論訴訟費改革的機遇與挑戰
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國務院《訴訟費用交納辦法》的頒布施行，以全新的面貌展現在全國人民和廣大法官面前，新體制創設的低成本訴訟機制及對弱勢群體實施司法救助機制，彰顯了民本位理念和司法為民的宗旨；而訴訟費納入國家財政的預算內管理，構建收支兩條線的新體制，則表明新制度的啟動與原有訴訟費自收自支及以收代支的管理模式的結束。這一切無疑是國家法治的成熟與國家經濟管理的進步。這對人民法院既是機遇又是挑戰。本文從西部地區基層法院的現狀為視角入手，就訴訟收費新體制啟動之后，給人民法院帶來的機遇、形成的挑戰及人民法院如何應對等問題進行論證，在司法正義與司法成本的平衡上尋求人民法院的發展與進步。
*年12月19日，國務院總理簽署第481號國務院令，公布了《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱《交費辦法》），自*年4月1日起施行。《交費辦法》的頒布施行，標志著國家財政對訴訟費用的預算外管理時期已告結束，訴訟費用納入國家財政的預算內管理體制已經啟動。這對人民法院來說，既是機遇，又是挑戰。筆者以西部地區基層法院的現狀為視角，就《交費辦法》關于訴訟費改革的新體制構建對人民法院審判工作形成的機遇與挑戰，略陳管見，以期對《交費辦法》的貫徹實施有所裨益。
一、機遇——新體制的創設彰顯司法正義
訴訟收費是一項重要的司法制度，是人民法院審判案件的重要組成部份，也是國家財政收入的來源之一。自建國以來，人民法院訴訟收費的管理模式經歷了三個時期。①從建國初期至20世紀80年代，法院訴訟收費實際游離于財政部門的管理之外，屬法院自由管理時期；從上世紀80年代未至《交費辦法》頒布施行前，法院訴訟費用納入國家財政的預算外管理，此屬訴訟費用管理之過渡時期；《交費辦法》的制定與實施，人民法院的訴訟收費納入國家財政的預算內管理，標志著人民法院訴訟費用管理已進入國家財政直控的全新時期的開始。這表明，《交費辦法》的訴訟收費制度之重構，在人民法院訴訟收費史上具有劃時代意義。可以認為，人民法院從此步入樹立良好法治形象的黃金時期。
1、訴訟收費辦法行文主體的變化，人民法院在社會輿論上獲得“不濕鞋效應”，一切非議灰飛煙滅
無論法院在訴訟收費的自由管理時期或國家財政的預算外過渡管理時期，凡訴訟收費辦法均由法院行文，制度由法院制定，費用由法院收取，所收費用也基本是法院自收自支或財政以收代支，從而形成自作規定→自制制度→自行收費→自己使用“一條龍”制度模式，必然免不了公眾對法院收費的“合理懷疑”，因而“常在河邊走，哪有不濕鞋”成了輿論對法院的常用詞。更有甚者，當事人公然指責法院“亂收費”而與立案法官糾纏不休的事情時有發生。憑心而論，有些指責并非毫無根據，事實上有些法院尤其是基層法院基于辦案經費嚴重不足的壓力，超標收費的現象的確存在，而且并非個別。
《交費辦法》由最高國家行政機關國務院直接行文，既標志著我國財政管理體制的進步和我國法制建設的漸進與成熟，又給人民法院展示司法正義創造了條件。《交費辦法》第五十二條明確規定：“訴訟費用的交納和收取制度應當公示。人民法院收取訴訟費用按照其財務隸屬關系使用國務院財政部門或者省級人民政府財政部門印制的財政票據。案件受理費、申請費全額上繳財政，納入預算，實行收支兩條線”。自4月1日新的訴訟收費管理體制運行以來，其優越性突出表現在資金入庫及時，實行徹底的收支脫鉤，法院不再直接經手現金，從訴訟渠道上加強了國家對訴訟費用的監督和管理，這對促進人民法院公正司法、維護社會公平正義創造了條件。①
2、低成本訴訟凸顯民本位理念，營造了訴訟和諧，人民法院堅持司法為民必然取信于民
