試論黨代會(huì)常任制的發(fā)展歷程和探索方向
前言：本站為你精心整理了試論黨代會(huì)常任制的發(fā)展歷程和探索方向范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。
自中國(guó)共產(chǎn)黨第*次代表大會(huì)，首次比較系統(tǒng)地提出建立黨的代表大會(huì)常任制以后，黨代會(huì)常任制經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代后期的曇花一現(xiàn)、其后幾十年的束之高閣、80年代后期小范圍的重新試點(diǎn)，直至新世紀(jì)初黨的十六大提出“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行的黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)”的風(fēng)雨歷程。目前，黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作正在各地積極推進(jìn)。可以預(yù)見，黨代會(huì)常任制改革將成為今后一個(gè)時(shí)期完善黨的代表大會(huì)制度、進(jìn)一步加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的熱點(diǎn)。
一、黨代會(huì)常任制的發(fā)展歷程
黨內(nèi)民主問(wèn)題歷來(lái)是黨的建設(shè)中的一個(gè)重大問(wèn)題。馬克思、思格斯從建黨之初便把黨內(nèi)民主確立為基本政治原則，并創(chuàng)立了黨的代表大會(huì)制度作為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度載體。俄共奪取政權(quán)后，根據(jù)列寧的倡議，俄共(布)決定每年召開一次黨代會(huì)，實(shí)行黨代會(huì)常任制，行使黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。后來(lái)由于戰(zhàn)爭(zhēng)的原因，黨代會(huì)常任制沒(méi)有實(shí)踐下去。
中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年成立以后，1922年“二大”通過(guò)的黨章、1923年“三大”通過(guò)的修正章程、1925年“四大”通過(guò)的第二次修正章程、1927年6月中央政治局受“五大”委托通過(guò)的第三次修正章程以及1928年“六大”通過(guò)的黨章，都規(guī)定每年召開一次黨的全國(guó)代表大會(huì)。從實(shí)際執(zhí)行情況看，從“一大”到“六大”，基本上做到了一年召開一次(屆)黨代會(huì)。但“六大”之后直到1945年“七大”，由于戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境等原因，整整17年沒(méi)有能夠按照黨章規(guī)定召開黨的代表大會(huì)。考慮到年會(huì)制難以貫徹，1945年“七大”通過(guò)的黨章將黨的代表大會(huì)改為每3年召開一次，期間可舉行黨代表會(huì)議。
新中國(guó)成立后不久，由于黨的工作環(huán)境、工作任務(wù)和黨的自身狀況對(duì)黨內(nèi)民主建設(shè)提出了更高的要求，實(shí)行黨代會(huì)常任制重新擺上議事日程。1956年4月，在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的總結(jié)講話中提出：“是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國(guó)會(huì)，有黨的國(guó)會(huì)，黨的國(guó)會(huì)就是黨的代表大會(huì)。設(shè)常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會(huì)。我們已經(jīng)有十年沒(méi)有開黨的代表大會(huì)了，有了常任代表制度，每年就非開會(huì)不可。”同年9月，鄧小平在“八大”會(huì)議上所作的《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中，正式提出了黨代表大會(huì)常任制的問(wèn)題，他說(shuō)：“黨中央委員會(huì)在黨章草案中，決定采取一項(xiàng)根本的改革，就是把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的、縣一級(jí)的代表大會(huì)，都改作常任制，多少類似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣”。“代表大會(huì)的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。“黨的最重要的決定，都可以經(jīng)過(guò)代表大會(huì)討論”。代表“在代表大會(huì)閉會(huì)期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的工作”。黨的“八大”把黨代表大會(huì)常任制寫入了黨章。“八大”以后，1957年到1958年初，全國(guó)各地都召開了本屆黨的代表大會(huì)的第二次或第三次會(huì)議。1958年5月，黨中央召開了第八次全國(guó)代表大會(huì)第二次會(huì)議。1958年后，黨的民主生活出現(xiàn)不正常現(xiàn)象，黨代會(huì)常任制沒(méi)有再繼續(xù)實(shí)行。
