地縣級發(fā)改委的調研報告

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隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，發(fā)改委職能和履行方式發(fā)生相應轉變，進入了一個新的發(fā)展時期。在新舊職能轉換交替過程中，我省一些縣市發(fā)改委同志反映基層計委職能弱了，調控手段虛了，工作難度加大。針對這一問題，我們于*年9月對我省部分縣市進行了調研，現(xiàn)將調研中形成的一些初步認識作一交流，以供進一步研究探討時參考。

一、職能轉變過程中出現(xiàn)的一些新情況

目前，我省縣級發(fā)改委正處在機構改革、職能轉變的關鍵時期。伴隨著改革進程，部分縣市發(fā)改委在自身建設和職能作用發(fā)揮等方面出現(xiàn)了一些新的情況。

1、管理體制沒有理順，不利于工作展開。今年以來，我省各設區(qū)市縣級發(fā)改委為適應市場經濟體制改革進一步深化的要求先后啟動了機構改革工作，原縣計委也由“發(fā)展計劃委員會”更名為“發(fā)展和改革委員會”，但機構改革后，不少縣級發(fā)改委在職能整合、人員、經費調整過程中也出現(xiàn)了一些新的問題。

（1）機構設置多樣。根據(jù)國務院機構改革方案，省、市、縣機構的設置不要求與上級機構對應，不搞一刀切的精神，我省縣級發(fā)改委機構設置出現(xiàn)了多種模式。從機構合并情況看，物價、體改委的并入，信息中心的歸口各縣做法各不相同。有的縣區(qū)物價、體改委已實質并入發(fā)改委，信息中心也歸口于發(fā)改部門，原物價、體改委各項職能也與原計委職能基本融合成為發(fā)改委職能；有的縣區(qū)物價部門并未實質性并入發(fā)改委，信息中心的歸口，有的縣在發(fā)改委，有的縣在政府辦，并入機構各項職能沒有有效整合。從運行情況看，機構設置的多樣性，上下級部門不對口，在日常工作中增添了很多麻煩，不便于管理，不利于上下級工作銜接。

（2）人少經費緊問題顯現(xiàn)。各縣發(fā)改部門在履行自身行政職能的同時，工作主要圍繞縣（市、區(qū)）黨委、政府中心工作展開，許多中心工作均由發(fā)改部門牽頭進行，可謂千頭萬緒，疲于應付。原計委編制較少，不少縣市發(fā)改委機構合并后，相應增加了較大的工作量，而人員、經費沒有相應增加，經費和人手緊張的問題也就比以往更為突出一些。這次調研的縣區(qū)在崗人員（含事業(yè)編制在崗人員），平均為13人；辦公經費如僅從每年財政預算看，多的有十幾萬，少的只有1.2萬元，只有少數(shù)縣區(qū)因項目工作力度大或有其他的政府認可收費來源的因素，經費較為充足。經費的不足導致很多工作難以開展，辦公條件差也難以適應迅猛發(fā)展的信息社會需要。

2、部分縣市發(fā)改委作用減弱，職能履行方式創(chuàng)新不足。縣級發(fā)改委作為全縣經濟綜合管理部門，在縣域經濟發(fā)展中擔負著宏觀調控、綜合協(xié)調、項目管理等重大責任和任務。我省絕大多數(shù)縣市發(fā)改委較好地完成了這些任務，發(fā)揮了出大思路、大戰(zhàn)略等參謀協(xié)調作用，爭取了大量國債、各種低息貸款及征地補償資金、以工代賑項目資金等，開展了多種多樣的招商引資活動，引進了大量外來資金，極大地支持了當?shù)亟ㄔO，踏踏實實地履行了各項職能。但我們在調研中也發(fā)現(xiàn)，一些縣級發(fā)改委特別是在經濟相對落后的縣市，工作上確實出現(xiàn)了職能虛化、作用和地位減弱的現(xiàn)象。

