建立縣級以下領導干部經濟責任審計評價體系的研究
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摘要：領導干部經濟責任審計，對于促進領導干部增強責任意識、提高理財能力；準確評價領導干部經濟責任，倡導正確的用人導向；加強干部的監督和管理，維護正常的經濟秩序有著重要作用。但目前，由于尚未建立經濟責任審計評價體系和評價標準，很難準確、科學地評價領導干部經濟責任和經濟管理能力。為此，奉化市從今年4月開始，在深入調研和兩鎮一局試點的基礎上，對重新審視領導干部經濟責任審計定位問題，經濟責任審計評價體系包括評價標準的設置，評價原則、方法和結果運用，以及完善領導干部經濟責任審計配套制度等方面進行了詳細闡述，提出了既符合審計要求，又切合基層特點，具有可操作性的經濟責任審計評價體系思路和對策。這一體系的確立，對于比較準確地評價領導干部經濟責任和經濟管理能力，科學管理使用干部，將具有重要意義。
關鍵詞：領導干部經濟責任審計評價體系研究
正文：
“領導干部經濟責任審計就是審計工作人格化”，是新形勢下審計工作的一項新內容。通過經濟責任審計，發現被審單位和領導干部在財政財務收支以及經濟決策、管理過程中存在的問題，從領導承擔個人責任的角度分清領導干部的直接責任和主管責任，從而對領導干部在任期內的經濟責任作出評價。運用經濟責任審計辦法考察領導干部任職期間履行經濟責任情況、經濟管理能力和從事經濟活動情況，已成為干部考核和管理工作的重要組成部分。完善領導干部經濟責任審計，建立領導干部經濟責任審計評價體系，科學準確地評價領導干部經濟責任和經濟發展管理能力，對于正確執行黨在新時期的干部政策，科學管理使用干部，激勵引導干部全面貫徹“三個代表”重要思想，堅持立黨為公、執政為民，創造性開展工作，具有重要意義。近幾年來，我市領導干部經濟責任審計不斷深化和完善，逐漸發揮了經濟責任審計在知人善任中的作用，但也面臨著經濟責任審計評價體系尚未建立，評價標準不統一，評價缺乏依據等問題。為解決領導干部經濟責任評價問題，今年4月，我們成立了課題調研和試點工作領導小組，在總結我市領導干部經濟責任審計工作經驗的基礎上，重點對如何建立領導干部經濟責任審計評價體系尤其是評價標準問題進行了深入的調查研究，并在裘村鎮、大堰鎮、衛生局等單位進行了試點。現就如何建立領導干部經濟責任審計評價體系作一總的闡述。
一、領導干部經濟責任審計評價現狀、作用及難點
奉化市開展領導干部經濟責任審計工作起步比較早，從1996年開始到2003年9月底，已完成了對150多個單位和200多名市管干部的經濟責任審計任務。通過領導干部任期經濟責任審計，規范審計程序，完善審計信息收集和分析機制，強化監督措施，增強了領導干部的責任感和使命感，進一步分清了領導干部經濟責任，倡導了正確的用人導向，促進了干部監督新機制的形成，有效地遏制了不正之風和腐敗現象，成效比較明顯。7年來，共發現7起違法違紀案件移交紀檢、監察部門查處，查處各類違規資金達4.5億元，收繳國庫1560余萬元。同時，經濟責任審計著眼于防范，及時發現財務管理漏洞，健全財務管理制度，促使領導干部加強自我約束，增強紀律觀念；紀檢組織部門針對審計中發現的一些苗頭性、傾向性問題，及時對有關當事人采取談話、誡勉等辦法提醒教育，或以案例形式向全市領導干部教育，切實加強了對領導干部的管理和監督。經濟責任審計評價也開始了初步探索，為干部考核、使用、調整提供了依據，特別是為干部能下探索了一條有效路子。運用審計結果，有3名干部降職，有5名干部從重要崗位調到一般性崗位。由于調整依據充分，這些干部都比較心服。
但是，充分發揮領導干部經濟責任審計評價功能，分清領導干部經濟責任，作為干部考察的有效補充，更全面客觀地評價干部，還存在著一些困難和問題，主要表現在以下五個方面：