20世紀(jì)八十年代初，隨著改革的逐步深入和黨內(nèi)民主政治建設(shè)的不斷發(fā)展，中央有關(guān)部門重新對(duì)黨代表大會(huì)常任制進(jìn)行了研究。從1988年開始，經(jīng)中央組織部同意，浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等5省的12個(gè)市、縣、區(qū)作為全國(guó)首批，先后開展了黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作。“十六大”前，除浙江的紹興、瑞安、臺(tái)州市的椒江區(qū)和山西的晉中市榆次區(qū)、和順縣等5個(gè)縣市區(qū)還在試點(diǎn)外，其它7個(gè)單位已停止試點(diǎn)。有人作了這樣的分析：“不少試點(diǎn)無(wú)疾而終，都有一個(gè)共性問(wèn)題，就是陷入了一種可能突破卻未能突破的境地，在涉及科學(xué)分解黨委權(quán)力，改革議行合一的領(lǐng)導(dǎo)體制，改變現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。結(jié)果，試點(diǎn)的改革因失去動(dòng)力而停滯不前，因缺乏方向而流于形式，從而也因黨員干部群眾對(duì)其失去興趣而自行中止。”
進(jìn)入新世紀(jì)后，與80年后期相比，黨面臨的內(nèi)部環(huán)境和外部條件又發(fā)生了許多變化，理論界對(duì)黨代會(huì)常任制的研究進(jìn)入了一個(gè)新的階段。2002年11月，黨的“十六大”報(bào)告提出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)，積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。”“十六大”之后，第二輪常任制的試點(diǎn)得到了有序展開。1988年首批試點(diǎn)繼續(xù)推行。在浙江，被認(rèn)為是卓有成效的椒江區(qū)的試點(diǎn)工作擴(kuò)展到了整個(gè)臺(tái)州市，除了臺(tái)州市本級(jí)和路橋區(qū)因?yàn)辄h代表尚處于屆中而定于2005年換屆試行外，臺(tái)州市所轄的其他縣(市、區(qū))在2003年換屆時(shí)都試行了黨代表大會(huì)常任制。和大部分省份只有一兩個(gè)試點(diǎn)不同的是，此前從未試點(diǎn)的四川卻鋪開了很寬的試點(diǎn)面。2003年3月，四川省委組織部專門出臺(tái)了《關(guān)于市、縣(市、區(qū))黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)意見》，指導(dǎo)17個(gè)市、縣、區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作。在第二輪試點(diǎn)中，有代表性的還有湖北省的羅田縣、宜都市，深圳市的寶安區(qū)等。
第二輪的試點(diǎn)除了繼承第一輪的試點(diǎn)成果，實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制和黨代表常任制外，還有不少突破。如四川雅安市的雨城區(qū)和滎經(jīng)縣從第一道民主程序開始改革，對(duì)黨代表實(shí)行直接選舉。湖北省宜都市則從更高的位置進(jìn)行了民主選舉的突破，舉行了公開推選市委委員的試驗(yàn)。第二輪試點(diǎn)還有一個(gè)引入注目的地方就是關(guān)于黨內(nèi)分權(quán)的嘗試，重新界定黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系。如湖北省羅田縣取消了縣委常委會(huì)設(shè)置，實(shí)行縣委委員制。規(guī)定“全委會(huì)是黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)黨的日常工作”。“大會(huì)期間確定表決的重大事項(xiàng)由代表進(jìn)行表決。在閉會(huì)期間，涉及全縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重大事項(xiàng)和干部任免事項(xiàng)，均由全委會(huì)表決”。
二、實(shí)行黨代會(huì)常任制的重要意義
