黨內(nèi)法規(guī)思考
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“黨內(nèi)法規(guī)”的提法有其合理性。黨內(nèi)法規(guī)包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，廣義上還包括一些意見(jiàn)、通知、答復(fù)、解釋。新中國(guó)成立至今，黨內(nèi)法規(guī)逐步形成比較齊全的體系，更為關(guān)注出臺(tái)法規(guī)的普遍適用性，注重法規(guī)的長(zhǎng)期效力，程序性法規(guī)開(kāi)始占相當(dāng)比重，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性也有很大提高。
一、“黨內(nèi)法規(guī)”提法的由來(lái)與爭(zhēng)議
(一)“黨內(nèi)法規(guī)”提法的由來(lái)
1938年9月26日，中共中央政治局舉行會(huì)議，決定成立中央規(guī)則起草委員會(huì)，由劉少奇等同志負(fù)責(zé)起草關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律、各級(jí)黨部工作與紀(jì)律、各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)等三個(gè)決定，準(zhǔn)備提交中共擴(kuò)大的六屆六中全會(huì)討論通過(guò)。在六屆六中全會(huì)上，劉少奇專(zhuān)門(mén)就以上三個(gè)文件作了關(guān)于《黨規(guī)黨法的報(bào)告》。這是歷史上黨的領(lǐng)導(dǎo)人第一次用“黨規(guī)黨法”的稱(chēng)謂。同年，在《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》一文中提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)。”他是“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的最早提出者。1990年7月31日，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定程序》)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)、適用范圍以及制定修改的主體和具體程序作了明確的規(guī)定，標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)”的提法開(kāi)始固定化和規(guī)范化。兩年后，十四大修改后的黨章第四十四條規(guī)定：“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)是：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，現(xiàn)行十六大黨章仍保留了這部分內(nèi)容。在《慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立八十周年大會(huì)上的講話(huà)》中也提出：“各級(jí)黨組織要嚴(yán)格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律。”由此可見(jiàn)，“黨內(nèi)法規(guī)”這一提法，早已為黨的領(lǐng)導(dǎo)人所采用，被中央文件所吸收，已經(jīng)成了一個(gè)被頻頻使用的概念。
(二)對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”提法的質(zhì)疑
對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的提法，有人也提出異議，認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥。綜合起來(lái)，理由主要有兩條。
其一，認(rèn)為政黨組織不擁有立法權(quán)限。2000年7月1日起開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的立法權(quán)限分為七個(gè)層次。而作為政黨組織不包含在內(nèi)，所以，中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有立法權(quán)限，不能成為立法主體，不能將其制定的章程和規(guī)定冠以“黨內(nèi)法規(guī)”的名號(hào)。
其二，認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能?chē)?yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系。《黨章》提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。這就要求黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法；也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內(nèi)法規(guī)”的提法很容易產(chǎn)生歧義，一方面將法的適應(yīng)對(duì)象區(qū)分為“黨內(nèi)”與“黨外”，被人誤解為黨內(nèi)存在著法之外的一套“法規(guī)”，另一方面認(rèn)為黨與法就是一回事。這都與《黨章》原則相矛盾。
(三)“黨內(nèi)法規(guī)”的提法有其合理性