1、領導干部經濟責任審計功能定位不夠明確，給審計評價體系的建立帶來了難度。經濟責任審計具有局限性，審計結果只能作為考核任用干部的參考依據，這一點是非常明晰的。但在實踐中，我們對經濟責任審計的定位問題還存在著不同的認識，一種是過于強調審計的局限性，審計過程中只偏重于對財政財務收支方面審計，評價被審計者在這一方面履行經濟職責的情況，而對一些與財政財務收支有關的經濟活動缺乏審計分析和評價。這一定位與領導干部實際履行的工作職責不太相稱，在一定程度上限制了審計活動的開展，束縛了經濟責任審計的手腳，因而難以對領導干部經濟責任和工作實績作出比較全面的評價。另一種則把經濟責任審計定位為對領導干部全部工作的評價，涵蓋面過寬，難以操作。這兩種不同的認識，從理論上制約了經濟責任審計的深化，影響了審計評價體系的建立。我們認為，經濟責任審計，既要著眼于審計要求，又要跳出局限，在審計財政財務基礎上，把那些事關全局的重要經濟發展指標、經濟政策執行和經濟決策作為審計的重點，這樣才能更好地利用審計結果來評價干部。
2、領導干部經濟責任審計評價體系尚未建立，評價方法不夠科學，給全面準確評價領導干部經濟責任帶來了困難。審計評價是經濟責任審計工作主要體現，是干部管理部門認定領導干部功過是非的主要參考依據。但由于目前還沒有建立一套完整的評價體系，缺乏統一的評價指標，審計人員也就無法對領導干部進行全面準確的評價。第一，經濟責任審計評價標準尚待進一步統一完善。如鄉鎮間客觀條件的差異性影響了實績評價的準確性；第二，經濟責任審計評價方法不夠科學，缺乏一套規范有序、可操作的評價方法，一定程度影響了經濟責任評價的統一性、可比性和準確性；第三，審計報告以寫實辦法反映被審計單位和被審計者的經濟活動情況，缺少必要的審計分析，透過現象看本質比較難，給干部管理部門理解和運用審計成果、合理使用干部帶來了難度。
3、領導干部經濟責任審計工作有一定局限性，對領導干部在經濟活動中深層次問題和綜合管理部門的宏觀經濟責任難以審定。從審計工作的實施形式看，它主要是通過大量的賬面審查來判斷和評價被審計單位與個人履行經濟責任情況，其主要手段也就是查賬和審計調查。因此，對領導干部在經濟活動中某些不合規行為，只要帳面不出問題，就很難審查得出。另外，目前實行的經濟責任審計主要是對領導干部所在單位的財務收支狀況的審計，對有些綜合管理部門的宏觀經濟運行情況很難審計，因而對這些部門領導干部的宏觀經濟責任也難以作出準確的評價。
4、制約領導干部經濟責任審計評價準確性的因素還較多，給科學、準確地評價干部和使用干部帶來了影響。一是由于一些經濟發展指標缺乏真實性，增加了審計風險。有些重要的經濟發展指標，如國內生產總值、農民人均收入等指標，由于多方面原因，存在著不可信性，影響了經濟責任審計的深入。二是財務內控制度健全性沒有一個統一的規定。一些地方財務管理較亂，缺乏健全的內控制度，審計健全性測試工作量大且難。三是黨政不分，經濟責任難以區分。目前，鄉鎮（街道）黨委和政府領導職責分工不清，黨委書記既管黨委事務又管政府經濟，主要經濟決策大多由書記說了算，而實際又是鄉鎮長（主任）簽字，遇有問題就互相推卻責任，審計人員對領導干部經濟責任就難以區分。四是經濟責任審計人員配備和工作任務不相適應，影響了審計工作的正常開展。任務重人員少矛盾突出，從我市情況看，目前市審計局僅有16人，實際審計一線人員10人，而現有科級行政事業單位就有80余個，每年任期經濟責任審計單位約有20個，遇到鄉鎮機關換屆時，需要進行審計的單位就更多。同時，有些審計人員的知識結構和實際能力還跟不上經濟責任審計的需要，如審計分析、調查取證能力及審計報告的撰寫等還有一定差距。
5、經濟責任審計結果運用缺乏衡量標準和可操作性，也在一定程度上影響了審計功能的發揮。目前，經濟責任審計結果運用缺乏定性和定量相結合的運用標準，如對審計中發現的這樣那樣的問題，哪些應提醒、誡勉，哪些應追究責任，哪些需降職、免職等沒有衡量標準，使審計結果在運用中存在一定的隨意性。同時，離任經濟責任審計存在滯后性，多數是在干部已被提拔任用后，才委托審計機關對其進行審計，或由于審計程序的不可逾越，審計時間較長，使干部管理部門難以及時了解被審計單位經濟狀況和領導干部經濟責任，造成審、用脫節。
二、重新審視領導干部經濟責任審計的定位問題
領導干部經濟責任審計，核心是經濟責任評價。但由于對領導干部經濟責任審計功能和定位，存在著不同的認識，從而影響了經濟責任審計的深入開展。我們從試點和實踐中感到，有必要對領導干部經濟責任審計功能定位、內容定位和主體定位重新作一審視，使功能定位既符合審計要求，又跳出審計局限，符合干部管理部門的實際需要，使兩者有機統一起來。