從我們黨的歷史來(lái)看，80多年來(lái)，黨的代表大會(huì)制度不斷有所改進(jìn)和發(fā)展，但還很不完善、很不健全。在實(shí)際生活中，黨的代表大會(huì)的功能沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮，黨代表的權(quán)利沒(méi)有得到應(yīng)有的行使。由于不實(shí)行常任制，黨內(nèi)許多重大問(wèn)題往往不是在黨的代表大會(huì)上討論決定，而是由全委會(huì)、常委會(huì)或擴(kuò)大會(huì)議取而代之。這種情況在緊急的特殊的形勢(shì)下自有它存在的必要，但是在和平建設(shè)的年代，在當(dāng)今黨員意識(shí)日益增強(qiáng)、對(duì)黨內(nèi)民主的需求日益增長(zhǎng)的新時(shí)期，如果仍然固守原有的習(xí)慣做法，實(shí)在是不合時(shí)宜。在黨代表的代表資格和權(quán)利問(wèn)題上，有人把黨代表比喻為“一次性糧票”，因?yàn)辄h代表是五年只投一次票，并且在每五年舉行一次的黨的全國(guó)和地方代表大會(huì)上，代表們忙于討論、發(fā)言、投票，對(duì)本級(jí)組織的重要事項(xiàng)很少有表決的機(jī)會(huì)。在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間，一些本應(yīng)由黨的代表大會(huì)決策的重要事項(xiàng)，卻由黨委、常委會(huì)代為行使；黨的代表大會(huì)賦予黨代表的諸如提案、質(zhì)詢和監(jiān)督等權(quán)利也因代表資格的自然喪失或缺乏制度保障而無(wú)法履行。無(wú)疑，黨代會(huì)的權(quán)力在實(shí)際執(zhí)行中發(fā)生了嬗變。在這種情況下，不僅黨的代表大會(huì)作為黨內(nèi)最高決策機(jī)關(guān)的作用沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，導(dǎo)致了黨內(nèi)權(quán)力的高度集中和黨內(nèi)民主的缺失，而且還使黨的代表大會(huì)的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)的功能無(wú)法實(shí)施，致使黨內(nèi)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部在對(duì)其缺乏有效的廣泛的權(quán)利和權(quán)力制約的條件下，更容易走向腐敗墮落之路。由此可見，將非常任制改變?yōu)槌Ｈ沃疲歉母锖屯晟泣h的代表大會(huì)制度的根本之處和當(dāng)務(wù)之急。
各地黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的實(shí)踐表明，實(shí)行常任制具有多方面的積極意義。首先，有助于充分發(fā)揮黨的代表大會(huì)的作用。實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制，可以使代表大會(huì)成為充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。黨委每年必須向它報(bào)告工作，聽取它的批評(píng)，答復(fù)它的詢問(wèn)，這樣可以更好地樹立黨的代表大會(huì)的權(quán)威，使之充分發(fā)揮作為全國(guó)或一個(gè)地區(qū)中黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。其次，可以充分發(fā)揮代表的作用，有利于始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。由于代表職務(wù)常任，能夠經(jīng)常地集中下級(jí)組織、黨員群眾和人民群眾的意見和建議，成為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)經(jīng)常聯(lián)系廣大黨員和各方面人民群眾的橋梁和紐帶，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)不斷得到鞏固和加強(qiáng)。再次，有利于提高黨的決策的民主性、科學(xué)性和權(quán)威性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。黨的重大決策由黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)作出，既有助于增加決策的科學(xué)性，避免重大決策失誤，也增加了決策的合法性和群眾性基礎(chǔ)，使黨的決策在廣大黨員群眾中具有強(qiáng)烈的影響力和號(hào)召力，更容易為人們所接受。最后，黨代會(huì)常任制的實(shí)行有利于黨在執(zhí)政條件下推進(jìn)和深化自身建設(shè)。在和平建設(shè)時(shí)期，黨的執(zhí)政地位導(dǎo)致黨的各級(jí)干部易犯主觀主義、官僚主義和脫離實(shí)際、脫離群眾的錯(cuò)誤，存在著濫用權(quán)力、用權(quán)力去換取利益的危險(xiǎn)。面對(duì)因權(quán)力配置或利益矛盾所引起的問(wèn)題，加強(qiáng)思想政治教育這一我們黨所熟悉的方法，固然仍能發(fā)揮作用，但不是根本之道。加強(qiáng)民主建設(shè)，從黨和國(guó)家的制度上作出必要的安排，以制度來(lái)治黨才是根本的方法。而黨代會(huì)常任制就是其中最重要的一項(xiàng)制度安排。由此可見，實(shí)行黨代會(huì)常任制，實(shí)際上要解決的是在黨成為執(zhí)政黨后，如何加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，鞏固執(zhí)政地位的問(wèn)題，其意義十分重大。
三、黨代會(huì)常任制的探索方向