（1）部分職能“虛化”。一是宏觀調控作用不大。宏觀調控是發(fā)改委主要職能，但具體到一個縣，由于縣域空間較小，人口也不多，宏觀調控余地很小；二是規(guī)劃作為宏觀調控主要手段力度不強。一方面，縣區(qū)規(guī)劃的變動尚沒有形成調整機制，隨意性較大，規(guī)劃常成為“紙上規(guī)劃”，不具備相應的權威性和嚴肅性；另一方面，一些縣級規(guī)劃的出臺只是按照上級要求的比例測算，做些“數(shù)字游戲”，也影響了規(guī)劃的權威性和戰(zhàn)略性；三是牽頭協(xié)調作用沒有顯現(xiàn)。發(fā)改委作為綜合協(xié)調部門，協(xié)調政府各部門間關系是其職能之一，但一些縣市發(fā)改委，只是召集單位，業(yè)務部門之間關系大都由政府直接協(xié)調，發(fā)改委在這方面實際作用不大；四是項目監(jiān)管職能虛設。由于項目資金的調度、項目實施的管理等實質性權利大都不在發(fā)改委，一些縣市發(fā)改委千辛萬苦、千方百計將項目跑來后，就基本上沒發(fā)改委的事，項目建設進程如何，建設質量如何，建成后效益如何無從知曉。“事前卒，馬后炮”成為這些縣市發(fā)改委在項目監(jiān)督方面的真實寫照。

（2）開拓創(chuàng)新不足。發(fā)改委工作職能轉變后，有些縣級發(fā)改委，對職能變化準備不足，缺乏開拓創(chuàng)新精神，對原有的職能沒有創(chuàng)新履行方式，其效應發(fā)揮受到極大限制，對一些法定新職能也沒有進行深入研究，沒有形成相應的措施和方法，造成工作上的被動。對職能轉換的不適應導致工作上的迷惘，一些縣市發(fā)改委士氣低落，有的甚至產生縣級發(fā)改委有沒有存在必要的疑問。

二、促進職能轉變的好的做法

通過調研，我們在了解到縣級發(fā)改委存在“虛化、弱化”現(xiàn)象的同時，也欣喜地發(fā)現(xiàn)有不少縣區(qū)針對職能轉變過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，將工作做得很扎實，且在職能履行方式上有所創(chuàng)新，不僅很好地解決了職能“弱化”問題，還進一步增強了協(xié)調能力，提升了發(fā)改部門自身形象。我們認為這些在實踐中形成的有效措施、好的做法，可供其他縣市借鑒、參考。

1、招投標核準制。*年南昌市出臺了《關于建立南昌招標投標統(tǒng)一市場，進一步加強和規(guī)范招標投標管理工作的意見》，在《意見》的指導下，青山湖區(qū)發(fā)改委根據(jù)該區(qū)實際情況，對區(qū)內工程的招標范圍、招標組織形式、招標方式等進行核準，對工程施工招投標活動實施監(jiān)督，將招投標核準工作納入制度化軌道。青山湖區(qū)發(fā)改委在維護招投標的公正性、節(jié)約項目成本的同時，較好地行使了法定監(jiān)督權，增加了發(fā)改部門一項新職能。

2、項目前期工作。做好項目前期工作是保證發(fā)改委做好項目工作的必要前提，瑞昌市發(fā)改委深諳這一道理，并付諸于實際行動，項目前期工作做得非常主動。一是能敏銳捕捉國家宏觀政策信息，緊緊追蹤財政、國債投向；二是能結合本市實際及時準備好相關項目，有的項目甚至提前兩年完成咨詢論證、可研等相關環(huán)節(jié)，前期準備較為充足，一旦有爭取項目投資機會可立即送上。經過幾年實際操作，取得了較大成效。

3、項目工程監(jiān)管措施。項目工程監(jiān)管是當前發(fā)改委職能轉變過程中凸現(xiàn)出來的薄弱環(huán)節(jié)，安義縣、進賢縣通過工程資金撥付由發(fā)改委與財政部門會簽等措施，在一定程度上加強了項目監(jiān)管力度。據(jù)了解，兩縣主要做法是，項目資金到位后必須由分管縣領導、發(fā)改部門、財政部門負責人簽字，才能按工程進度逐步撥付，發(fā)改部門掌握著工程監(jiān)督的主動性。有利于加強對工程建設質量和資金使用情況的監(jiān)督，發(fā)揮了發(fā)改委應有的作用。

4、量化考核測評。我省大多數(shù)縣級發(fā)改委在行使調控與協(xié)調這一職能時沒有可供參考的量化標準，履行難度較大。永修縣根據(jù)年初全縣總體部署，將各項任務按照量化、可比性、可操作性、求異性和剛性原則，通過任務分解、量化考核等措施，率先開展了經濟目標考評工作，促進了全縣工作有序進行，同時也發(fā)揮和強化了發(fā)改委經濟調控和協(xié)調各業(yè)務部門關系的作用。