（一）重新審視領導干部經濟責任審計的功能定位問題
在以往實踐中，審計功能主要偏重于核查和監督，由于指導思想的偏異，導致了經濟責任審計實踐的偏異。從形勢發展和實際工作需要看，領導干部經濟責任審計的功能定位除經濟監督功能和經濟鑒證功能外，還應包含經濟評價功能，它是領導干部經濟責任審計的一個重要功能，通過對領導干部的經濟資料及經濟活動進行審查，并依據相應的標準對所查明的事實作出分析、判斷和評價，肯定成績，揭露問題，確定經濟責任，從而督促領導干部改善經營管理，尋求提高效率和效益的途徑，同時，為干部管理部門知人善任提供重要的參考依據。
（二）重新審視領導干部經濟責任審計的內容定位問題
從實踐來看，我們認為對經濟責任審計內容的界定，既要在財務收支范圍內，通過對財政財務收支（資產、負債、損益）真實、合法和效益性進行客觀評價，準確界定和評價領導干部所應承擔的經濟責任；又要以干部崗位職責為出發點，通過對干部履行職務職責情況進行評價，明確其所應承擔的經濟責任。其定位不能僅局限于財政財務收支情況的審計，也不能只是幾個與財政財務相關的經濟指標，應把有關的重要經濟發展指標、經濟效益指標、經濟決策指標和領導干部遵守財政紀律及個人廉潔自律情況等方面納入進來（但不能把所有經濟指標作為審計內容）。
（三）重新審視領導干部經濟責任審計的主體定位問題
對經濟責任審計主體的認識，我們認為應該分為兩種：一是審計主體單一性。由于經濟責任審計的性質，決定了經濟責任審計的審計主體只能是政府審計機關，由審計部門單獨組成，重點審計財政財務收支和重要經濟指標情況；二是審計主體聯合性。由于經濟責任審計涉及領域較廣，有些重要經濟指標的審查，單靠審計部門難以完成。因此，根據經濟責任審計內容及聯席會議制度要求，可由紀檢、組織、統計和審計等部門組成聯合調查組，主要承擔對其它重要經濟指標、民主決策等情況和審計過程中涉及的一些重大經濟問題進行調查核實。
三、建立領導干部經濟責任審計評價體系的初步設想
（一）經濟責任審計評價應遵循的原則
經濟責任審計評價的核心是被審計領導干部個人應承擔什么樣的責任，它既關系到審計工作的質量和風險，也是被審計領導干部和委托機關十分關注的焦點。因此，審計機關和審計人員應當根據財經法規及審計證據，以謹慎的態度、求實的精神，認真對待評價，正確區分主管責任、直接責任。在評價時，應堅持如下七個原則：
1、客觀性原則。以審計事實為依據，不受外界和主觀因素的影響。要公正地分析客觀環境、基礎條件等各種因素對領導干部經濟責任的影響，始終做到不脫離當時當地的歷史條件和環境客觀來評價業績和責任。對審計未涉及的事項不作評價。
2、準確性原則。做到事實表述準確，問題定性準確，責任界定準確。
3、全面性原則。在堅持實事求是的基礎上，全面審查、分析各種情況和問題，避免以偏概全。在使用審計評價指標時，不能用個別指標或事實去評價被審計領導干部履行經濟責任的整體情況。
4、重要性原則。對與經濟責任的履行有重要影響的經濟事項必須評價，特別是對重大的經濟管理行為和重大投資決策過程和效果必須評價。對經濟責任的履行無重大影響的事項，可較少評價或不予評價。
5、量化性原則。堅持以定量為主，依據可靠數據和客觀事實，采取寫實量化的方法進行對比、分析和評價。
6、謹慎性原則。評價要穩健、謹慎，與審計事實相一致。對審計過程中未涉及事項、依據不足或超出審計職責范圍的事項不評價。
7、敢于評價原則：審計人員面對被審計者存在的問題，要敢于正視，不含糊，不回避，不護短，敢于給領導干部畫像。自覺抵制來自各方面壓力，敢于堅持原則進行評價，并追究領導干部的主管責任和直接責任。
（二）經濟責任審計評價內容的設定
經濟責任審計評價內容的設定是經濟責任審計評價體系建立的基礎。根據經濟責任審計功能定位和評價原則及縣級以下領導干部經濟責任的現實特點，我們認為，審計評價的重點要圍繞履行經濟管理權、經濟決策權、財政政策執行權、內部財務制度制訂管理權和廉潔監督權等“五個權”展開，對領導干部的經濟發展能力、經濟決策水平、依法行政能力、內部管理水平及廉潔自律情況等方面作出客觀公正的評價。
