對于農村金融改革與金融支持新農村建設研究
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一、引言
改革開放以來，*金融借溫州金融改革試驗區的東風走在了全國金融改革的前頭，作為利率改革的試點開始已經歷時20多年，有效激活了我縣金融機構的經營機制。但是，20世紀80年代以來通過對農村金融體系的一系列改革，農村地區逐步形成的以農村信用社為主體，以農業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄等相互補充的農村金融體系，卻仍難以滿足農村金融需求。與此同時，作為欠發達的農村地區，民間借貸依然活躍甚至成為農村金融服務的主要提供者。為什么農村金融改革歷經多年，但似乎農村金融需求仍然難以滿足。基于這種情形，我們有必要對以往的農村金融改革模式做一簡要回顧，分析改革存在的內在問題，確定今后改革的基點，這是農村金融演進和建設社會主義新農村必須解決的首要問題。
農村金融改革可以分為廣義和狹義兩個范疇，按照人民總行行長周小川的劃分（*年），廣義的農村金融改革，包括農村政策性金融、商業性金融、國家對資金流動的引導、農村融資媒介的創新和發展、農村金融機構的退出機制等問題。狹義的農村金融改革具體指農村信用社改革。本文研究的是針對的廣義的農村金融改革，旨在解讀農村金融制度改革的歷程，農村金融現狀及存在問題，農村金融改革的悖論，并試圖指出農村金融改革的基本方向，就農村金融改革為新農村建設提供政策建議。
二、農村金融改革進程簡要回顧
為適應農村經濟的變化，我縣正規農村金融體系一直進行著政府主導的強制性制度變遷與改革。按照農村信用社的管理體制即控制權的更替，我們將*農村金融改革在全國的大背景下大致劃分為以下四個階段。
（一）農村信用社控制權的國有化
*年初，我縣在南溪成立了首家農村信用社，開始了我農村信用社發展里程。*年化后，農村信用社和國家銀行在農村的營業所被下放給，建立了公社信用部。*年9月，又下放成為公社管理區信用分部，并規定公社（管理區）有權使用信用分部資金，信用分部成為計劃經濟體制下農村籌資與分配資金的重要渠道。當時的實際上是農業和工業相結合的，所以兩次“下放”不能拋開國家工業化戰略背景，是國家為了實現以重工業為核心的經濟增長必須控制和壟斷經濟資源使然。*年，國務院在《關于整頓和加強銀行的幾項規定》中指出，信用社是集體金融組織，又是銀行在農村的基層機構；并規定在既有銀行營業所又有信用社的地方實行所社合署辦公的政策。因而改革開放前，農信社只是國家銀行體系的延伸，是國家資源配置的工具，難以真正體現合作金融的性質。
（二）農村信用社控制權向中國農業銀行的轉移
*年3月國務院恢復農業銀行以后，農村信用社成為了農業銀行的基層機構。農村信用社成為農業銀行基層機構后，模糊了農村信用社固有的合作金融屬性，農村信用社逐漸放棄了民間借貸職能，走上“官辦”道路。*年10月，農村信用社和農業銀行在經營、核算、業務方面開始分離，農業銀行只負責對農村信用社的方針政策領導。但實際上，至*年之前，農村信用社管理依然受控于農業銀行，信貸業務并沒有與農戶的生產活動密切結合，合作金融的性質沒有完全確立。
*年，中國農業發展銀行*信貸組組建后接管了我縣農業銀行的農業政策性貸款，主要承擔國家糧棉油儲備和農副產品合同收購等業務。至此，農村金融機構初步構建了政策性、商業性和合作制金融機構相結合的框架。
（三）農村信用社控制權向中國人民銀行的轉移
*年，農信社和中國農業銀行在管理體制上脫鉤，暫由人民銀行管理，我縣于*年開始實行此項政策，此后就開始了制定農信社改革方案的艱苦探索。*年8月，在*縣政府的領導下，縣各職能部門對全縣農村基金會開始清理整頓，4家自行關閉，3家業務由當地農村信用社接納。*年，金融服務社也被納入農信社管理。*年，農村信用社浮動利率改革試點工作全面展開。