三、提高縣級發(fā)改委地位和作用的幾點思考

隨著發(fā)改委職能的轉變，發(fā)改委宏觀經濟調控能力進一步增強，調控方式和手段更為科學合理，縣級發(fā)改委在促進縣域經濟發(fā)展中仍將起到不可替代的作用。在新機構新職能、新形勢新任務的條件下，各級發(fā)展改革部門要進一步探索怎樣發(fā)揮好部門職能作用，做到虛實結合。既要抓好當前，謀劃長遠，當好黨委、政府的參謀助手，又要進行宏觀調控，微觀管理，做好經濟綜合管理工作，形成工作上有地位，發(fā)展中有作為的良好局面。

1、抓好當前，謀劃長遠，充分發(fā)揮參謀作用。發(fā)改委作為經濟綜合管理、政府參謀部門，出戰(zhàn)略、出思路是其職責所在，也是發(fā)揮經濟綜合管理作用的重要渠道。縣級發(fā)改委參謀作用發(fā)揮得如何，直接關系到縣委、縣政府重大經濟決策的水平和經濟運行狀況的好壞，也關系到發(fā)改委在縣域經濟發(fā)展中的作用和地位。近期來，我省縣級發(fā)改委開展調研工作不多，寫出有份量的材料不多，思路少了，聲音小了，這也是縣級發(fā)改委地位有所下降的主要原因之一。

（1）要善于“抓大事、議大事、謀大事”，成為縣委、縣政府政策智囊。當前，縣域經濟發(fā)展中存在許多迫切需要解決的問題，縣級發(fā)改委要發(fā)揮政府智囊作用。一是要把握全縣宏觀經濟運行動態(tài)，做好監(jiān)測工作，及時對經濟運行進行調控。二是要圍繞縣委、縣政府中心工作，敏銳抓住縣域經濟發(fā)展中出現(xiàn)的熱點、難點問題，深入企業(yè)、鄉(xiāng)村調研，掌握第一手資料，認真分析，尋找規(guī)律，及時拿出有價值、有份量、能解決實際問題的對策措施和建議。三是要在謀劃當前的基礎上，形成調研長效機制，在每一年度、季度組織安排一批有針對性的調研課題，開門做課題，廣泛吸納社會各界的新觀點、新思想，形成一批具有超前性思考、長遠性謀劃、全局性運籌、層次性分析的優(yōu)秀成果，供縣委、縣政府決策參考。

（2）突出特色，合理布局，科學編制和實施中長期規(guī)劃和年度計劃。制定規(guī)劃是發(fā)改部門的重要職能，縣區(qū)發(fā)改委要以科學發(fā)展觀為指導，立足本縣實際，置身全面建設小康社會、構建和諧平安*大局，科學制定中長期規(guī)劃和年度計劃。一是要在認真深入分析本地經濟發(fā)展優(yōu)勢，挖掘增長潛力，充分利用國內外、縣內外兩種資源、兩個市場的前提下，形成切實可行的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式和發(fā)展目標。二是要圍繞提高縣域經濟綜合實力和綜合競爭力這一中心，調整經濟結構，制定產業(yè)政策，合理布局生產力。要突出本地特色，大力培植當?shù)刂еa業(yè)，做強做優(yōu)全縣經濟；要加快農村工業(yè)化和城市化進程，進一步縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。三是要體現(xiàn)時代性、長遠觀，加快轉變經濟增長方式，降低資源消耗、減少環(huán)境污染，走可循環(huán)、節(jié)約型的新型工業(yè)化發(fā)展道路。進一步增強規(guī)劃、計劃的指導作用，使規(guī)劃、計劃真正成為縣域經濟社會發(fā)展的指南。

2、創(chuàng)新方式，形成合力，充分發(fā)揮協(xié)調作用。發(fā)展改革部門是推進經濟體制改革，促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的部門，具有協(xié)調各部門之間關系的職責，尤其是在目前部門職責分工、任務分解、各項工作分別推進的條件下，發(fā)改委做好各部門間綜合協(xié)調工作更是責無旁貸。縣級發(fā)改委要適應職能轉變的要求，創(chuàng)新協(xié)調方式，積極探索并建立統(tǒng)籌協(xié)調的工作機制，重視發(fā)改委協(xié)調作用的發(fā)揮。

（1）發(fā)現(xiàn)問題，及時協(xié)商，增強解決問題的主動性。過去的協(xié)調主要基于財物分配硬手段上，而新時期的協(xié)調則主要基于對年度計劃和中長期規(guī)劃的實施，基于發(fā)改委宏觀調控職能的基礎上。這就要求縣級發(fā)改委要加強對全縣經濟運行情況、發(fā)展趨勢的跟蹤把握，年度計劃和中長期規(guī)劃的實施過程中及時發(fā)現(xiàn)的問題，要主動與有關部門協(xié)商，共同提出解決方案，盡早解決問題。