一是要圍繞經濟管理權，對被審計者任職期間經濟發展情況與經濟發展能力這一重點進行審計評價。要通過對經濟增長緊密聯系的那些經濟指標進行分析，全面反映被審計者在任職期間各項指標的完成情況以及應承擔的經濟責任，以評價被審計者任職期間的經濟發展能力。主要審查與財政財務收支有關的財政完成、經營業績和財務活動等經濟活動情況，如財政收入和地方稅收完成額及增長率，財政對農業、教育等投入增長率，理財水平及經濟運作能力等指標。
二是要圍繞經濟決策權，對被審計者任職期間經濟效益與決策水平這一重點進行審計評價。領導干部的一項重要職能就是決策，因此，要圍繞經濟決策以及所產生的效果進行審計評價，即在對財務活動審計和決策過程審核的基礎上，全面反映被審計者在任職期間經濟活動的決策和效益情況。主要通過審查領導干部在任期內債權債務的增減情況，分析原因，來確定領導干部的工作實績和增收減債的成果；審查任期內執行的經濟政策，看是否與現行的國家財經法規和政策導向相符；審大經濟事項決策和重大投資項目效益情況，看決策是否經過集體研究，程序是否合法，決策是否科學，資金來源和使用管理是否合規合法，并分析重大經濟決策對整個地方的影響，重大投資決策項目是否達到了預期的經濟效益和社會效益；審查其對國有資產保值增值職責的履行情況，著重審查資產存量的真實性、資產增減變動的合規性和資產結構的合理性，看是否確保國有資產的安全與完整。
三是要圍繞財政政策執行權，對被審計者任職期間財政政策執行與財務收支情況這一重點進行審計評價。主要了解領導干部任期內貫徹執行黨和國家路線、方針及財政財務政策情況，評價其依法行政水平，并對被審計者在任職期間的財務狀況、財務管理和經營成果的真實性、合法性、效益性進行評價。主要審查（一）財政財務收支的真實度，包括被審計單位提供的帳表數據與審計后認定的數據是否相符，所提供的會計信息（年度會計報表、帳簿、憑證）與審計事實是否相符；（二）財政財務收支的合法性，包括對被審計單位的財政財務收支是否存在違法違紀事實，如私設“小金庫”、偷漏稅收、挪用、違規使用資金等；是否有違反審計法的規定，拒絕、拖延提供或無視承諾提供虛假資料；是否有隱瞞帳戶，與承諾不相一致，或對審計處理處罰決定拒不執行等行為；（三）財政財務收支的效益性，包括專項基金是否做到專款專用，資金使用的效益如何，以及業務招待費用的使用情況等。
四是要圍繞內部財務制度管理權，對被審計者單位內控制度建立健全情況、執行情況與管理水平這一重點進行審計評價。通過內控制度符合性測試和檢查，看內控制度的健全程度和有效程度，主要審查單位內控制度健全性、內控制度遵循性和內控制度有效性，以反映財務核算、成本管理、財產流轉等方面的控制制度情況，以及在實際工作中能否認真執行并達到預期效果，從而對領導干部的管理水平和管理能力作出評價。
五是要圍繞廉潔監督權，對被審計者廉潔自律情況這一重點進行審計評價。通過審計，查明單位財務中反映黨政領導干部報銷的各項費用，發放的獎金、補貼，對外公務活動的開支，是否合規、真實，有無貪污受賄或行賄行為；有無挪用或侵占公款行為；有無利用職權在所屬單位報銷個人費用的行為；有無違反規定超標準建房或購房、超標準支付通信費用等違規違紀行為；配發的貴重辦公物品有無丟失、損壞、是否辦理了領用和移交手續；以及其他違法違紀問題，并對照領導干部廉政建設的有關規定進行評價。
以上評價內容在實際運用中要區分不同情況，在地方和市直機關審計評價時要各有側重。對市直機關黨政領導干部的評價，由于單位財政財務收入來源單一，支出范圍較小，應側重財政財務收支的真實性和合性法的評價；對綜合經濟部門領導干部的評價，應側重重大經濟事項決策、重大投資項目效益等方面的評價；對于鎮、街道主要領導干部的評價，由于鄉鎮比起部門來要復雜的多，涉及面廣，承擔了更大的經濟發展責任，因而應側重經濟指標完成情況、重大投資項目效益、債權債務增減、專項基金的使用管理等方面的評價。但對黨委書記和鄉鎮長的評價，要根據各自的職責有所不同，前者應側重內控制度的健全性、經濟指標完成情況、經濟政策制訂及重大項目投資決策等方面的評價，后者應側重內控制度的遵循性、有效性、經濟政策的執行和重大投資項目實施等方面的評價。
（三）經濟責任審計評價方法、評價指標體系的設置及責任認定應注意的事項
1、評價方法。領導干部經濟責任審計評價，采取定性與定量相結合的方法。對領導干部履行經濟責任的綜合評價應在定量分析的基礎上進行定性評價。
（1）定性評價的參考等次及評價參考標準
