健全和完善區(qū)縣黨代會選舉制度的探索

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按照黨的十*大報告提出的“改革和完善黨內選舉制度”的要求，區(qū)縣黨代表會選舉制度還需進一步健全和完善，為此，筆者結合縣區(qū)黨內選舉工作的實際，對健全和完善區(qū)縣黨代會選舉制度進行了認真的探索和研究。

一、當前區(qū)縣黨代會選舉制度存在的主要問題及原因

1、黨代表候選人提名與“自下而上”原則有一定差距

《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定“選舉單位按照分配的名額，采用自下而上的方式提名。”在實際工作中，絕大多數(shù)黨代表的提名能夠堅持“自下而上”的原則，但機關“領導型”黨代表候選人基本是由上而下確定的，沒有放在其經(jīng)常參加黨組織活動的支部來提名產(chǎn)生。

2、選舉環(huán)境與“秘密填票”原則有一定差距

選舉制度要求，必須體現(xiàn)普遍、平等、競爭、秘密的原則，沒有秘密填票就不可能有選舉人真實的意志表達。在實際選舉填票過程中，基本上采用的是會場集中劃票的方法，選舉人在選舉過程中很容易左顧右盼，彼此顧忌，相互衡量。這種不設秘密填票點的做法在縣區(qū)普遍存在。同時，由于事先沒有公示黨員代表候選人的情況，基層黨員選舉和思考的時間比較短，或多或會影響選舉的真實性。

3、黨員對黨代表選舉缺乏一定的政治熱情

選舉工作中，在醞釀參選候選人時，想競爭參選黨代表的人相對來說比較少。而且個別黨員對選舉不以為然，有的甚至認為，選誰都一樣，跟自己關系不大。

造成上述問題的主要原因：一是由于對《黨章》和與《黨章》相匹配的有關條例、準則和規(guī)章的權威性程序性認識不足。二是選舉同黨員權利有些脫離。在黨內，黨員的選舉行為長期得不到有效訓練，在選舉中，個別黨員不清楚自己有哪些權利，更談不上維護自身的選舉權與被選舉權，導致無論是推薦候選人，還是選舉黨代表，都有些盲目、被動，不是真正自主的選擇。更深層的原因在于選舉沒有利益動機，導致參與意識淡薄。只有在選舉行為與自己的利益相關時，選舉人才會積極投票。三是由于現(xiàn)行的黨代表不是常任制，每屆黨代會召開后，黨代表的使命就結束了。黨代會閉會后，代表們幾乎沒有什么活動，也無多少權利可行使，使黨代表感到在新一屆黨組織的政治生活中作用不大，還不如人大代表。

二、改革和完善區(qū)縣黨代會選舉制度的對策

(一)創(chuàng)新選舉觀念

1、樹立選舉競爭意識

選舉過程中應有競爭，即各候選人在選舉規(guī)則范圍內，在公平、公正的平臺上展示自己，接受選舉人的選擇。應該明確的是，“黨管干部”原則與黨內選舉競爭方式并不對立，“黨管干部”不是黨的領導機構僅僅通過直接任免，代替選舉人選擇干部，黨代會選舉干部更是一種“黨管干部”的重要制度形式。因此，樹立選舉競爭意識，強化選舉競爭氛圍，是搞好黨內選舉工作的基本要求。要制定符合黨內民主運作特點的規(guī)則，在較高的政治文明水平上進行競爭選舉，有效克服目前黨內普遍存在的等額選舉、變相等額選舉、陪選等不良現(xiàn)象，在選舉中提高廣大黨員對黨內選舉的參與度和吸引力。

2、樹立選舉權威意識

《黨章》規(guī)定：“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生”。“黨的各級代表大會的代表和委員會的產(chǎn)生，要體現(xiàn)選舉人的意志”。《黨章》的規(guī)定告訴我們，合法選舉具有絕對權威，選舉結果必須得到尊重，選舉人的選舉意志可以自由表達。為此，樹立選舉權威意識，需要盡快從制度安排上解決黨內干部選拔任用方面存在的選舉制與任命制之間的矛盾，不能出現(xiàn)用任命方式可以隨意改變選舉結果現(xiàn)象；樹立選舉權威意識，在選舉過程中，要嚴格按照選舉條例的有關規(guī)定，做到“充分發(fā)揚民主，尊重和保障選舉人的民主權利，體現(xiàn)選舉人的意志。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。”