（四）農村信用社控制權向地方政府的轉移（*年至今）
*年，國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》，正式啟動全國八省(市)農村信用社改革試點工作，我縣農村信用社改革試點工作*年全面啟動。結合我縣的實際，此次改革的主要內容有組建縣聯社一級法人機構、在全縣范圍內進行增資擴股、清理老股金等，由于我縣農信社資產質量較好，沒有以央行發行的票據來兌付信用社歷史包袱，改革順利完成。此次改革，將農村信用社的控制權由人民銀行轉移到了地方政府即省聯社手中，這固然有利于降低地方政府干預的道德風險，但是省聯社的組建有可能使農信社與農戶的關系越來越趨于淡化。
可以看出，50多年來，農村信用社的管理體制雖然幾經變遷，但是由于每次改革都是由國家行政主導進行的強制性的信貸制度改革，而不是完全基于服務對象即農戶的實際需求與制約因素而去選擇改革的方式和路徑。因此，農戶的信貸需求始終不能圓滿解決。目前，我市農村地區的金融供給就存在諸如以下的種種問題。
三、農村金融現狀及存在的問題
（一）農村正規金融提供的金融服務
目前，我縣農村正規金融制度框架主要由三類金融機構組成，即政策性金融機構（中國農業發展銀行）、商業性金融機構（中國農業銀行）和合作性金融機構（農信社），它們向農村經濟提供的金融服務非常有限。
首先，中國農業發展銀行是以政策為導向的國有金融機構，服務范圍嚴格限制，只負責糧棉油收儲貸款業務，不與農民發生信貸關系；其次，中國農業銀行近年來經營重心明確向商業化方向發展，導致業務逐漸撤離了農村地區向城市集中；作為支持農村經濟發展主力軍的農信社在經過新一輪改革后，信貸支農力度有所加大，目前農業貸款余額占各項貸款的比重由改革前的75.9%上升到*年9月末的85%。但是農信社改革后面臨著新的市場定位問題，所謂的政策性和商業性并重的市場定位只是權宜之計，當難以協調追求市場化經營效益與政策支農的矛盾時，農信社更可能犧牲后者利益。
（二）農村非正規金融發展現狀
農村非正規金融是相對于正規的銀行信貸而言，主要指非金融機構的社會個人、企業及其它經濟主體之間進行的以貨幣資金為標的價值讓渡及本息還付。農村非正規金融形式因不同歷史時期、不同參與主體而非常多樣,主要包括直接借貸、集資、“會”、地下錢莊、基金會等。90年代后半期以來，基金會、地下錢莊、會、典當等非法融資形式被政府依法取締，但民間直接借貸活動由于其靈活性仍在廣大農村地區活躍著。據人民銀行*縣支行估計，*年末，全縣民間借貸規模估計超過了10億元，月平均利率在17.024－18.521‰的狹窄區間內波動。另據*年的調查顯示民間借貸資金的主要用途是生產經營和投資，估計占借貸資金總額的85%，消費性借貸占10%，種植養殖業的占4%。
目前，農村金融改革與發展中存在不少問題，突出表現為農村資金外流和農村金融市場壟斷，具體而言，當前農村金融改革與發展中存在以下一些問題：
1、農村資金大量倒流城市導致農村金融供給不足。受經營機制、利潤最大化目標等因素影響，農村地區大量資金倒流到城市。一是受經營體制影響，縣級郵政儲蓄機構吸收的存款只能全額上存，由此導致吸儲資金從農村大量外流。近年來，郵政儲蓄憑借其全國通存通兌并可進行個人款項匯兌結算的優勢，其業務在縣域農村地區呈現逐年穩步增長態勢，這意味著農村地區由此外流資金的速度也呈逐步增長態勢。十五期間縣域郵政儲蓄存款余額年均增長30.5%，*年9月末，郵政儲蓄存款余額達2.5億元。二是縣域國有商業銀行通過系統內資金上存方式將儲蓄資金從農村抽走。近年來，國有商業銀行在經營策略上逐步向大城市、中心區轉移，上級行對欠發達縣實施逐步退出信貸市場的經營戰略。一方面，國有商業銀行通過對農村基層分支機構上收審批權限、提高信貸準入條件等方式限制了基層行的信貸投放力度；另一方面，國有商業銀行通過系統內資金上存方式從農村抽取信貸資金倒流城市。