經濟責任審計評價參考等次。對審計事項真實性的評價：分為真實、基本真實、不真實三個等次；對審計事項合法性評價：分為合法、基本合法、有違法行為三個等次；對財政財務收支、國有資產管理、重大投資項目內控制度的健全性、遵循性、有效性的評價：分為健全、基本健全、不健全；執行較好、執行一般、執行較差；執行有效、部分執行、無效。
經濟責任審計評價參考標準：
一是經濟目標完成情況評價標準：主要以任期目標為準，也可以以歷史水平為準。以任期目標數為標準，一般應采用絕對數進行比較，若以歷史水平為標準，應采用相對數（年均增長數）進行比較。在運用指標進行比較時，應注意指標的可比性，使指標的計算口徑、計算基礎、時間單位保持一致，剔除不可比因素。以任期目標數為標準，若審計核實的指標全部完成或超額完成，可認為任期內工作任務完成較好；接近任期目標或占任期目標的95%（含）以上，可認為基本完成；低于任期目標的95%，可認為任期目標未完成。
二是內控制度評價標準：我們認為審計涉及的內控制度主要包括：財政財務管理制度、資金審批制度、財產物資采購管理制度、基建工程項目招投標預決算及審計制度、重大經濟事項決策制度、內審機構制度等。健全性評價：若與財務收支有關的內控制度設置與審計調查的理想個數之比高于90%（含），且其中關鍵控制點沒有遺漏，可認定其內控制度健全；高于80%（含），且其中關鍵控制點沒有遺漏，可認定其內控制度基本健全；在80%以下，且關鍵控制點有遺漏，可認定其內控制度不健全。遵循性評價：經過符合性測試，被審計單位現有的內控制度有90%（含）以上得到執行，可認定其執行較好；有80%（含）以上得到執行，可認定其執行一般；80%以下得到執行，可認定其執行較差。有效性評價：通過對健全性和遵循性測評計算，評價內控制度的有效性（有效程度=健全性x遵循性）。內控制度有效程度在81%（含）以上，可認定其有效；有效程度在72%（含）以上，可認定其基本有效；有效程度在72%以下，可認定其無效。
三是財務收支的真實性評價標準：被審計單位提供的會計數據與審計認定的數據差錯不超過2%（含2%），可視為會計資料真實；差錯在2%--4%的，可視為會計資料基本真實；差錯在4%以上，可視為會計資料不真實。
四是財政財務收支合法性評價標準：對于財務收支中違反財經法規的問題，視其程度給予準確評價。未發現違反財經法規的問題，可認定被審計者任期內財務收支符合財經法規的規定；有違反財經法規的問題，違規金額占審計總金額不超過5%（含5%）的，可認定基本符合財經法規的規定；違規金額占審計總金額在5%--8%的，可認定存在違反財經法規的行為；違規金額占審計總金額8%以上，或違紀金額雖然不大，但存在私設“小金庫”、“賬外賬”、“造假賬”，不依法行政，有亂集資、亂攤派、亂罰款等行為的，應認定存在嚴重違反財經法規的行為。對于違反財經法規事實中有涉及個人經濟問題的，應認定問題的性質，在評價中寫實反映。對財務收支中有違反法律的事實和行為的，應在評價中給予定性反映。
（2）定量評價。準確的定量評價，一個很重要的因素，就是科學確定評價指標體系和合理的權重。根據我市領導干部經濟責任審計評價的試點經驗，遵循統計學原理，我們從形勢發展和實際情況出發，對領導干部經濟責任審計定量評價部分的指標體系和權重進行了設置，設定主要指標為五個方面內容：一是經濟發展與經濟發展能力；二是經濟效益與決策水平；三是財政政策執行與財務收支；四是內控制度執行與管理水平；五是廉潔自律。同時，設置了自然條件、原工作基礎等參考因素。每塊內容又細化設定了具體指標。（見領導干部經濟責任審計評價定量參考指標體系和標準附表1、2）。定量評價以百分制形式評價，綜合得分在90分以上，履行經濟責任評價為優秀；得分在75—89分之間，為較好，得分在60—74分之間，為一般；得分在60分以下，為差（見領導干部經濟責任審計定量評價評分細則設想附3、4）。
在建立領導干部經濟責任審計評價定量指標體系和評價標準時，我們認為應注意把握好以下五個問題：
一要注意權責對等的問題。權責對等是職級設計的基本要求，因此，要按照權責對等要求分類設置評價指標體系，以全面、客觀、公正地評價領導干部。如鄉鎮和機關、鄉鎮黨委書記和鎮長，因職責不同，在設置和運用指標體系進行評價時，也應有所側重。