對(duì)實(shí)行黨代會(huì)常任制，也有一些專家、學(xué)者提出了不同意見。有的認(rèn)為，發(fā)展黨內(nèi)民主，實(shí)行黨代會(huì)常任制的思路可以放棄。讓黨代會(huì)真正發(fā)揮作用，并不是讓黨代表經(jīng)常開展工作、多開一些會(huì)就能解決的。囿于決策人數(shù)越多效率越低這一普遍政治邏輯，實(shí)行黨代會(huì)常任制，一方面可能降低我們的政治效率，削弱黨集中統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)，另一方面必然加大會(huì)議成本和日常開支，甚至造成嚴(yán)重的文山會(huì)海和官僚主義。有的認(rèn)為，實(shí)行常任制后，黨代會(huì)與人代會(huì)的職能出現(xiàn)嚴(yán)重交叉和重疊。有的認(rèn)為，如果沒(méi)有通盤的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革，僅僅搞一個(gè)黨代會(huì)常任制沒(méi)多少實(shí)際意義。還有的認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨代表大會(huì)不宜實(shí)行常任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨內(nèi)民主的發(fā)展方向主要是直接民主制。
以上這些不同意見初看起來(lái)，是對(duì)黨代會(huì)常任制的否定，從另一角度來(lái)看，也表明目前的黨代會(huì)常任制還很不完善，還有許多解不開的結(jié)。根據(jù)各地一些黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)情況，并參考部分專家、學(xué)者的一些觀點(diǎn)，我們認(rèn)為黨代會(huì)常任制著重需要在以下四個(gè)方面進(jìn)行探索：
1、關(guān)于黨代會(huì)常任制的價(jià)值取向問(wèn)題。目前已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也表明，建立黨代會(huì)常任制的一項(xiàng)主要的工作，就是探索和建立黨代會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，即建立黨代會(huì)常任制的具體機(jī)制。關(guān)鍵的問(wèn)題在于：我們究竟要建立一種什么樣的機(jī)制，這種機(jī)制的基本價(jià)值取向及衡量標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？目前在各級(jí)各類的黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)中，已經(jīng)初步形成了多種具體的機(jī)制，如黨代表遴選機(jī)制、黨代會(huì)年會(huì)制、黨內(nèi)情況通報(bào)制、黨委與黨代表聯(lián)系制、重大決策征求意見制、黨代表權(quán)利保障制、黨代表提案制、黨代表聯(lián)系黨員群眾制等。如何評(píng)價(jià)和發(fā)展完善這些具體機(jī)制，的確需要有一個(gè)基本的價(jià)值取向及衡量標(biāo)準(zhǔn)。成都市委黨校教授劉益飛在《建立黨代會(huì)常任制的三個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題》一文中，對(duì)黨代會(huì)常任制的價(jià)值取向及衡量標(biāo)準(zhǔn)作出了論述。他認(rèn)為，黨代會(huì)常任制的價(jià)值取向及衡量標(biāo)準(zhǔn)就是鄧小平在黨的八大《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中所指出的：“代表大會(huì)常任制的最大好處，是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。這不僅是建立黨代會(huì)常任制的初衷，也是指導(dǎo)常任制的具體機(jī)制設(shè)計(jì)的基本價(jià)值取向，同時(shí)也應(yīng)是衡量常任制建設(shè)是否成功的基本標(biāo)準(zhǔn)。如果做不到這一點(diǎn)，那么常任制就失去了“最大好處”，也就沒(méi)有什么太大的意義及建立的必要。為此，黨代會(huì)常任制具體機(jī)制的建設(shè)，應(yīng)緊緊圍繞“黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”的總要求來(lái)進(jìn)行。即使短時(shí)期還達(dá)不到這個(gè)要求，也應(yīng)按照這個(gè)要求的方向去循序漸進(jìn)地努力，而不應(yīng)偏離這個(gè)方向。以此來(lái)衡量，目前在對(duì)黨代會(huì)常任制的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中都存在著一些值得注意的問(wèn)題。