3、樹立選舉程序意識

沒有程序保障實施的實體制度是沒有價值的，按照程序正義的理念，只要程序合法，候選人中無論誰當選，都是黨的意志的體現(xiàn)，因為選舉的程序法規(guī)是全黨通行的法規(guī)。因此，區(qū)縣黨代會選舉程序的合法性必須高度重視，在選舉的各個環(huán)節(jié)上都要嚴格遵守并完善必要的程序，絕不允許通過非法的程序巧設直接或變相剝奪選舉人自由表達選舉意志的權利，保證選舉結果是在合法程序下產(chǎn)生，而不是使程序為某種預設選舉結果服務。強調樹立選舉程序意識，目的在促進程序創(chuàng)新，維護程序的公正執(zhí)行。具體來說，就是要在各級黨代會換屆選舉程序方面，采用“由下而上”的線路圖，先區(qū)縣再省、市、自治區(qū)最后是全國，這樣可以使出席上級黨代會代表都由下級黨代會選舉產(chǎn)生，既體現(xiàn)區(qū)縣在選舉程序鏈上重要的基礎性作用，又體現(xiàn)各級選舉的公正性與權威性；要在選舉競爭程序方面，以落實選舉人的知情權為目標，完善候選人的考察報告、候選人的公示、候選人與選舉人的見面活動、候選人與候選人之間的競選展示等形式；要在候選人的提名程序方面，真正做到“上下結合”；要在選舉人的投票程序方面，包括選票的設計、填寫都要嚴謹合法。同時，選舉人秘密填票權也要有合法程序保證，比如可以暫時休會，由選舉人單獨完成選票填寫等。

(二)擺正選舉制和任命制的關系

以任命制為主、以選舉制為輔是導致我們黨內長期存在的對“上”與對“下”責任失衡現(xiàn)象得不到扭轉，用人上腐敗得不到根除的主要原因。解決的根本出路在于擺正選舉制和任命制的關系，改革干部任用制度，使目前事實上以任命制為主轉變?yōu)橐赃x舉制為主，并理清選舉制與任命制的適用范圍。為此，我們應當明確界定選舉制和任命制各自運作的邊界，有關黨規(guī)黨法要對選舉制和任命制的適用條件和范圍作出具體規(guī)定。一般而言，黨內主要負責干部，“兩委”書記、副書記必須是選舉產(chǎn)生，黨組織的職能部門負責干部，如組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長等可采取任命制。“兩委”書記、副書記對黨代會負責，黨的職能部門負責干部對書記負責。這樣使得授權明晰，責任分明。另一方面，必須嚴格遵守選舉制的操作規(guī)范，黨規(guī)黨法要明確規(guī)定選舉產(chǎn)生干部的履職程序，關鍵是任期內不得被隨意調離，剛剛當選即被調離，這是對選舉權威性的蔑視，既不利于廣大黨員及其黨代表對當選干部的了解監(jiān)督，也不利于領導機關考察干部。涉及到黨內干部異地交流問題，宜在任屆中期進行，交流的干部在程序上先進行“”，后經(jīng)過黨內選舉正式任用。如果該區(qū)縣實行了黨代會常任制，則由年會黨代表選舉確認，沒有實行年會制的區(qū)縣可以由全委會通過“票決制”確認。

(三)完善選舉競爭機制

完善競爭機制的目標就是要使選舉活動公開、公正、合法進行，增強當選者的競爭和責任意識，激發(fā)選舉人的參與熱情，保障其選擇權的落實。完善區(qū)縣黨代會選舉競爭機制可以從三方面著手。

1、擴大差額選舉的比例和范圍。一方面，要實現(xiàn)由低比例的差額選舉到較高比例的差額選舉轉變。目前黨內選舉候選人差額比例是黨代表20%、“兩委”委員預選時10%、常委差額1人，顯然過小，應該擴大到黨代表30%，預選“兩委”委員候選人20%，常委候選人不少于2人，從而使選舉人的選舉意志表達較有余地；另一方面，要實現(xiàn)由部分差額選舉到全差額選舉轉變。“兩委”委員的正式選舉和“兩委”書記、副書記選舉不再實行等額選舉，也進行差額選舉。“兩委”委員正式選舉實行20%的差額比例，“兩委”書記、副書記分別實行多1人的差額選舉。

2、擴大直選范圍。目前區(qū)縣黨代會的選舉，一般黨代表和“兩委”委員選舉是由選舉人直接選舉，“兩委”常委和書記、副書記是間接選舉，即由直選出來的全委會委員選舉常委和書記、副書記。在調研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)黨代表對此頗有微詞，認為參加了黨代會換屆選舉，連黨委核心成員人選都不知道，黨代會散會了，不知道自己的主要領導是誰。黨代表選舉權的這種限制，使黨代會選舉的權威性大打折扣。因此，要充分相信黨代表的政治判斷與選舉能力，建議區(qū)縣常委和“兩委”書記、副書記由新一屆黨代會直選。另外，為了減少直接選舉的授權層次過多，精簡黨內領導機構，充分發(fā)揮全委會的功能和作用，提高其執(zhí)行力度和監(jiān)督力度，根據(jù)一些地方黨代會選舉的試點經(jīng)驗，特建議：區(qū)縣黨的領導機關可以不設常委，只設“兩委”(每委人數(shù)不宜超過15人)及其書記、副書記。書記、副書記對“兩委”全會負責，“兩委”對常任制年會負責。