二要注意全面性與重點性的問題。在堅持全面性的基礎上，要突出重點，選取具有代表性的定量指標作為評價內容，做到簡便易行、科學合理。如財政收入完成額及增長率、重大事項民主決策率、違反財經法規的金額占審計總額的比重等指標，可反映經濟發展、科學決策、財政政策執行等方面的情況，應納入評價指標體系。
三要注意需要性與可審性的問題。定量評價指標必須是審計手段能夠取得的具有真實性的指標，如財政收入增長率等指標。對那些審計手段難以取得的指標如工業總產值、農業總產值等，則不予考慮。
四要注意把握反映現狀與揭示趨勢的問題。在設置定量評價指標時，指標的選擇要注意現狀性與趨勢性的有機統一，以便客觀反映經濟發展過程中領導干部履行經濟責任情況。如選擇現狀性指標“財政收入完成總額”時，更要重視趨勢性指標“財政收入同比增長率”，“農業、教育投入占財政總收入中的比重”等。
五要注意穩定性與導向性的問題。要篩選出主要指標進行量化，保持其在體系中的穩定性。如國有資產保值增值率。同時，評價指標體系也應適時調整，具有一定的動態性和可選擇性。評價指標還應具有導向性，體現出鮮明的正確導向，引導領導干部注重工作實績，注重行為規范，正確處理好經濟效益與社會效益、近期效益與長遠效益、局部利益與整體利益之間的關系，以確保總體目標的實現。
（3）綜合評價。在定性和定量評價的基礎上，由組織、審計等部門對被審計者給出一個比較全面、客觀、公正的經濟責任評價。在綜合評價時，我們認為應參考群眾的“公論”評價。即在實施審計過程中，采取領導干部經濟責任審計問卷調查、召開座談會、個別訪談等形式，在一定范圍內對領導干部在發展經濟中的作用，重大經濟決策科學化、民主化程度，是否存在亂集資、亂攤派等現象，是否私設小金庫等內容進行民意測評，并根據民意測評結果和審計事實，給予適當的評價。運用定量分析對領導干部履行經濟責任情況進行綜合評價時，如有下列行為之一的，則實行一票否決制，評定等次為差：有貪污受賄或行賄行為；有挪用或侵占公款行為；未經過科學民主決策，造成經濟決策失誤并導致重大損失；違反財經法規，擅自設立小金庫、賬外賬、造假賬或隱瞞資金；不依法行政，亂集資、亂攤派、亂罰款；配備的貴重物品未辦理移交手續。
在綜合評價時，必須堅持客觀公正、十分謹慎的原則，采用集中分析、專題討論、集體審定的方法進行。對評定等次為差的，應向領導干部經濟責任審計聯席會議通報。
2、領導干部經濟責任認定及應注意的事項
認定領導干部經濟責任必須正確界定直接責任和主管責任。
直接責任是指領導干部任期內直接違反國家財政法規和授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反國家財經法規，失職、瀆職以及違反其他國家財經紀律行為應當負有的責任。主要包括以下六方面內容：領導干部本人直接違反國家財經法規，致使國家財產遭受損失的；違反民主、科學決策程序，個人說了算，導致國家財產損失浪費的；由主要領導主持集體作出的重大經濟決策，出現失誤或其他問題，主要領導干部作為決策主體的；存在的違法違規問題是由于領導干部本人不作為、管理不得力或放縱他人等失職、瀆職行為引起的；領導干部為虛假政績、弄虛作假以及其他目的，而授意、指使、強令縱容、包庇下屬人員違反財政法規問題的；對下屬單位存在的違法違規問題事前有請示，并經領導干部本人同意執行的，應承擔直接責任。
主管責任是指領導干部任期內應當負有的直接責任以外的領導和管理責任。
在評價領導干部經濟責任時應處理好以下三對關系：
一要處理好責任界限與責任承擔之間的關系。要劃清領導干部任期內與非
任期內經濟責任界限，不能將前任領導取得的成績或存在的問題當成是現任領導的成績或存在的問題；劃清集體責任與個人責任的界限，由集體決策造成的失誤，應由集體負責，由領導個人決策造成的失誤，應由領導個人負責；劃清上級責任與本人責任、會計責任與領導責任的界限。要在認真區分上述責任界限后再認定領導干部負有的直接責任或主管責任，力求準確無誤。
二要處理好顯績評價與潛績預測之間的關系。對經濟實績的評價不能把眼光只停留在顯績上，應同時注重潛績，要看他對長遠發展做出了什么貢獻，打下了哪些基礎，對其可能產生的效益要進行預測分析和認定，從而更加全面、客觀、公正地評價領導干部經濟責任。