有人認為：司法是實現公平正義的國家公器。然而“打官司”成本過高，即便是國家公器，在市場經濟下也會象秉承經濟人理性個體一樣，處于不得不選擇另外一種“交易方式”的窘境當中。②筆者亦有同感。尤其是西部地區高寒、貧窮、邊遠農村的糾紛當事人幾塊幾角都相當在乎，更何況數十元、數百元甚至上千元的訴訟費，實在無錢打官司，要么自己打硬來，致使簡單的民間糾紛發展成惡性刑事案件；要么讓糾紛拖下去，有的越拖越嚴重，影響農戶生產生活和農村穩定；要么放棄一些小額訴訟或者請求諸如“追債公司”之類尋求法外解決。凡此種種，無疑對社會穩定、對和諧社會的構建帶來負面影響。
《交費辦法》的出臺，張揚了民本位理念，表明了黨和國家以民為本的誠信與決心。因此，低成本訴訟成為整個法規的一大亮點。如《收費辦法》規定：離婚案件只交50—300元，財產總額不超過20萬的不另行交納；行政案件無論是否涉及財產一律按件收取定額受理費，以降低“民告官”成本；執行案件實行“先執行，后收費”等等。真正實現了人民群眾“有理打得起官司”的司法愿望。有學者認為：讓當事人“打得起”官司只是實現了社會公平正義的第一步，讓有理者“打得起”官司才是實現社會公平正義的關鍵所在。①筆者認為，在社會主義中國，克服官本位，堅持民本位，保障和實現公民權利，誠心誠意為人民謀利益，是中國共產黨的一貫主張，是人民政府的一貫主張，也是人民法院的一貫主張。黨的機關、國家機構及一切社會團體都必須以維護人民利益為最高原則。古今中外，凡執政者都必須懂得“水能載舟、亦能覆舟”的道理，因此，提出“為人民服務”宗旨，鄧小平提出“三個有利于”，提出“三個代表”重要思想，提出“立黨為公，執政為民”和以人為本的思想，其精髓都突出一個“民”字。②人民法院應當緊緊抓住貫徹實施《交費辦法》的有利時機，認真落實司法為民的各項措施，必將營造出前所未有的和諧訴訟環境，從而推動法院自身的各項建設。
3、新體制竭盡司法救助之功能，助推人民法院濟民措施落實，必將擴大和提升人民法院的政治影響
對弱勢群體實行司法救助，是《交費辦法》的又一大亮點。馬克思說：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關”。的確如此。即如打官司而言，無論原告還是被告，有理者還是無理者，都希望在一場訴訟較量中打敗對方而使自己獲得利益。更何況那些老、弱、病、殘及生活無著等弱勢群體，切盼著國家扶助，寄希望于司法機關。新體制的創設以最大可能來滿足他們的需求。因此，《交費辦法》第六章以專章內容對司法救助作了八條規定，在整個法規結構中占七分之一章節，占六分之一條文，我們足可從中領略到人民政府對弱勢群體的關愛。《交費辦法》第四十四條明確規定：“當事人交納訴訟費用確有困難的，可以依照本法向人民法院申請緩交、減交或者免交訴訟費用的司法救助。”這是建國以來我國首次以法規的方式確立的訴訟司法救助制度，其意義之重大，愚以為，為適應社會主義和諧社會建設之需要，為新農村建設之需要，為貫徹以民本位思想為核心的科學發展觀之需。
古人云：得天下有其道者在于得其民，得其民有其道者在于得其心；得其心有其道者在于謀于利。科學發展觀的核心和本質是以人為本，謀求人的全面發展。反映到司法領域，就必須堅持司法為民的宗旨，切實做到司法親民、護民、利民，做到民有所呼，我有所應，民有所求，我有所為。正如肖揚院長所講：“人民法院的全部工作是面向人民，全心全意為人民服務、為人民的根本利益服務，這是人民法院一切工作的出以點和歸宿”。①事實上，人民法院在《交費辦法》頒布施行前已經開展了司法救助工作，就基層法院而言，一般法院每年救助對象達到數十人，減緩免金額達數十萬元，最少的也達十幾萬元。筆者認為，我們應當緊緊抓住貫徹實施《交費辦法》的有利時機，原來實施司法救助搞出成效的法院應當總結經驗，更上一層樓，原來搞得很一般的法院應當找出問題，修改和創新措施，迎頭趕上，把司法救助工作開展得轟轟烈烈又扎扎實實，努力擴大人民法院的政治影響。
二、挑戰——人民法院面臨嚴峻考驗
按照馬克思主義的哲學觀點，任何事物都是一分為二的，一種制度的創設也一樣，利弊同在，機遇與風險并存。如前所述，《交費辦法》作為一種新體制構建，無疑惠及民眾，助推社會和諧，使老百姓共享到國家改革與進步的成果。但從另一方面看，訴訟費管理新體制的創設，對人民法院的各項工作要求更嚴，標準更高，人民法院尤其是基層法院面臨著無處不在的嚴峻考驗。