第一，《制定程序》已經(jīng)對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的涵義作了明確界定，使其有別于《中華人民共和國(guó)立法法》中規(guī)定的行政性法規(guī)和地方性法規(guī)。《制定程序》規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨的各種規(guī)章制度的總稱(chēng)。”很顯然，與《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定的行政法規(guī)和地方法規(guī)不同，黨內(nèi)法規(guī)僅僅指規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨的各種規(guī)章制度，僅適用于黨內(nèi)活動(dòng)。其制定的主體是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委。從《制定程序》中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的涵義的界定可以看出，黨內(nèi)法規(guī)本身不具備法的特征和效力。既然我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，沿用這個(gè)多次被領(lǐng)導(dǎo)人和中央文件所采用的、約定俗成的概念還是可以的。
第二，我國(guó)法律法規(guī)和黨的法規(guī)有著密切的聯(lián)系。中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政，其領(lǐng)導(dǎo)地位是在憲法中明文規(guī)定的，所以，一些黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律緊密聯(lián)系，相互滲透。如《國(guó)家公務(wù)員法》將公務(wù)員擴(kuò)大到黨的機(jī)關(guān)工作人員。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”此外，鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)的巨大權(quán)威以及依法治國(guó)、依法行政的社會(huì)大背景，已經(jīng)有人要求將黨的法規(guī)有步驟地上升為國(guó)家法律①。
注：①參見(jiàn)《廉政立法如何提速——<實(shí)施鋼要>起草組制度組負(fù)責(zé)人侯覺(jué)非解讀廉政立法》，《檢察日?qǐng)?bào)》2005年1月18日；另參見(jiàn)《建議將黨法上升為國(guó)家法律》，《理論與改革》2006年第6期。第三，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法有利于體現(xiàn)黨的規(guī)章制度對(duì)黨員的強(qiáng)制力和約束力。法是由國(guó)家制定或認(rèn)可并具有普遍約束力的行為規(guī)范，具有國(guó)家強(qiáng)制性，由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。所以，“法規(guī)”一詞總是和強(qiáng)制力相聯(lián)系，這也是法的一個(gè)特征。中國(guó)共產(chǎn)黨的各項(xiàng)規(guī)章制度，雖然只適用于黨內(nèi)的各項(xiàng)活動(dòng)，但它們的實(shí)施是由專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)的。對(duì)于違內(nèi)各項(xiàng)紀(jì)律的黨員，按照錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，給以批評(píng)教育直至紀(jì)律處分。可見(jiàn)，黨的各項(xiàng)規(guī)章制度雖然不同于國(guó)家的法律，由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，但是它由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)施行和監(jiān)督，對(duì)違規(guī)者也采用一定的強(qiáng)制手段。所以，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法更有助于體現(xiàn)黨紀(jì)對(duì)黨組織和黨員行為的普遍約束力、有助于各級(jí)黨組織和黨員更好地遵守黨的各項(xiàng)規(guī)章制度。
二、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的分類(lèi)
(一)狹義的黨內(nèi)法規(guī)
《制定程序》第四條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)制定并的黨內(nèi)法規(guī)，稱(chēng)規(guī)定、辦法、細(xì)則。”可見(jiàn)，除了最高法規(guī)黨章之外，其他黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)最后一般都帶有“準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”的字樣。按照它們的概括性和效力，可以分為四個(gè)層級(jí)。其中，黨章是最根本的，是一級(jí)法規(guī)。其他黨內(nèi)法規(guī)不僅不能與黨章相抵觸，而且都是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化。準(zhǔn)則是二級(jí)法規(guī)，它一般概括性比較強(qiáng)，多是一些總的原則方面的規(guī)定，比如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。