（2）積極探索，學習創(chuàng)新，建立有效的協(xié)調機制。近年來，省內外各級發(fā)改部門在加強部門間協(xié)調工作中，摸索出不少好經驗，形成了一些較為有效的協(xié)調機制。如上海市寶山區(qū)的對重大研究課題和專項規(guī)劃編制工作，分別明確了時間節(jié)點和責任單位，建立定期聯(lián)系制度，協(xié)調推進規(guī)劃編制；甘肅省以“定期工作協(xié)調會”、“現(xiàn)場聯(lián)合辦公”等為主要內容的橫向部門之間的改革工作協(xié)調制度；以及前面所談到我省永修縣指標量化經驗。等等。縣級發(fā)改委應在全縣宏觀經濟運行和經濟體制改革的重點、難點問題的協(xié)調工作中，不斷總結，不斷創(chuàng)新，探索行之有效的協(xié)調方式，并積極爭取當?shù)攸h委、政府以及相關部門的支持，將發(fā)改委協(xié)調職責和協(xié)調范圍以政府文件的形式明確下來，形成制度，建立長效協(xié)調機制。

3、緊抓機遇，突出重點，抓好項目建設。抓好項目是帶動縣域經濟發(fā)展、提高縣力、積聚發(fā)展后勁的客觀需要，是黨委、政府最關心的工作之一，也是發(fā)改委在縣域經濟發(fā)展中發(fā)揮作用的重要途徑。在國家宏觀調控政策調整的新形勢下，縣級發(fā)改委要緊緊抓住國家繼續(xù)實施雙穩(wěn)健財政貨幣政策和“中部崛起”戰(zhàn)略的良好機遇，認真研究國家政策導向，把握發(fā)展趨向，通過高質量、強針對性的項目，爭取國家、省資金扶持。

（1）把握趨勢，未雨綢繆，夯實項目建設基礎。儲備項目、充實項目庫是投資建設的源頭和關鍵所在，是項目建設的基礎，也是發(fā)改委抓好項目工作的重中之重。我省縣級發(fā)改委項目庫建設十分薄弱，不少縣市發(fā)改委囿于資金、人員等條件的限制，項目庫建設工作嚴重滯后，特別是項目前期準備不夠到位，工作深度不夠，無法滿足招商引資和爭取資金的需要。縣級發(fā)改委要開拓思路，創(chuàng)造條件，加強項目研究開發(fā)工作。一是要充分利用本委經濟綜合信息資源，抽調專門人員研究國家政策導向，結合縣域經濟發(fā)展狀況和資源優(yōu)勢，確定當前和今后一段時期內的項目研究策劃方向和重點；二是要最大限度地整合全縣人才、政策、機制、資金、市場等各方面的資源，組織引導各有關部門以及大型企業(yè)集團、科研機構等社會力量，對列入年度計劃和中長期規(guī)劃的項目，做好市場調研、產業(yè)分析和科學論證，共同參與項目研究與開發(fā)。三是要高度重視項目儲備工作，形成“申報一批、落實一批、建設一批、補充一批、儲備一批”的梯次推進滾動發(fā)展良性循環(huán)機制。四是要重點突出“三并重，四結合”原則，實行重點領域重點突破。項目開發(fā)儲備要堅持產業(yè)項目與基礎設施項目并重；堅持爭取政策性投資項目與招商引資項目并重；堅持政府主導型項目與市場主導型項目并重；堅持項目建設與產業(yè)結構調整相結合，與培育發(fā)展支柱產業(yè)相結合，與國有企業(yè)改革相結合，與促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展相結合原則，扎實推進項目前期工作，努力提高儲備項目成熟度。五是要充分發(fā)揮信息中心信息化優(yōu)勢，實現(xiàn)與省、市和兄弟縣市項目庫聯(lián)網，避免項目雷同化、低級化。