1、低成本訴訟催生“訴訟狂潮”，形成“訴訟擁擠”，人民法院不堪重負
制度建設的生命力在于發展和創新，而發展和創新的源泉在于實踐。①《交費辦法》自4月1日起施行后，人民法院立案受理的案件猛增，特別是開頭幾日，法院受案數比過去成幾倍甚成十幾倍攀升，出現前所未有的受案高峰。其原因就在于《交費辦法》低成本訴訟機制的確立。事實上。《交費辦法》公布后，很多當事人把即將起訴的糾紛壓下來，直待4月1日的時間一到即行起訴。即使新體制運行到現在，法院受案數仍比過去同期高出許多。如此一來，使人民法院尤其是基層法院原本人手緊張、辦案辦量不足的狀況更趨突出，有的基層法院領導措手不及，而承擔比過去多幾倍案件的法官叫苦不迭。
2、新體制的創設使群眾減輕了訴訟負擔，然而大量民間糾紛都由基層調解組織轉向了法院，沖擊了多元化糾紛解決機制的構建
一向被視為“東方經驗”的人民調解，自*年中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發出23號文件（即批轉最高法院、司法部關于加強新時期人民調解工作的意見）后，各級黨委、政府加強了人民調解組織的健制調整和組織落實，各地人民調解工作已逐步走上正軌，調解處理了大量民間糾紛。現在由于《交費辦法》的施行，打官司的成本降低，經濟困難的還可以獲得減免緩訴訟費的司法救助，即不再去找人民調解組織調處糾紛而直接訴至法院，這對于已經建立或正在建立的人民法院多元化糾紛解決機制形成沖擊，不少剛走上正軌的人民調解組織不久即可能名存實亡。
3、訴訟收費銳減，案件數量激增，必然導致法院案件積壓，引發新的“打官司難”
西部地區基層法院，按現有的員額體制一般不超過百人，真正的辦案人員僅占70%，卻承擔著幾十萬上百萬人口、數千平方公里范圍內的各種案件的審理。在西部，一個基層法官所承辦的案件，其辦案難度及辦案開支超過大中城市法院的幾倍甚至十幾倍。據有關資料顯示，西部十二省區的基層法官年平均辦案數一般在30—40件左右，而大中城市的法官個人結案百件以上者比比皆是。設若《交費辦法》施行后受案數只增一倍，以過去年平均結案40件計，即應當一年審結80件，而西部基層法院年平均辦結80件以目前的條件難以做到，更何況4月1日以后案件不止增加一倍，又將如何承受？因此，案件積壓不可避免。
4、訴訟費用的收取數銳減，必然導致縣級財政對法院經費保障的乏力，影響審判工作的正常運轉
《交費辦法》出臺后，重慶地區仍實行財政對法院經費的分級保障制度。也即是說，縣級法院的辦案經費由縣級財政保障，法院訴訟費用的收入直入縣級財政。據筆者了解，西部地區一般基層法院過去收取訴訟費二百萬左右，高的可達五百萬左右，低的不足百萬。即以二百萬為中間例，一般年實施司法救助達30萬左右，以《交費辦法》施行后增加一倍計60萬，年繳財政不過140萬元。按現行市財政規定的基層法院人頭辦案經費一年不超過三萬，以基層法院編制百人計，需年辦案經費300萬，而法院年上繳訴訟費僅140萬，出現160萬元的大缺口。這種收支的不平衡，導致縣級政財對法院辦案經費的保障，將會大打折扣，必然影響人民法院審判工作的正常運轉。
綜上所論部分，實非全部，實為《交費辦法》實施后必將發生的經常性問題。提出這些問題，筆者并非有意貶損《交費辦法》的根本意義和政治作用，也非有意從新體制的創設本身挑出毛病去嘩眾取寵。筆者本意在于，一種新體制的創設本身不可能十全十美。有法學家認為：法律一經頒布，它就處于過時狀態，其實也是講任何法律的創立不可能是絕對完善的，更兼法律是相對穩定的，而人類社會是不斷前進的。基于此，我們有理由充分認識法律本身的局限性及與時代前進的不適應性，從中找出規律性的東西，在與時俱進中實現現行法律與司法工作的良性結合。
三、對策——在司法正義與司法成本之間求取平衡