三要處理好主觀失誤與客觀條件制約之間的關系。要充分考慮被審計單位所處的原有工作基礎、宏觀發展環境等因素對領導干部經濟責任所產生的影響，按客觀要求予以公正的評價。
（四）經濟責任審計評價報告撰寫方法
審計結果報告是全面總結經濟責任審計過程和結果的文件，它起著對被審計者任期內經濟責任履行情況進行公證的作用，因此，報告的撰寫應有統一規范的格式。根據幾年來開展經濟責任審計工作的實踐，我們認為，比較規范的審計結果報告除標題外，應由以下幾個部分的內容構成。一是導語部分。主要包括稱呼、立項依據、審計時間、審計對象及被審計單位提供資料情況。一般來說，導語部分應簡明扼要，文字不宜過多。二是被審計人員所在單位的概況部分。主要包括被審計人員所在單位的性質、資產、人員結構、內部機構設置、審計期限等情況，簡要地向委托人進行報告。三是審計結果評價部分。主要包括財政財務活動情況，審計中發現的問題和經濟責任評價等三個方面內容。對審計中發現的問題，應據實陳述，以直敘為好。對經濟責任評價，可著重從兩個方面進行：一方面圍繞經濟責任進行評價，即哪些問題屬直接責任，哪些問題屬主管責任。另一方面通過定量與定性評價，并結合座談了解和單位干部群眾的反映，對其責任、業績、廉潔情況等進行全面的總括性的評價。四是應說明的問題部分。主要是從規避審計風險的角度考慮，其內容一般應包括審計中未涉及（審計）的事項；審計中由于人力、財力、手段、時間等原因，未能前去調查或詢證的事項；被審計者或所在單位對有關問題未能積極配合而沒有查證的事項；其他需要說明的事項。
（五）經濟責任審計評價結果的運用
經濟責任審計工作是一個系統工程，加強和完善審計結果的管理和運用，是整個經濟責任審計工作發揮作用的關鍵一環。有了正確的結果，如果不注重管理和運用，經濟責任審計就會走過場。
1、明確評價結果運用標準。對審計結果的運用要設置可操作性的標準，使審計結果運用有規可依，便于執行。一與干部的獎懲任用相掛鉤。肯定性的審計結果，或定量評價為優秀的，審計部門應給予適當宣傳，干部管理部門應與表彰、獎勵和任用掛鉤。二與干部的黨風廉政談話制度相掛鉤。對問題性的審計結果，按問題性質區別對待。對只涉及—般性問題的，或審計評價為一般的，由黨風廉政責任領導或組織人事部門出面找被審計者談話教育，防止問題的進一步發展；對問題較多但夠不上黨紀政紀處分的，或審計評價為差的，先由審計部門按照財經法規規定對被審計者所在單位給予處理處罰，然后由干部管理部門對被審計者實行誡勉，誡勉期限為一年，誡勉期滿仍沒有改正的由組織人事部門對被審計者宣布就地免職，并且規定在三年內不得擔任相同性質、相同等級的職務。三與干部的調整、降職、免職、辭職制度相掛鉤。對審計評價差，問題性質比較嚴重的，先由審計部門按規定進行處理處罰，然后由干部管理部門對被審計者進行職務降免。對嚴重違法違紀的，審計部門按規定移交紀檢、司法機關立案查處。
2、加大審計結果運用力度。建立領導干部經濟責任審計結果適度公開制度。提高透明度，讓干部群眾了解領導干部履行經濟責任的情況，尤其是經濟上的問題，有利于加強干部監督和管理，也有利于提高干部選拔任用工作的質量，防止任用干部出現偏差。組織、紀檢、審計、人事部門各司其職，運用好審計成果，強化監督措施。
3、嚴格審計評價結果的管理。經濟責任審計結果不同于—般審計項目的審計結果，它不僅與領導干部個人的政治前途緊密相關，而且與組織人事、紀檢監察等部門工作緊密相關，如果管理不好就會影響多方面的關系，影響整個經濟責任審計工作的效果。因此，一要嚴格控制審計結果抄送面。按照暫行規定的要求，審計機關向本級人民政府提交審計結果報告，同時，根據需要抄送組織人事、紀檢監察和有關部門。這是—個總體要求，但具體涉及到某—個項目，抄送范圍不能—概而定，應根據審計結果的具體情況及干部管理權限來確定。二對重要的審計結果要作為密件管理。如審計結果涉及到被審計者重大違紀違規問題，需移交紀檢監察、司法部門進一步立案偵查的，應按結果內容劃分密級，按密件的要求進行傳送管理，這樣做既防止泄密后給案件的查處工作帶來難度，又防止涉案人員對審計人員進行打擊報復。三要建立專門的經濟責任審計結果存檔制度。經濟責任審計結果存檔不僅僅是審計部門一家的事，凡暫行規定中已提到的干部管理和監督部門，都必須建立相應的存檔制度。