3、實行競選制。競選制可在區(qū)縣黨代會選舉中全面推開，競選形式可采取“張榜公示、見面活動、競選演說、責任承諾、接受質詢”，把候選人的德、能、勤、績置于“陽光”之下，使選舉人全面了解候選人的各方面情況，而不是僅憑一紙“千孔一面”的履歷表。“張榜公示”可以運用現(xiàn)代多媒體技術，在代表大會上大屏幕展示，由大會主席團派人作介紹。“見面活動”主要是通過適當?shù)姆绞健龊稀r間，使候選人與選舉人達到相互溝通，增加選舉人對候選人的了解。“競選演說、責任承諾”一般每位候選人安排10至15分鐘。“接受質詢”，候選人回答代表的質疑和提問，時間視具體情況而定。

(四)改革候選人提名制度

提名權也是選舉人重要權利之一，只有投票權沒有提名權的選舉權是不完整的。所以，必須在選舉辦法中明確選舉人提名權的保障措施。

黨代表候選人的提名應該在嚴格按照選舉條例規(guī)定的“兩下兩上”方式中(即選舉單位按照分配的名額，根據(jù)多數(shù)黨員的意見提出和確定代表候選人預備人選，報召開代表大會的黨的委員會審查；選舉單位對審查同意的預備人選再經(jīng)過充分醞釀后確定候選人，進行選舉，選出的代表報召開代表大會的黨的委員會審批)，增加個人自薦環(huán)節(jié)，沒有個人自薦就不能作為候選人人選，從而變“要我當”為“我要當”，增強黨代表責任意識。鑒于目前區(qū)縣普遍存在的黨代表結構層次不合理現(xiàn)象，比如領導干部比例過大、年齡老化現(xiàn)象嚴重等，選舉單位和區(qū)縣黨委在確定和審查候選人預備人選時，要對候選人的構成層次作總體調節(jié)，對候選人素質要對照黨章和選舉條例嚴格把關，著重突出候選人的政治行為能力。具體來說，對各級領導干部黨代表人選比例作總量控制，一般應在50%左右，對保證一定比例35歲以下年輕黨代表的提名和當選要采取適當措施。

“兩委”委員、常委和“兩委”書記、副書記候選人預備人選的提名應增加黨代表提名環(huán)節(jié)，并且規(guī)定適當比例，改變現(xiàn)行選舉條例中僅由上屆常委提名的規(guī)定，避免提名權壟斷、自我提名和近親繁殖。具體操作技術環(huán)節(jié)可以參照人大選舉中的一些做法，比如10名以上代表可以聯(lián)名提名等。上屆常委可以提名“兩委”委員、常委候選人預備人選，但必須在選舉條例中規(guī)定被提名者的任屆限制。上級黨委在批復候選人預備人選時，可以在組織提名與黨代表聯(lián)名提名的候選人中進行平衡。“兩委”書記、副書記候選人人選的提名應該由上級黨委全委會實行票決制。另外，選舉條例應該規(guī)定換屆選舉的更新率，比如新當選的委員必須達到1/3，從而促進黨組織新陳代謝、吐故納新，增強生機和活力。

(五)設立選舉監(jiān)督委員會

如果沒有監(jiān)督，法律就會成為“寫滿人民權利的一張紙”(列寧語)，選舉人的權利很難得到保證。所以，黨內的選舉應當將選舉組織委員會與監(jiān)督委員會分開，區(qū)縣黨代會選舉必須設立選舉監(jiān)督委員會。關于選舉監(jiān)督委員會的組成、地位、職責和時限，在制定的選舉辦法中，要設專門章節(jié)加以明確。選舉監(jiān)督委員會的組成人員一般應由普通黨員、黨代表和上級領導機關代表三方推選出來的，其地位獨立于本級黨組織，也不隸屬于選舉大會主席團，只對出席黨代會的選舉人負責，接受他們的監(jiān)督。選舉監(jiān)督委員會的職責就是對選舉進行全過程、全方位監(jiān)督，對選舉中的違法違規(guī)現(xiàn)象有權宣布其無效，對選舉過程、選舉結果的合法性、有效性有權確認。