條例是三級(jí)法規(guī)，一般就某一方面的工作作出較全面的規(guī)定，如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。規(guī)定、辦法、細(xì)則是四級(jí)法規(guī)，一般規(guī)定某一方面的工作，如《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法(試行)》等。從制定的機(jī)關(guān)角度看，黨章、準(zhǔn)則、條例由黨的全國(guó)代表大會(huì)、黨中央制定和。規(guī)定、辦法、細(xì)則由中央紀(jì)委、中央各部門(mén)和省一級(jí)黨委制定。黨章的修改，黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉、組織方面的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問(wèn)題的參見(jiàn)《建議將黨規(guī)黨法上升為國(guó)家法律》，《理論與改革))2000年第6期。22黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國(guó)代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。黨的某一方面工作的基本法規(guī)，由中央委員會(huì)全體會(huì)議或者中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)屬于其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)，由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)審議批準(zhǔn)。
(二)廣義的黨內(nèi)法規(guī)
根據(jù)各種有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的書(shū)籍對(duì)黨內(nèi)文件進(jìn)行收錄的情況，并且考慮到在1990年之前缺乏《制定程序》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范。所以，從廣義上講，黨內(nèi)法規(guī)除了包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則之外，還包括一些意見(jiàn)、通知、答復(fù)、解釋等。如《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中黨組織設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等有關(guān)問(wèn)題的通知》、《對(duì)(關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定)若干問(wèn)題的答復(fù)》、《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部關(guān)于中央紀(jì)委第四次全會(huì)重申和提出的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔自律有關(guān)規(guī)定的解釋》等。它們?cè)谛形纳喜幌癃M義上的黨內(nèi)法規(guī)那樣，內(nèi)容用條文表述，條文由若干款組成，款下又可分項(xiàng)、目。相反，它們內(nèi)容一般比較簡(jiǎn)單，規(guī)定的范圍也相對(duì)較窄。但是，這些通知、意見(jiàn)、解釋、答復(fù)對(duì)黨組織和黨員，具有與其他黨內(nèi)法規(guī)一樣的約束力。此外，經(jīng)過(guò)法定程序而形成的決議文書(shū)，黨員有義務(wù)執(zhí)行決議，而不能有任何的違反，否則，視作違反紀(jì)律。因此，決議文書(shū)也具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)。
三、中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展特征
1922年7月黨的二大通過(guò)《關(guān)于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》，宣告第一部《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》①的正式誕生，它也可以稱(chēng)得上是中國(guó)共產(chǎn)黨第一部黨內(nèi)法規(guī)。從那時(shí)起，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就對(duì)黨的建設(shè)和中國(guó)歷史進(jìn)程產(chǎn)生重大影響。然而，新中國(guó)成立以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)卻經(jīng)歷了一條曲折的道路。