例如，一些地方只是把常任制作為黨委領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的一項(xiàng)具體工作，或然性很大；不少黨組織對(duì)常任制的認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到“最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”的境界，在實(shí)踐上缺乏積極性和突破傳統(tǒng)的權(quán)力過(guò)分集中體制的決心；在現(xiàn)行的一些關(guān)于常任制的試點(diǎn)中，在制度機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)踐上，基本上囿于黨內(nèi)傳統(tǒng)的權(quán)力格局，遠(yuǎn)不能體現(xiàn)“根本的改革”的要求，尤其是常任制的監(jiān)督功能明顯弱化。所以，在建立黨代會(huì)常任制的具體機(jī)制中，清醒認(rèn)識(shí)和始終堅(jiān)持正確的價(jià)值取向及衡量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)在是一個(gè)至為關(guān)鍵的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上涉及黨代會(huì)常任制的生命力及其真實(shí)的意義。如果忽視這個(gè)問(wèn)題，黨代會(huì)常任制的建設(shè)就可能是“新瓶裝舊酒”，甚至可能走向形式主義的誤區(qū)。
2、關(guān)于設(shè)立黨代會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)的問(wèn)題。實(shí)行黨代表大會(huì)常任制后，要不要建立它的常設(shè)機(jī)關(guān)？這是一個(gè)難以回避而又亟需研究和解決的問(wèn)題，也是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，大致有三種不同的思路和主張：一是認(rèn)為無(wú)須建立常設(shè)機(jī)關(guān)。仍像以往實(shí)行的代表大會(huì)制度一樣，只不過(guò)類似于“八大”那樣，可以一年召開一次黨的代表大會(huì)，即實(shí)行“年會(huì)制”。也有人主張，在實(shí)行這種“年會(huì)制”的基礎(chǔ)上，對(duì)黨的委員會(huì)制度進(jìn)行一定改革，使全委會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間只行使決策權(quán)，而常委會(huì)只行使執(zhí)行權(quán)，也就是在一定程度上實(shí)行決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。以上這種不設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)、只是由同樣的代表多開幾次會(huì)議的常任制，嚴(yán)格地說(shuō)，還不是代表大會(huì)的常任制，而是代表大會(huì)代表的常任制。這樣的改革，無(wú)疑比幾年只開一次代表大會(huì)的制度前進(jìn)了一步，但是前進(jìn)的步伐極其有限。二是主張建立“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”之類的機(jī)構(gòu)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)。有些實(shí)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的地方，從實(shí)踐中感到，只實(shí)行黨代會(huì)常任制，而不建立常設(shè)機(jī)關(guān)，黨代表在黨代會(huì)閉會(huì)期間由于沒(méi)有組織載體，就會(huì)因分散在不同地方和單位而無(wú)法開展活動(dòng)。針對(duì)這種情況，就建立了“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”之類的機(jī)構(gòu)作為一種常設(shè)機(jī)關(guān)。具體而言，辦公室掛靠在黨委的組織部，由組織部副部長(zhǎng)兼任辦公室主任，并配備專職副主任和辦公室人員。這樣做，只不過(guò)為代表的活動(dòng)創(chuàng)造了一定的便利條件。這種“黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室”與黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的職能、性質(zhì)和地位相差甚遠(yuǎn)。三是主張建立由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的常設(shè)委員會(huì)，作為代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。類似于人大常委會(huì)那樣，常設(shè)委員會(huì)在代表大會(huì)閉會(huì)期間行使代表大會(huì)的職權(quán)。中央黨校教授王貴秀就是其中的代表。他認(rèn)為，只有建立由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的常設(shè)委員會(huì)，才能使黨的代表大會(huì)在閉會(huì)期間具有行使其職權(quán)的組織載體，從而成為名符其實(shí)的“常任制”。否則，如果沒(méi)有這樣的常設(shè)委員會(huì)，那么黨的代表大會(huì)即使實(shí)行所謂的“年會(huì)制”，每年召開一次，也只不過(guò)是增加了幾次短暫的會(huì)議，在大量的時(shí)間內(nèi)仍然沒(méi)有組織載體，無(wú)法始終發(fā)揮其“最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”、“最高決策機(jī)關(guān)”、“最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”的職能和作用。我們也傾向于這種思路。
