資產(chǎn)管理架構(gòu)是國有資產(chǎn)管理體制改革的發(fā)展趨勢。

首先在政府職能中將政府資產(chǎn)管理權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)分離，成立國有資產(chǎn)運(yùn)營系統(tǒng)。政府職能中既有資產(chǎn)管理權(quán)又有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，政府的經(jīng)濟(jì)管理職能是對整個社會經(jīng)濟(jì)管理活動確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，制訂總體發(fā)展規(guī)劃，為落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃制定行政措施，實(shí)施各項(xiàng)社會事務(wù)性管理，制訂行業(yè)政策。利用行業(yè)管理統(tǒng)管全社會不同行業(yè)、不同所有制企業(yè)行業(yè)發(fā)展政策、稅收政策、金融政策等，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，以間接管理、價值管理、法制管理為主，協(xié)調(diào)各種責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，保證有序進(jìn)行。因此，政府經(jīng)營管理是不分所有制、不分公有企業(yè)還是私有企業(yè)，一視同仁。政府資產(chǎn)管理權(quán)職能則是站在所有者身份所體現(xiàn)的。我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是以公有經(jīng)濟(jì)為主體，其他經(jīng)濟(jì)成份并存的，作為所有者，擁有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)。在財(cái)產(chǎn)運(yùn)營過程中，作為資產(chǎn)所有者必須在財(cái)產(chǎn)運(yùn)營中實(shí)施管理及監(jiān)控。同時，運(yùn)用股東權(quán)力，對企業(yè)的重大經(jīng)營決策、人事任免、收益分配進(jìn)行操控。當(dāng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與資產(chǎn)管理權(quán)合一時，政府既作為行政管理者、政策制訂者的身份，擁有行政調(diào)節(jié)權(quán)，又憑借財(cái)產(chǎn)控制權(quán)使企業(yè)作為政府隸屬物，聽命于政府，造成資產(chǎn)管理?xiàng)l塊分割，部門所有代表政府所有。即政府既是裁判員，又是運(yùn)動員，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)不能流動，資產(chǎn)運(yùn)營效益人為降低。因此政府資產(chǎn)管理權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的分離使國有資產(chǎn)形成獨(dú)立體系，讓專業(yè)人員成立專門機(jī)構(gòu)，使產(chǎn)權(quán)代表人格化，資產(chǎn)運(yùn)營專職化，將運(yùn)營責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合起來。同時，又可以使政府經(jīng)濟(jì)管理行業(yè)化、社會化、有利于政府實(shí)施宏觀管理，實(shí)行公平競爭及全社會的法制建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)小社會、大服務(wù)，建立高效、透明的行政。

其次，在國有資產(chǎn)運(yùn)營系統(tǒng)中，將資產(chǎn)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，成立專業(yè)國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)。當(dāng)國有資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)從所有權(quán)分離出來以后，國有資產(chǎn)運(yùn)營系統(tǒng)從政府行政系統(tǒng)分離出來，但企業(yè)不等于從原隸屬于政府行政系統(tǒng)改為隸屬于國有資產(chǎn)系統(tǒng)。國有資產(chǎn)面臨著多重經(jīng)營產(chǎn)權(quán)的重新界定即將所有者、運(yùn)營者、日常經(jīng)營者的權(quán)、責(zé)、利之間的重新界定。在國有資產(chǎn)運(yùn)營系統(tǒng)中，資產(chǎn)管理權(quán)是作為所有者讓渡給國有資產(chǎn)管理組織的職能，它可以根據(jù)政府制定的宏觀經(jīng)濟(jì)管理規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策制定國有資產(chǎn)管理發(fā)展總體規(guī)劃及行業(yè)發(fā)展政策。其管理目標(biāo)主要是服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行的需要，促使國有資產(chǎn)保值增值，為滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，監(jiān)督國有資產(chǎn)運(yùn)營體系的各項(xiàng)工作，并為各級國資產(chǎn)管理部門提供政策指導(dǎo)，以保障各項(xiàng)方針政策的落實(shí)。資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)是指在授權(quán)經(jīng)營管理的范疇內(nèi)，將所授予的資產(chǎn)經(jīng)營的占有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)充分發(fā)揮，合理配置所屬權(quán)限的資源，將國有資產(chǎn)量化于各經(jīng)營實(shí)體，貫徹微觀運(yùn)營戰(zhàn)略，落實(shí)重要的資產(chǎn)運(yùn)營指標(biāo)。總之資產(chǎn)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，使國有資產(chǎn)運(yùn)營系統(tǒng)既有集中又有分離，各自執(zhí)行各自的權(quán)能、各負(fù)其職、各盡其責(zé)。一方面既維護(hù)了國有資產(chǎn)從管理到經(jīng)營的整個運(yùn)營的完整性，另一方面又切實(shí)使到國有資產(chǎn)互相制約、互相促進(jìn)。