注：①這是中國(guó)共產(chǎn)黨制定的第一個(gè)正式黨章。學(xué)術(shù)界對(duì)1921年1月黨的一大制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》“包含了黨章的內(nèi)容，實(shí)際上起了黨章的作用”的看法基本上是一致的。比如，在王子愷、于云鵬主編的《中國(guó)黨章匯編》和范平、姚恒編著的《中國(guó)黨章研究》等著作中都持這種看法。但是，對(duì)于黨的一大《綱領(lǐng)》的文獻(xiàn)性質(zhì)究竟如何認(rèn)定，是屬于“綱領(lǐng)”還是屬于“章程”，對(duì)此有不同認(rèn)識(shí)和說(shuō)法。葉篤初教授在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章史略》中對(duì)此問(wèn)題作過(guò)考試，指出：認(rèn)為是綱領(lǐng)的，主要是依據(jù)文件的名稱(chēng)及一大確定黨章由“中央局起章”交二大通過(guò)，三大提出“第一次修正章程”這些呈實(shí)；認(rèn)為是章程的，主要是從實(shí)際內(nèi)容來(lái)看，而且當(dāng)時(shí)的與會(huì)者及后來(lái)的中央領(lǐng)導(dǎo)人，也都不把這個(gè)文件看作是黨的政治綱領(lǐng)。而中共中央黨史研究室在《中共黨史大事年表》中說(shuō)：一大通過(guò)了中國(guó)共產(chǎn)黨的“黨綱”。查閱1922年至1925年出版的歷次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的黨章，第一個(gè)黨章是1922年黨的第二次代表大會(huì)通過(guò)的。黨的一大并沒(méi)有正式通過(guò)黨章。從內(nèi)容上看，這個(gè)文件既列了黨的綱領(lǐng)的條文，又列入了入黨條件、入黨手續(xù)、黨的各級(jí)組織機(jī)構(gòu)等完全是黨章性質(zhì)的條文，可見(jiàn)，這個(gè)文件并不是只是黨的綱領(lǐng)。這就是說(shuō)，這個(gè)文件既不是黨章，也不只是黨的綱領(lǐng)，而是將黨的綱領(lǐng)和章程結(jié)合在一起的一個(gè)文件。按當(dāng)時(shí)黨的機(jī)關(guān)刊物《共產(chǎn)黨》月刊轉(zhuǎn)載的兄弟黨的文件看，這種將綱領(lǐng)和章程結(jié)合在一起的文件通稱(chēng)“黨綱”。我贊成這種看法，據(jù)此認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)黨章應(yīng)該制定于1922年黨的二大。
(一)過(guò)去黨內(nèi)法規(guī)比較零碎、體系不完整；發(fā)展到目前，已經(jīng)初步形成一個(gè)較齊全的配套體系
新中國(guó)成立之前，黨的領(lǐng)導(dǎo)人主要突出從思想上建黨，而未能從理論上形成比較系統(tǒng)的黨內(nèi)法規(guī)思想。新中國(guó)成立后，中央領(lǐng)導(dǎo)集體開(kāi)始注意黨的法規(guī)制度建設(shè)。比如，鄧小平在八大《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中就指出：“黨除了應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并且從國(guó)家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便對(duì)于黨的組織和黨員實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督。”但是，總體上說(shuō)，這一階段的黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量很少，也比較零碎，沒(méi)有一個(gè)相對(duì)完整的法規(guī)體系。在1957年黨內(nèi)斗爭(zhēng)嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化后，我們黨的指導(dǎo)思想出現(xiàn)了“左”的偏差，黨的法規(guī)建設(shè)在實(shí)際中并沒(méi)有擺上議事日程。在黨的建設(shè)上，走的是一條依靠思想政治教育和搞政治運(yùn)動(dòng)的路子，而對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)沒(méi)有引起足夠的重視。特別是“”期間，已經(jīng)制定的黨內(nèi)法規(guī)也遭到嚴(yán)重的破壞和取消。
沉痛的歷史教訓(xùn)促使中央在十一屆三中全會(huì)之后開(kāi)始高度重視黨規(guī)黨法的建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，一系列重要的黨內(nèi)法規(guī)相繼得到制定和實(shí)施。目前，黨已經(jīng)制定了包括黨內(nèi)根本法、黨員發(fā)展法、黨內(nèi)管理法、黨員教育法、紀(jì)律檢查法等在內(nèi)的一整套黨內(nèi)法規(guī)。如由中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳先后共同編輯出版了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978－1996)》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1996－2000)》，收錄了自1978年到2000年由中共中央、中央紀(jì)委、中央辦公廳、中央組織部的黨內(nèi)法規(guī)和具有法規(guī)效力的文件共260部。新世紀(jì)，我黨又先后頒布了一系列重要法規(guī)，現(xiàn)在已經(jīng)基本形成了一個(gè)數(shù)量龐大、相互配套、比較齊全的法規(guī)體系，內(nèi)容涉及黨內(nèi)組織、運(yùn)作程序、黨內(nèi)監(jiān)督等多方面。
(二)過(guò)去關(guān)注解決當(dāng)時(shí)突出問(wèn)題而“立法”，著眼于法規(guī)的短時(shí)效力；發(fā)展到目前，更為關(guān)注出臺(tái)法規(guī)的普遍適用性，注重法規(guī)的長(zhǎng)期效力