3、關(guān)于黨代會(huì)與黨委、紀(jì)委的關(guān)系問(wèn)題。黨代會(huì)常任制的價(jià)值取向，決定了黨代會(huì)常任制不能僅僅停留在黨代表個(gè)人的行權(quán)層面或建立黨內(nèi)民主機(jī)構(gòu)層面，而應(yīng)通過(guò)改革使之真正成為黨的權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。由于實(shí)行代表大會(huì)非常任制，在代表大會(huì)閉會(huì)期間的長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，黨的委員會(huì)不得不行使代表大會(huì)的職權(quán)，對(duì)重大問(wèn)題既實(shí)施決策，又負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督。在黨內(nèi)雖然有紀(jì)委的專門監(jiān)督，便按照現(xiàn)行黨章的規(guī)定，紀(jì)委的監(jiān)督是“在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下”進(jìn)行的，或者只是“協(xié)助”黨委而已，因而紀(jì)委的監(jiān)督實(shí)際上也就是黨委的監(jiān)督。黨的委員會(huì)集“決策”、“執(zhí)行”、“監(jiān)督”于一身，使得黨內(nèi)“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”難以建立起來(lái)。為了從根本上改變這種狀況，必須與實(shí)行黨代會(huì)常任制相適應(yīng)，對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行合理劃分，實(shí)行黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和專門監(jiān)督權(quán)的分立。中央黨校教授王貴秀在《改革和完善黨的代表大會(huì)制度十議》一文中，比較詳細(xì)地介紹了對(duì)黨內(nèi)權(quán)力進(jìn)行合理劃分的設(shè)想。中央一級(jí)的改革是：(1)黨的全國(guó)代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)，分別在代表大會(huì)開會(huì)期間和閉會(huì)期間行使決策權(quán)。常設(shè)委員會(huì)向代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受代表大會(huì)監(jiān)督。(2)黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的中央委員會(huì)，作為代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，專門行使執(zhí)行權(quán)，向代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)。中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生的常務(wù)委員會(huì)，在中央委員會(huì)閉會(huì)期間執(zhí)行和組織實(shí)施代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)和中央委員會(huì)的決議和決定。為了使中央委員會(huì)和它的常委會(huì)名符其實(shí)，可以考慮恢復(fù)“六大”前的名稱：“中央執(zhí)行委員會(huì)”、“中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)”。(3)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生中央紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使專門監(jiān)督權(quán)。與中央一級(jí)改革相配套，黨的地方組織進(jìn)行也要相應(yīng)的改革：黨的地方代表大會(huì)及其選舉產(chǎn)生的常設(shè)委員會(huì)，行使決策權(quán)；由地方黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的黨委會(huì)，行使執(zhí)行權(quán)；由地方黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的紀(jì)律檢查委員會(huì)行使專門監(jiān)督權(quán)。各級(jí)紀(jì)委向代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)，受代表大會(huì)及其常設(shè)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；與同級(jí)黨委平行，不受其制約。