最后，在國有資產(chǎn)運(yùn)營體系中將企業(yè)法人所有權(quán)與日常經(jīng)營權(quán)分離，最終實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制的改革。企業(yè)法人所有權(quán)即企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是指企業(yè)以其所有的財(cái)產(chǎn)及注冊資本承擔(dān)法律責(zé)任及民事責(zé)任。作為國有企業(yè)的法人行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的職能，決定企業(yè)重大的經(jīng)營決策，承擔(dān)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任及法律責(zé)任。但作為國有企業(yè)的法人，由于受終極所有者的制約，因而必須在授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)限。當(dāng)超越其權(quán)限時，必須向上一層產(chǎn)權(quán)代表報告，而作為企業(yè)的日常經(jīng)營者是在法人授權(quán)范圍內(nèi)行使日常經(jīng)營管理職能，承擔(dān)產(chǎn)品經(jīng)營管理責(zé)任。作為國有企業(yè)的法人可以是與經(jīng)營者身份重疊，但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)所有者或所有者代表不一定要對屬于自己的財(cái)產(chǎn)從事日常的管理和經(jīng)營，可以把企業(yè)日常經(jīng)營權(quán)交給具有專業(yè)經(jīng)營的經(jīng)營者負(fù)責(zé)。隨著社會分工越來越細(xì)分，市場關(guān)系錯綜復(fù)雜，企業(yè)的日常經(jīng)營水平?jīng)Q定著企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，使企業(yè)內(nèi)部的法人所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離越來越顯得重要，二者形成相互制約、相互促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)在運(yùn)營過程中達(dá)到保值，也是實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)體制改革的體現(xiàn)。

上述政府社會經(jīng)濟(jì)管理職能和所有者職能分開、國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營職能分開、企業(yè)法人所有權(quán)與日常經(jīng)營權(quán)分開的原則，具體則表現(xiàn)為設(shè)立三個層次的國有資產(chǎn)運(yùn)營管理架構(gòu)：

第一層次，設(shè)立國有資產(chǎn)管理委員會，作為國有資產(chǎn)所有權(quán)的總代表，代表政府對經(jīng)營性、非經(jīng)營性、行政事業(yè)性、資源性、境外的國有資產(chǎn)行使資產(chǎn)所有權(quán)（包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能），對國有資產(chǎn)實(shí)施宏觀的管理和監(jiān)督。主要職能是審議、制定國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理和發(fā)展的重大規(guī)劃和法規(guī)；檢查、監(jiān)督國有資產(chǎn)的運(yùn)營、收益和使用情況；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營，決定資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的重大人事任免和重大經(jīng)營管理事項(xiàng)。

第二層次，設(shè)立國有資產(chǎn)運(yùn)營公司。國有資產(chǎn)運(yùn)營公司是經(jīng)國有資產(chǎn)管理委員會授權(quán)，對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)直接行使所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)的特殊企業(yè)法人，具體從事產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和資本運(yùn)作，不行使行業(yè)行政及社會事務(wù)管理的職能，擔(dān)負(fù)著國有資產(chǎn)保值增值的重任，并直接對國有資產(chǎn)管理委員會負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)管。國有資產(chǎn)的經(jīng)營收益由資產(chǎn)運(yùn)營公司負(fù)責(zé)組織，繳撥關(guān)系直對財(cái)政。

第三層次，國有全資企業(yè)、國有控股企業(yè)、參股企業(yè)。對國有資產(chǎn)管理委員會授權(quán)占用的國有資產(chǎn)依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的企業(yè)，并根據(jù)其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任，是從事具體的產(chǎn)品、商品經(jīng)營的生產(chǎn)經(jīng)營者，其主要任務(wù)是完善企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營管理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷開發(fā)新的產(chǎn)品，提高企業(yè)的競爭力，以效益最大化為主要目標(biāo)。