（2）抓好落實，促進轉化，抓好項目監(jiān)管工作。一是要抓好項目監(jiān)督工作。縣級發(fā)改委在工程建設中要嚴格把關，切實負責，要按照國家規(guī)定落實項目法人責任制、招投標制和工程監(jiān)理制。要對國撥資金的使用、工程的質量、竣工驗收以及項目后評價進行全方位的監(jiān)督稽查，項目監(jiān)督管理工作難度較大的縣，可由政府發(fā)文，發(fā)改委牽頭，財政、建設、監(jiān)察、審計等部門參與，制定一個比較完善的政府投資項目管理辦法，解決好立項、審批、建設、監(jiān)督等問題。將“誰都管，誰都不管”及發(fā)改部門“事前跑，事后找”無力監(jiān)督轉變?yōu)閷ㄔO項目前期工作，建設進度、工程質量、資金管理使用、項目竣工，以及對項目的評價等分階段、全過程有效監(jiān)督管理。二是要開拓新路，抓好招投標核準工作。目前，不少省市將招投標領導小組下設辦公室設在發(fā)改委（平級或二級機構），同時，撤消其他專業(yè)部門的招投標管理辦公室，將各部門的招標投標行政管理和監(jiān)督職能，統(tǒng)一由縣（市）招標投標辦行使，招標投標辦對行政區(qū)域范圍內的建設項目依法核準招標。我省大部分縣還沒有統(tǒng)一的招投標辦，各縣發(fā)改部門可借鑒好的經驗，依法積極牽頭做好這一工作，爭取開辟出一條履行投資項目監(jiān)督管理職能的新路。三是要抓好項目上馬及項目成果轉化工作。縣級發(fā)改委加強項目對接落地工作，對外來投資客商要及時主動溝通聯(lián)絡，提高招商引資項目履約率對在建項目要加強跟蹤服務，多方協(xié)調落實建設條件，推動項目順利實施；對產業(yè)發(fā)展、基礎設施、開放協(xié)作、生態(tài)環(huán)境、社會保障、和諧社會等支撐體系的重點項目，要建立重大項目協(xié)調調度機制，要急事急辦，特事特辦，確保重點項目按計劃實施發(fā)揮效益。對技術含量高、附加值大、市場前景好的高新技術產業(yè)化項目；技術先進適用，可形成產業(yè)規(guī)模項目；有利于本縣合理開發(fā)和利用資源、節(jié)約能源的項目；可促進高產、優(yōu)質、高效農業(yè)和農村經濟發(fā)展等項目成果實行適當?shù)馁Y金扶持，發(fā)揮政府資金引導作用，促其轉化為現(xiàn)實建設項目。

4、整合職能，練好內功，加強自身建設。隨著改革的深入，縣級發(fā)改委要充分整合現(xiàn)有職能，發(fā)揮職能整體效益；轉變工作方法，強化服務功能；加強學習，增強能力，確確實實地解決一些實際問題，這樣才能體現(xiàn)出自身的價值，提高地位和作用。

（1）更新觀念，增強意識，做好綜合服務工作。縣級發(fā)改委職能的“虛化”、“弱化”、“退化”在很大程度上是一種“懷舊”的思想在起作用，這“三化”其實都是相對于計劃經濟時代而言的。在新形勢下，我們必須更新觀念，增強服務意識，將管理、監(jiān)督等功能寓于服務功能之中。要在服務的質量、服務方式上下功夫，變被動服務為主動服務，樹立審批是服務，管理、協(xié)調也是服務的理念。要以市場經濟的思路和辦法，從服務于*崛起的大局出發(fā)，實現(xiàn)原則性和靈活性的有機結合，更有效地服務于經濟、服務于發(fā)展。

（2）加強培訓，更新知識，造就高素質人才。培養(yǎng)一批高素質人才是更好履行職能的保證。提高業(yè)務水平既是轉變職能的內在要求，也是廣大縣級發(fā)改委同志的強烈呼聲。一是要建立常規(guī)業(yè)務培訓與專題業(yè)務培訓相結合的培訓機制，以最快捷、最實際的方式使廣大發(fā)改委干部在短期內，學習新時期必要的業(yè)務知識和相關理論；二是要積極創(chuàng)造條件，有計劃地開展多種形式的赴發(fā)達地區(qū)學習考察活動，讓一些很少出去的縣級發(fā)改委同志，走出去多學習、多取經、開闊眼界，創(chuàng)新思維；三是要建立學習激勵機制，鼓勵干部帶職學習和自學。有效地提高業(yè)務素質最終的落腳點是在自覺性，要建立相應的激勵機制，形成一種自我學習、自我提高的學習氛圍。

（3）深化改革，理順關系，促進職能融合。理順縣級發(fā)改委系統(tǒng)機構設置多樣性問題，應從整合計委、物價、體改委的職能方面入手。目前，全省各市縣計委、物價、體改委合署辦公已成定論，各市縣可借鑒南昌市等地的做法，因地制宜，深化機構改革，整合各并入機構的職能，盡快實現(xiàn)機構合并與職能合并合二為一，為更好地履行好縣級發(fā)改委的職能，進一步提高縣級發(fā)改委在縣域經濟發(fā)展中的地位和作用打下基礎。