4、關(guān)于黨代會(huì)的代表問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，關(guān)于黨員代表至少有四個(gè)問(wèn)題值得重視和研究：第一，黨代表人數(shù)過(guò)多。從“十二大”到“十六大”，黨的全國(guó)代表大會(huì)的代表分別為1545人、1936人、2035人、2120人。抽象地說(shuō)，代表人數(shù)多，可以體現(xiàn)代表的廣泛性。但多到什么程度需要有一個(gè)合理界限，而并不是代表越多越民主。從實(shí)際操作的角度看，代表過(guò)多反而增大會(huì)議成本，不利于會(huì)議的召開；更重要的是，代表人數(shù)過(guò)多不利于深入討論問(wèn)題和審議議案，從而使民主受到限制。因此，隨著代表大會(huì)實(shí)行常任制和其他方面的改革，黨的全國(guó)代表大會(huì)的代表人數(shù)應(yīng)有大幅度的減少(比如說(shuō)是否可以減少一半)。地方黨代會(huì)的代表人數(shù)也可以根據(jù)各自的不同情況大幅度減少。其次，在黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部所占比例過(guò)大。黨的代表大會(huì)，實(shí)際上是“黨員代表大會(huì)”，而不是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的代表大會(huì)。因此，普通黨員(非領(lǐng)導(dǎo)干部黨員)在黨的代表大會(huì)的代表中，無(wú)論如何應(yīng)該是主體。但是，實(shí)際情況恰恰相反，無(wú)論是黨的全國(guó)代表大會(huì)還是地方各級(jí)代表大會(huì)，各方面各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部占到了70-80%。《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定：在地方黨代會(huì)代表中領(lǐng)導(dǎo)干部可占70%。這樣的結(jié)構(gòu)比例，實(shí)際上很容易使“黨員代表大會(huì)”變成“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表大會(huì)”，這樣就有違“黨員代表大會(huì)”的本義。因此，應(yīng)該從制度上作出規(guī)定，確保普通黨員起碼占到代表總?cè)藬?shù)的50%以上。即使不能一步到位，也應(yīng)該分步驟逐漸實(shí)現(xiàn)。第三，黨員代表產(chǎn)生的程序化、公開化問(wèn)題。現(xiàn)行黨員代表產(chǎn)生的一個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)即在基層黨員和黨組織推選候選人后，由黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)進(jìn)行“集中”(或叫“平衡”)，顯得較為模糊，公開性和可監(jiān)督性不夠，有時(shí)往往成為領(lǐng)導(dǎo)人意志或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)內(nèi)定方案的實(shí)現(xiàn)方式。這種方式在日益開放及黨內(nèi)民主意識(shí)不斷增強(qiáng)的時(shí)代條件下，已明顯不合時(shí)宜，對(duì)此應(yīng)進(jìn)行認(rèn)真的改革。黨代會(huì)及其常任制是一種代議制的民主方式，黨員代表的產(chǎn)生直接涉及黨代會(huì)常任制的合理性、合法性及其功能的發(fā)揮。黨代表產(chǎn)生的最有說(shuō)服力和公信力的制度選擇，就應(yīng)是在現(xiàn)代政治文明發(fā)展中所確立的民主競(jìng)選制度。就是說(shuō)，黨員代表的產(chǎn)生也要堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)的原則，逐步在黨內(nèi)形成透明度很高的民主競(jìng)選機(jī)制，改變長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)許多黨員不明白自己的“代表”是誰(shuí)、是怎么產(chǎn)生的、自己的權(quán)利是怎么委托的不正常情況。第四，關(guān)于黨代表的職權(quán)問(wèn)題。目前常任制試點(diǎn)單位賦予黨代表在代表大會(huì)閉會(huì)期間的權(quán)力主要是情況通報(bào)權(quán)、視察權(quán)、建議權(quán)、評(píng)議權(quán)等。我們認(rèn)為，地方各級(jí)黨代表還應(yīng)享有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》給予各級(jí)地方黨委委員、紀(jì)委委員的詢問(wèn)和質(zhì)詢權(quán)，罷免或撤換要求權(quán)等。