從新中國(guó)成立到“”，由于對(duì)制度建黨不夠重視，再加上人為的破壞，我黨的法規(guī)建設(shè)步履緩慢，黨的十一屆三中全會(huì)以后的十多年里，中央第二代領(lǐng)導(dǎo)集體雖然對(duì)黨的制度建設(shè)相當(dāng)重視，在十三大就正式提出了制度建黨的要求，但是，對(duì)制度建黨積累的成功經(jīng)驗(yàn)不多，對(duì)黨的法規(guī)建設(shè)也沒(méi)有一個(gè)整體規(guī)劃。這使得我們?cè)诎l(fā)現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候才開(kāi)始制定法規(guī)予以規(guī)范和約束，很多法規(guī)都是著眼于解決當(dāng)時(shí)的突出問(wèn)題而不是基于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。例如：上世紀(jì)八十年代中期，黨政機(jī)關(guān)和黨政干部從事經(jīng)商、辦企業(yè)活動(dòng)非常嚴(yán)重，有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部還兼任企業(yè)職務(wù)，以權(quán)謀私、損公肥私，引起群眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，針對(duì)這種情況，中共中央頒布了《關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》；在貫徹執(zhí)行中，又發(fā)現(xiàn)有不少黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶利用自己的特殊身份和社會(huì)關(guān)系從事商業(yè)活動(dòng)，損害了黨的威信，為此，又出臺(tái)了《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》；在發(fā)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)現(xiàn)象并沒(méi)有完全剎住的時(shí)候，又了《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》；而后，在執(zhí)行上述法規(guī)的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)機(jī)關(guān)退休(含離休)干部從事經(jīng)商活動(dòng)，也容易滋生腐敗現(xiàn)象，于是，又頒布了《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)退(離)休干部經(jīng)商辦企業(yè)問(wèn)題的若干規(guī)定》。這些黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于解決當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題確實(shí)很有效，但是隨著問(wèn)題的基本解決和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的變化以及新的相應(yīng)法規(guī)的出臺(tái)，這類(lèi)法規(guī)的效力也隨之有所下降。
進(jìn)入新世紀(jì)，我黨的法規(guī)制定開(kāi)始走向科學(xué)有序。首先，法規(guī)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，規(guī)格較高。這一時(shí)期頒布的幾部主要法規(guī)，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》，都是在吸收我們建國(guó)以來(lái)幾十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，經(jīng)過(guò)充分論證，并經(jīng)過(guò)全黨討論而制定的基本成熟的法規(guī)；它們都是僅次于黨章和準(zhǔn)則而高于規(guī)定、辦法和細(xì)則的三級(jí)法規(guī)，由中共中央頒布實(shí)施。這些法規(guī)的出臺(tái)，必將長(zhǎng)期對(duì)我們黨的工作起到很好的規(guī)范作用。其次，中央在制定法規(guī)的過(guò)程中，開(kāi)始注意謀篇布局，有一定的總體規(guī)劃性。這時(shí)期出臺(tái)的法規(guī)涉及到黨員權(quán)利保障、黨內(nèi)監(jiān)督、干部選拔、干部監(jiān)督等幾個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，其中一些還是黨建史上里程碑式的法規(guī)。在制定法規(guī)時(shí)，也充分注意法規(guī)之間的關(guān)聯(lián)性，注意在某些重要法規(guī)出臺(tái)后，制定其他法規(guī)予以補(bǔ)充。例如，2002年中央出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》之后，又在2003年和2004年相繼頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法(試行)》、《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)對(duì)前者的一些規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。這樣的安排，對(duì)最終形成一個(gè)科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)體系是非常有益的。(三)過(guò)去主要是實(shí)體性法規(guī)；發(fā)展到目前，程序性法規(guī)開(kāi)始占相當(dāng)比重