司法界有學者認為：與其他糾紛解決方式相比，訴訟遠非經濟、便捷的解決方案，正是出于這種考慮，我們設計了大量替代性糾紛解決機制，試圖以此大幅度地緩解訴訟渠道受理案件的壓力，從而有效降低法治的成本。①如前所述，《交費辦法》創設的低成本訴訟機制，從另一個側面反襯了我國高成本法治建設的現實序幕已經拉開，民眾享受了國家改革開放的成果，而國家審判機關則要為這種成果付出高昂的代價。在機遇與挑戰并存的現實之下，法院如何對應，是一個值得深思的問題。筆者試圖以現狀為藍本，以基層為視角。對《交費辦法》新體制啟動之后，人民法院的出路選擇與司法應對進行研究，以為拋磚引玉。
1、充分認識國家構建訴訟收費新體制的重要意義，努力增強廣大法官貫徹實施《交費辦法》的自覺性和主動性
一切工作的收獲首先來源于認識的正確和思想的進步。一種新體制的構建，人們的認識往往產生偏疑，看不到新體制本身的先進性和前瞻性所顯示的強大生命力。這就需要人們從逐步的學習和實踐中去領略它的風采并檢查自己的認識。不可否認，任何一種新制度的制定，都可能出現與先前運行制度的沖突或現實結合上某種欠缺、前瞻性不足或者過余前瞻等問題。即如《交費辦法》施行后所反映出的對法院審判工作形成挑戰的問題就是例證。但是，我們必須用與時俱進的理念和眼光去看待問題，就拿《交費辦法》的新體制來說，首先，新體制與“老辦法”相比，不可否認是歷史的突破，亮點多多，切合和諧建設、新農村建設、小康社會建設的現實需要，利在人民、功在千秋。其次，《交費辦法》是以國家法規的立法方式在全國頒布施行的，在國家的法律位階上處于第三大檔次（指憲法、法律、法規），在國家的司法適用上處于第二檔次（指法律、法規）。在目前，全國人大的立法中尚無訴訟費管理的專門規定，《交費辦法》作為國家法規對訴訟收費作出的規定，實際處于我國訴訟費管理的最高位階、最權威的決定，系人民法院審判案件的重要根據，必須嚴格執行。第三，法官的職責在于運用法律公正高效地審理和處理糾紛，本身即肩負著在運用法律中發現法律漏洞之責。因此，法官無權消極地對待手中的法律，而應當積極地、能動的用好法律，從中發現問題，反饋到立法機關及有關決策領域，促進國家法治的完善與發展。
2、巧婦學作“缺米之炊”，著力降低訴訟成本，精心打造節約型法院
《交費辦法》實行后，影響人民法院審判工作運轉的嚴重問題之一，是訴訟收費銳減，基層法院所對應的縣級財政收入減少反而增大辦案支出，從而導致財政保障不按時足額到位，審判機器如快馬無食而變得有氣無力。老實說，這種擔心并非假設。按現行財政保障體制，省級財政不負擔基層法院的經費保障，全由縣級財政承擔，而西部地區的縣級財政年收入低得可憐，法院一年到頭沒什么收入上交反干吃財政一大筆，財政機關拿什么撥付給你？因此，筆者認為西部法院尤其是基層法院應當對這個問題有清醒的認識，新體制一起步即應充分重視，竭盡全力實行改革挖潛，精打細算，盡最大可能降低辦案成本，力保審判這臺大機器的正常運轉。第一，應當發動全體法官開展節約辦案成本的大討論，群體群力，研究制定出具體措施和實施方案，推動節約活動的開展。第二，現有經費的配置和使用應當周密，領導應嚴格把關，使每一分錢都用到該用的地方。第三，外出辦案實行嚴格的審批制度，嚴格控制出轄區辦案，嚴格審查出差報銷單據，杜絕少支多報現象。第四，嚴格車輛使用制度，盡可能控制和減少出轄區用車，嚴禁動用公車辦私事。第五，認真執行最高法院關于異地送達、執行的規定，加強法院系統內部間的聯系和溝通，開展異地法院委托送達、委托執行工作，減少出差開支，降低辦案成本。
3、強化公正高效權威的審判理念，實行訴訟提速，努力從提高辦案效率上節省訴訟資源
新的時代，需要新的生存節奏；新的歷史，需要新的運轉旋律。中國自步入二十一世紀后，各項建設明顯加快，各行各業都在提速，我們的審判工作也需要提速。“老牛拉破車”的作風無法適應新的時代，按部就班的理案思維無法溶入公正高效的審判理念。事實上，人民法院已經在前些年的審判改革中有過一些嘗識，而今眼目下，面臨訴訟費用新體制的挑戰，我們有理由也有責任更上一層樓。筆者認為，以下思路可作參考：一是，審判提速的源泉來源于法官的能力，因此必須強化法官的職業化建設，加快提高法官政治素質和業務素質的速度，以適應快速運轉的審判環境。如果法官的政治素質糟糕，那法律將成為其手中的魔鬼，而如果法官的業務素質糟糕，那當事人將成為其手下的冤鬼。