*年9月末，縣域存量和增量存貸比分別為50%和48%，分別比全市平均水平低24和21個百分點。三是對外投資流出。一方面，隨著城市化逐步推進，農村一些富裕階層紛紛遷出農村進入城市，由此引起的購房支出導致農村資金大量外流。另一方面，部分農村外出投資者回鄉以招股、民間借貸等形式吸引農村居民資金對外投資。我縣由于農民外出經商、購房、投資、打工引起的年均農村資金外流在7億元左右，近三年全縣農村資金缺口以年均30％的速度遞增，目前資金缺口約在4.5億元左右。
2、農村金融市場壟斷格局導致金融服務水平低下。目前，農村地區雖然在機構設置上形成了政策性、商業性和合作性三足鼎立的格局，但實際上，商業銀行為適應集約化經營需要對農村地區實施收縮經營戰略；農發行由于專項支持糧棉油收儲企業,業務范圍嚴格受限未能真正發揮政策性金融作用；郵政儲蓄機構只存不貸，對農村資金形成“抽水機”效應，所以農信社成了新農村建設金融支持的主力軍，農村金融市場已經出現了農村合作金融機構占壟斷地位的趨勢。這種壟斷格局不僅使農村金融供給總量不足，而且由于缺乏競爭使得農村合作金融機構信貸品種單一，貸款利率偏高、服務水平相對低下,遠遠不能滿足農村經濟格局調整帶來的多元化的金融需求。目前，農信社的農業貸款利率趨于上限，遠遠超過了同檔期國有商業銀行的個私貸款利率。正是這種利率上浮傾向，導致農戶信貸成本明顯偏高和信貸資金非農化趨勢，使得信貸資金趨于流向非農產業。
3、農業貸款金額小、期限短、覆蓋面有限與農村金融實際需求矛盾突出。從貸款規模來看，農村信用社發放的小額信用貸款余額一般控制在1萬元以內，這只能解決部分小規模傳統種養殖業的資金需求，而對一些需擴大生產經營規模、實施產業化經營的農戶來說，小額農貸遠遠不能滿足他們的發展需要，而大額農戶貸款又遇到擔保抵押難落實的問題。從貸款期限來看，目前小額信用貸款期限一般不超過1年，這與農業產業結構調整后生產周期拉長、資金周轉延緩的新特點難以適應。從貸款覆蓋面來看，農信社由于人手少、工作量大，金融服務的覆蓋面非常有限。
4、農業生產高風險性和金融機構追求信貸資金安全性的矛盾。農業是弱勢產業，生產周期長，受氣候和市場影響大，存在較大的自然風險和市場風險。雖然農村保險市場在不斷探索改革，但當前農業保險和擔保制度仍尚未健全，而且，個別農村社會信用意識淡薄，逃廢銀行債務現象時有發生，這在一定程度上制約了金融機構的放貸積極性。另外，在當前的銀行信貸文化氛圍下，農村抵押資源不足的問題比較突出，政策上已逐步明確集體財產不予抵押登記，但農村生產資源主要都是集體財產，這就使農村貸款抵押遇到法律瓶頸問題。在此情況下，如果政府沒有明確對金融機構支農貸款的配套扶持政策，由于資金的趨利性金融機構的支農貸款不會出現大幅增長。
四、農村金融改革悖論
我們注意到，農村金融改革歷經50多年取得了一定的成效，但農村金融改革與發展中還存在不少問題，突出表現在農村資金大量外流和農村金融市場壟斷格局帶來的服務水平低下，甚至出現小范圍的金融服務空白，只能借以民間借貸予以彌補。為什么無論農村金融怎樣改革，但農村金融需求仍得不到很好的滿足呢？問題不在于農村正式金融制度的金融服務機制有什么缺陷，而是因為它們所提供的金融服務和農村經濟的金融需求之間存在嚴重的不對稱。金融改革必須首先明確服務對象的實際需求和制約因素，進而才能確定改革的方式和路徑選擇。但是目前以政府主導的農村金融體系構建存在相互矛盾的制約因素。
一是投資的理性化決定了農村金融機構不可能和農村經濟建立真正的合作關系。