四、切實提供領導干部經濟責任審計評價的配套制度保障
1、要盡快建立健全領導干部任期經濟責任審計的法律、法規。當前必須通過法律、法規加以明確的問題有：一是領導干部在任免、調離之前，必須接受經濟責任審計，未經審計的不得解除其經濟責任，不得新任職務。同時，經濟責任審計還要體現事中監督的原則，領導干部在任期內也要接受審計監督。二是經濟責任審計作為領導干部監督管理機制的重要組成部分，在干部監督管理體系中處于什么地位。三是正確界定領導干部的經濟責任，確定審計結果的運用標準。只有盡快建立健全領導干部經濟責任審計的法律、法規，才能使經濟責任審計制度全面推行，并更具權威性和穩定性。
2、要健全審計的相關配套制度。一是要實行領導干部經濟責任審計審前公示制度。領導干部經濟責任審計審前公示的范圍為鎮（街道）和部門本級及所屬獨立核算單位。公示內容包括審計依據、審計對象、審計范圍、審計內容、審計組成員、審計實施時間、審計工作紀律、舉報電話等。審前公示采用書面張貼的形式，在送達審計通知書的同時在被審計單位張貼，張貼時間為3天。二是要實行領導干部經濟責任審計審前調查征詢制度。征詢對象為市紀委（監察局）、市委組織部、市人民檢察院、市信訪局。調查征詢的內容主要是被審計者任職期間群眾反映的有關廉政紀律方面的情況。三是要實行領導干部離任經濟事項交接制度。領導干部在辦理調任、轉任、輪崗、免職、辭職、退職事項前，必須以書面形式辦理離任經濟事項交接手續。領導干部離任交接的內容主要有：任期內承包、租賃、合作、抵押、擔保等事項的合同、協議及其變更的書面材料；任期內工程項目的可行性報告、招投標文件，工程的概算、項目的調整和變更、工程決算、工程竣工驗收、工程款結算等與工程項目相關的書面資料；任期內未了的債權債務；任期內已發生但尚未處理或尚未處理完畢的經濟糾紛和訴訟事項；個人保管和使用的公物；其他需要說明的經濟事項。接任者對離任者移交的未了事項必須繼續辦理，但對未辦理財務交接手續的未了事項，接任者可不予辦理，由離任者負責。通過這些配套制度的實施，進一步提高經濟責任審計及審計評價的質量。
3、要切實防范領導干部經濟責任審計風險。為了有效地防范和化解經濟責任審計風險，必須增強審計人員的風險意識，改進工作方法，規范審計工作程序，努力提高審計質量。第一、提高審計人員素質是有效防范審計風險的重要保證。審計人員必須增加審計風險意識，刻苦學習和鉆研審計專業知識，盡快掌握現代審計手段，不斷提高審計專業水平；審計機關要重視和加強業務培訓，切實提高審計人員的業務素質。第二、搞好審計風險預測是有效防范審計風險的基礎。在開展領導干部任期經濟責任審計之前，必須做好審前調查，預測潛在的審計風險。通過調查了解，事先掌握被審計單位的基本情況和內控制度的設置情況，以及時調整審計方案，明確審計內容和重點、確定審計方法、劃分審計范圍。第三、規范審計工作程序，提高審計工作質量是有效防范審計風險的必要條件。審計人員要嚴格執行審計工作規范，從確定審計項目計劃，送達審計通知書，審計取證，審計報告，征求被審計單位意見，到依法作出審計處理決定等每個環節，都要按照法定程序和要求進行，避免審計執法的隨意性。同時，審計部門要建立健全審計工作監督、管理制度和崗位責任制，實行審計質量抽查、復核、考核制度，力爭每個審計項目都做到事實清楚，定性準確，處理恰當，努力減少和降低審計風險。第四、認真聽取被審計單位意見是有效防范審計風險的保證。在實施領導干部任期經濟責任審計過程中，要開好干部職工座談會，認真聽取被審計單位的情況介紹和匯報。對領導干部述職報告中自我認定的成績和問題，必須通過干部職工座談會的形式予以確認。對有爭議的問題應深入調查和查證，認真分析判斷，弄清事實，辯明是非，努力消除審計風險。
4、各級黨委和政府要加強領導，重視和支持經濟責任審計工作。要建立健全各級經濟責任審計機構，加強經濟責任審計力量。要切實保證審計機關開展經濟責任審計工作所必需的經費，將所需經費列入本級財政預算，實行專款專用。要結合各地實際，從多方面給審計工作以必要的支持，為盡快全面推行領導干部任期經濟責任審計及評價制度創造良好的外部環境。各級紀檢、監察、審計以及干部管理部門應加強部門之間的協調與配合，同心協力，共同做好經濟責任審計和評價工作。