宋魚水能夠在幾個小時之內搞定錯蹤復雜的知識產權案件，而如果讓我們基層法院的某些法官去審理，恐怕幾天或更長的時間都弄不明白。可見，法官素質建設事關司法審判的大局，必須抓緊抓好。二是，大力構建訴訟速裁機制，推動審判提速。要特別重視廣泛運用簡易程序審理民商案件和輕微刑事案件，即使是普通程序也盡可能實行簡易審，簡化那些無實質意義的程序，盡可能縮短辦案周期。三是，廣泛推行訴訟調解，以適應和諧需求和審判需要。黃松友副院長在《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》答記者問時，對人民法院訴訟調解的獨特優勢歸納為二十個字，即“體現人性化、降低對抗性、突出效益性、彰顯公正性”。我們應當深刻理解，用足用活。四是，培養“一切工作講效率”的司法作風，審判，盡可以一次成功；送達，盡可能一次完成；執行，盡可能一次到位；研究，盡可能一次拍板。節約時間的本身就是增效和提速。
4、構建多元化糾紛解決機制，充分發揮人民調解的“第一線”作用，緩解法院的審判壓力
我國的人民調解工作已有數十年的發展歷史，無論是戰爭年代還是國家建設時期，在加強人民內部團結、化解民間糾紛、維護社會穩定等方面，都發揮了重大作用。上世紀80年代步入黃金時期，人民調解與法院受案的比例為17：1，后來由于有所放松，到*年中央和國務院頒發23號文件時，比例關系已變成1.7：1。自當年中央文件出臺后，全國掀起“人民調解熱”，人民調解又步入正軌。而自《交費辦法》實施以來，低成本訴訟和司法救助等新機制的創設使大量民間糾紛涌向法院，人民調解明顯趨于弱化。不少調解組織轉眼之間門庭冷漠，無事可做，只得關門走人。長此下去，人民調解工作的命運值得擔憂，將面臨名存實亡的危險。
在當前的局勢下，我們應當有一個清醒的認識。《交費辦法》的立法本意并非要將社會矛盾都集中于法院解決，并非否定人民調解的地位和作用，即使推行低成本訴訟也是界定了范圍的，實行司法救助也是有法定條件的。目前大量糾紛涌入法院的原因與不少群眾對《交費辦法》缺乏正確理解有關，也與各級各部門對《交費辦法》的宣傳不到位有關。人民法院尤其是基層法院及其派出的人民法庭，應當配合相關部門大力正面宣傳《交費辦法》的立法宗旨與實施原則，大力支持人民調解組織的工作，建立指導網絡。開展業務培訓，組織現場觀摩，推廣民調經驗，一句話，鞏固人民調解的陣地，把大量民間糾紛化解在第一線，方能從根本上緩解法院的辦案壓力。
5、全面落實濟民措施，努力和諧訴審關系，在踐行司法為民的宗旨中全力打造服務性法院
在*年8月25日閉幕的全國高級法院院長座談會上，最高法院常務副院長指出：各級法院要牢固樹立司法為民的思想，充分發揮審判職能作用，切實為廣大人民群眾辦實事。與此同時，提出制定如下切實有效的司法為民、司法便民、司法護民的具體措施：要在為“第一要務”服務、促進經濟發展和社會全面進步等11個方面下功夫；建立和完善申訴來訪、訴訟指導等10項制度；制定婚姻法，審理人身損害賠償等10個司法解釋；落實便民、利民、司法救助等23項措施。隨即，全國各級法院積極響應，一場聲勢浩大又扎扎實實的司法為民活動在全國法院系統開展起來。經過這幾年的持續開展和創新，人民群眾獲得了訴訟實惠，人民法院營造出前所未有的和諧訴訟環境。
在當前，各級法院應當認真總結幾年來開展司法為民活動的成功經驗和有效方法，借《交費辦法》貫徹施行的東風，拓展濟民渠道，創新救助方式，把司法服務的水平提升到一個新的高度。比如：開辟當事訴訟綠色通道，全方位保障訴訟渠道暢通；優化立案窗口，減少訴訟信訪，落實訴訟風險告知和判后答復，努力和諧訴審關系；開展司法建議，及時通報和糾正各部門侵犯群眾利益的不良行為；徹底清除“衙門”作風，堅持“三個一”接訪規則（即對來訪當事人做到一杯茶、一把椅、一句聲候）等。如此長期堅持，必將提高人民法院在民眾心中的法治形象。也只有如此，才能真正做到以積極的態度救濟民權，以優質的服務減輕民負，以快捷的審理解除民憂，以公正的審判保障民利，以有力的執行實現民愿①。