雖然農信社產生于農村經濟的土壤，農村經濟的發展決定了農村金融，尤其是農村信用社的經營效益和水平，二者存在相互依存的關系。但這并不表明農信社沒有脫離農村經濟的愿望和傾向。因為農信社“屬于半商業半政策性的金融機構”（周小川），尤其是新一輪改革要求農信社完善法人治理結構，落實股東大會決策權，這有可能使農信社的市場定位更加趨于商業性。市場經濟條件下資本資源的配置取決于投資收益率，而農村經濟的弱勢性、農村基礎設施建設的滯后性、農戶的分散性、資源稟賦和發展水平的差異等導致了農村資金需求的多層次和多元化，決定了農村金融機構信息獲取成本和交易成本高而投資收益率低。*年9月末，農信社資產利潤率只有0.58％，比全市平均水平低0.3個百分點。況且農業生產的自然風險和市場風險大，擔保抵押物品缺乏，更加重了農村金融機構的信貸風險。在追求收益最大化的理性決策下，農村金融機構對農村經濟缺乏增加資金投入的內在動力。
從現行農村金融體系的服務功能來看，可以印證農村金融機構和農村經濟可持續發展的共生共存的合作關系遠沒有建立。農發行只是糧棉油收購的政策性銀行；國有商業銀行逐步撤離農村地區，郵政儲蓄只存不貸導致大量農村資金外流，作為支農主力軍的農村信用社“一農”難支“三農”，追求投資收益率的偏好也使其農業貸款利率遠遠高于同檔期商業銀行的貸款利率。
二是政府主導安排的農村金融供給和農村金融需求存在嚴重的不對稱。
因為產權決定了利益主體的行為，農村信用社產權的集體性質也決定了制度變遷的主體只能是政府，目的在于實現政府對農村金融資源的重新分配與宏觀管理，實踐也表明，國家在構建制度環境，將制度供給和實施相結合，尤其對農信社的有效運轉方面發揮了積極作用，但這樣做的后果往往是忽視了農村金融的多層次、多元化需求。所以，當政府在沒有正確理解農村金融需求之前，而把自認為好的和符合現代金融發展方向的信貸制度移植到農村經濟的時候，注定這種努力是事倍功半的。例如，雖然目前農村地區已經形成以農信社為主體，以農業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄相互補充的政策性、商業性和合作性功能合理搭配的農村金融框架，但是，近年來，農業銀行經營方向更加明確地向商業化發展，改制后的農村信用社也有向商業化經營發展的動機和趨勢。商業化經營的金融機構不僅注重市場的贏利性，而且更注重信貸資金的安全性。而農村信貸的小規模、長周期、自然和市場風險大、抵押品不足等特點勢必造成較高的交易成本和信貸風險，決定了農戶等弱小經濟體的金融需求事實上很難從正式金融機構得到滿足。以國家安排的小額農貸的推行來看，小額農貸本來是為了解決農戶在發展生產過程中的資金不足而設計的，但在具體實施過程中，小額農貸嚴格限制農戶的農業生產性資金用途、貸款額度和期限，這與農村現有的借貸需求存在明顯的脫節。因此，只有從農村金融需求角度出發而設計的金融供給制度，才能真正滿足農村的金融需求，從而支持農村經濟發展。
五、農村金融需求及改革基本取向
由于農村金融需求決定著農村金融供給的有效性，所以在討論農村金融改革之前，我們必須先分析農村地區到底存在什么樣的金融需求才能對癥下藥。為了使分析更加真切，我們的分析將主要依據我支行*年對20個信用社2042個貸款農戶的問卷調查案例。
1、農戶借貸資金的金額特征
農戶貸款已基本擺脫了傳統的小額狀況，由小額農貸向大額資金需求轉變。農村經濟的發展和農業產業結構的調整，農民的溫飽問題已得到解決，農村信貸的需求也逐步提高，原來1萬元以下的小額農貸已遠遠不能滿足他們的需求，特別是大批外出經商、投資的非農業性等農戶“外延性”擴大再生產，都需要大量的資金，促使農村信貸需求規模發生變化，1萬元以下的農戶貸款占比逐年萎縮，增長速度遠遠小于1－5萬元的貸款，大額需求大幅增加。
2、農戶借貸資金的資金用途
當前，農戶貸款用途已經由傳統意義上的農業貸款為主向非農業性的生產投資轉移。隨著農民收入的增加，農民的自有資金在一定程度上滿足了傳統種植業等簡單再生產的需要，而農戶擴大農業規模的生產性投資及農民外出經商打工的資金需求增加。農戶純農業貸款所占比例從*年的51.6%下降到*年31.2%，而經商及投資性貸款則從26.3%上升到44.1%，農村經濟整體格局發生變化較大。