2、政府職能的轉(zhuǎn)變是國有資產(chǎn)管理體制改革成功的保證

在順德國有資產(chǎn)體制改革這一歷史進(jìn)程中，政府職能能否根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求作相應(yīng)的轉(zhuǎn)換，將對整個經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換和市場經(jīng)濟(jì)體制的確立起到關(guān)鍵性的作用。政府職能的轉(zhuǎn)換必須建立在企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上。企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度不改革，企業(yè)主管部門就還能夠從所管理的企業(yè)中獲取利益，政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變就無從談起。順德的實(shí)踐表明，只有在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，才有可能實(shí)現(xiàn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。

政府作為市場主體，這已經(jīng)被證明是有缺陷的，改革過程中，所有制的改革是全部改革的最后關(guān)口③。順德市從行政機(jī)構(gòu)改革入手，把國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革同政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來，整體配套，協(xié)調(diào)共進(jìn)，有效地突破了傳統(tǒng)體制的“關(guān)隘”，初步建立起社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，并使以往政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在矛盾逐漸得到消解，基本做到了三個“擺脫”：一是企業(yè)擺脫了政府的直接行政干預(yù)，真正做到了自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，企業(yè)在經(jīng)營管理決策上再也無需看政府的“臉色”，企業(yè)虧損不能得到政府的“關(guān)照”，企業(yè)盈利也不用擔(dān)心政府“鞭打快牛”；二是政府?dāng)[脫了無限風(fēng)險，國有產(chǎn)權(quán)制度改革使政府無需再充當(dāng)“冤大頭”，企業(yè)“花錢”政府“買單”負(fù)最后責(zé)任的體制根源基本消除，政府從稅收渠道取得收入；三是政府?dāng)[脫了商務(wù)糾纏，可以一心一意地做好政府工作，通過加強(qiáng)法制建設(shè)、改善投資環(huán)境，抓好環(huán)境保護(hù)、完善社會服務(wù)體系，保障社會經(jīng)濟(jì)的高速高效協(xié)調(diào)發(fā)展。

順德政府的自覺，還表現(xiàn)在明確提出“政府不與民爭利”，把政府的職能轉(zhuǎn)到為公眾服務(wù)、為社會服務(wù)的正確軌道上來。政府營造一個良好的社會環(huán)境，讓企業(yè)健康發(fā)展，讓社會各個體和組織充分發(fā)揮自己的才干與潛能。順德的實(shí)踐表明，通過政企分開、政資分離，政府不僅沒有過多的負(fù)擔(dān)，反而以超然的定位對社會進(jìn)行服務(wù)與管理。這種不與民爭利的理念正是我國許多地方政府機(jī)構(gòu)和部門所需要強(qiáng)化的一種基本的行政理念。

結(jié)論

綜上所述，為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效管理，解決現(xiàn)行管理體制下無法消除的難題，必須對國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革。改革主要有以下兩個方面：一是建立國有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)，把分散在不同部門的管理國有資產(chǎn)的權(quán)利統(tǒng)一起來，改變現(xiàn)行“五龍治水”的現(xiàn)狀，明確國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體；二是在此基礎(chǔ)上建立起“國有資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)――國有資產(chǎn)經(jīng)營公司――國有企業(yè)”三層次國有資產(chǎn)管理架構(gòu)，使國有資產(chǎn)管理有序、高效進(jìn)行。同時，為使改革能順利進(jìn)行并具有成效，政府職能必須根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行轉(zhuǎn)變，把政府作為國有資產(chǎn)所有者和作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整及社會管理者的職能分開，實(shí)現(xiàn)政資分離。

注釋：

①汪異明韓振國：《實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理體制改革的新突破》，《國有資產(chǎn)管理》，2003年第1期，第28頁。

②鄭競賢：《理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系是深化改革的關(guān)鍵》，載《產(chǎn)權(quán)管理體制改革》。

③鄭年勝：《邁向行政管理現(xiàn)代化－順德行政體制改革實(shí)踐》，廣東人民出版社，第34頁。