3、農戶借貸需求的期限特征。原來春耕和秋種前后是農村信貸資金需求的高峰期，隨著農村整體經濟格局的改變，農業專業戶的增加和外出經商人員的增多，農戶資金需求由季節性的需求向全年長期性的需求轉變，農戶資金借款期限也向長期性轉變。調查顯示，6個月以內的農戶短貸只占16%，6-12個月的農戶貸款占84%，其中近兩成的農戶要求提供1年期以上的貸款。
4、農戶信貸資金需求量和貸款滿足度的關系。近年來，隨著外出經商投資農戶的增多，非農業性的“外延性”生產成為影響農戶信貸需求的重要因素，由此導致農戶資金需求向大額方向發展。表1、2顯示，農戶貸款額度和貸款滿足度呈負相關關系，小額及純農業貸款資金基本能滿足需求，資金需求最為旺盛的農戶“外延性”生產滿足程度低，且逐年下降。
針對以上農村金融需求的特點，要想實現金融與農業的共生共存，三農經濟必須達到平均利潤，這就要求改變日益惡化的農工部門間交易條件，需要政府行為的介入和對“三農”優惠政策的落實。在此基礎上，農村金融改革的基本取向應該是發展產權多元化的農村金融機構，鼓勵這些不同形式的市場主體在充分競爭的農村金融市場中共同發展。
六、政策建議
1、現行農村正規金融制度的改革和完善。一是要深化農信社試點改革。要根據國務院深化農村信用社改革試點方案，按照不同的產權模式的法人治理結構，切實履行股東（社員）大會、董（理）事會、監事會和經營班子各自的職責，建立和完善決策機制和內部約束機制，防止經營班子取代董（理）事會決策的情況。二是要進一步強化政策性金融支農力度。應調整農業發展銀行的業務范圍，擴大對三農貸款的覆蓋面；財政部門應建立金融支農風險基金作為對政策性金融的財政補償機制。三是要用政策和法律手段誘導商業金融加大對農業的投入。針對農民貸款抵押難的問題，可以研究適當放寬貸款條件，加快發展信貸擔保機構和農村誠信體系建設。四是改革郵政儲蓄的資金利用模式。要逐步推動郵政儲蓄自主運用儲蓄資金，改變儲蓄資金從農村凈流出的局面，創新農村金融市場競爭環境。
2、大力發展多元化的農村金融機構，積極培育競爭性的農村金融市場。農村金融改革和發展的著力點不僅是對現有農村正式金融機構的重組和強化監管，而是要根據農戶金融需求的多樣性建設各種形式的農村金融機構。首先，要打破對民間資本進入金融業的限制，大力培養新型的各類農村合作金融組織以及民營、私營金融組織，以及盡快建立農村金融機構準入、監管和市場退出機制等制度，使民間金融合法化。其次，適應農村組織化和合作化需要，培養新型農村合作金融組織，實現農村弱勢群體微小資金的自助性聯合。可以將民間自有借貸培育為合作金融組織，以更好地服務“三農”，同時將它們納入監控范圍，減少金融風險。
3、財政應該強化農村金融配套政策的安排。由于農村經濟基礎薄弱，農村經濟和農村金融之間的“共生共存”關系遠遠沒有建立，所以要發揮農村金融作用，必須要財政對農村經濟出臺相應的配套政策以構建農村金融支持農村經濟的平臺。一是要合理安排農村稅費制度，提高農民收入。單純地通過政策干預農村金融市場，使金融資源流向農村地區是不可能真正解決農村金融需求問題的，提高農民收入是解決農村金融問題的關鍵。國家規定*年將在全國全部免征農業稅，這對減輕農民負擔有著深遠的意義；但同時對于農業仍然是主要產業的鄉鎮來說，農業稅的取消將使當地鄉鎮財政面臨巨大的財政困難。因此需要盡量實現地方政府財權、事權和責任之間的對等與匹配，避免“上級請客、下級埋單”給鄉鎮政府增加額外負擔。二是要加強農村社會保障制度建設。農村經濟的弱勢性決定了商業保險在農村地區的發展將非常有限，只能靠政府承接農戶的風險。政府應通過農業產業政策和財政轉移支付等補貼手段支持農業保險發展。