黨內(nèi)法規(guī)有實(shí)體性法規(guī)和程序性法規(guī)之分。實(shí)體性法規(guī)是對(duì)黨的各級(jí)組織及其成員的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等方面的規(guī)定；程序性法規(guī)是為了保證實(shí)現(xiàn)實(shí)體性法規(guī)而在運(yùn)作程序方面作的規(guī)定。從學(xué)理上說(shuō)，程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體規(guī)定目的的試金石，是對(duì)實(shí)體規(guī)定結(jié)果公正的保障。程序相對(duì)于實(shí)質(zhì)結(jié)果而言，絕不是可有可無(wú)或次要的，它具有自身獨(dú)立的價(jià)值，因?yàn)楣皇侵贫藢?shí)體規(guī)范就自然能夠?qū)崿F(xiàn)的，而要以人們看得見(jiàn)的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。就目前來(lái)看，我們的黨內(nèi)法規(guī)一般是實(shí)體性法規(guī)和程序性法規(guī)融于一體。但是，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)問(wèn)內(nèi)，我黨注重實(shí)體性法規(guī)的制定而忽視程序性法規(guī)的制定，很多重要領(lǐng)域，如黨內(nèi)重大問(wèn)題如何決策、黨政干部如何選拔、如何對(duì)黨員處分等方面都缺少程序性規(guī)定。以黨章為例，從十五大以前歷次黨章的修改情況來(lái)看，一個(gè)突出特點(diǎn)是特別重視黨章中的實(shí)體性條款規(guī)定，如職權(quán)劃分、權(quán)利與義務(wù)、組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度等條款，而對(duì)黨章中的程序性條款的規(guī)定顯得較薄弱。如十五大黨章，第二章黨的組織制度第十條第五項(xiàng)規(guī)定：“凡屬黨的重大問(wèn)題，都要由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定”，這樣的程序規(guī)定，顯然是不夠的。法規(guī)注重實(shí)體而輕程序，這是一些制度建設(shè)成效不彰的根本原因。
十六大以來(lái)，我黨制定法規(guī)開(kāi)始注重增加適當(dāng)?shù)某绦蛐詶l款。比如，為了健全黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度，十六大修改黨章時(shí)，對(duì)第二章黨的組織制度第十條第五項(xiàng)的規(guī)定作了補(bǔ)充和完善，明確提出凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定。這就比先前的規(guī)定有了很大的改進(jìn)。另外，新近頒布的其他法規(guī)，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》也有很多的程序性規(guī)定。該法規(guī)主要包含兩個(gè)層次。第一個(gè)層次是六項(xiàng)“基本程序”，即民主推薦，考察，醞釀，討論決定，任職，依法推薦、提名和民主協(xié)商，突出了民主推薦、考察和討論決定三個(gè)“關(guān)鍵程序”；第二個(gè)層次是有關(guān)基本程序中的“具體程序”，包括民主推薦環(huán)節(jié)的四項(xiàng)具體程序、干部考察環(huán)節(jié)的六項(xiàng)具體程序、討論決定干部任免環(huán)節(jié)的三項(xiàng)具體程序、公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗的五項(xiàng)具體程序。這個(gè)條例可操作性強(qiáng)，在一定程度上彌補(bǔ)了過(guò)去在選拔黨政干部時(shí)程序性規(guī)定的不足。
(四)更注重維護(hù)和增強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性
黨內(nèi)法規(guī)本來(lái)應(yīng)該具有權(quán)威性，沒(méi)有權(quán)威，就形同虛設(shè)，不足為戒。然而，在新中國(guó)成立的最初三十年里，中國(guó)共產(chǎn)黨的制度化是為了建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對(duì)集中的需求，導(dǎo)致黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的集權(quán)傾向，黨內(nèi)集權(quán)也得到加強(qiáng)。這樣，就導(dǎo)致了整個(gè)社會(huì)法治觀念淡薄，而“人治”觀念濃烈。“”中，黨內(nèi)法規(guī)和制度更是被肆意踐踏，黨章也被篡改。另外，把黨員權(quán)利一概砍掉，取消了中央書(shū)記處和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，這些顯然都是不科學(xué)的，這也導(dǎo)致了黨章在內(nèi)的一系列黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性的削弱。
十一屆三中全會(huì)后，我黨開(kāi)始有意識(shí)的樹(shù)立黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，積極教育黨員干部遵守和維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)。陳云在1979年中央紀(jì)委第一次全體會(huì)議上就明確指出，黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的基本任務(wù)，就是要維護(hù)黨規(guī)黨法，整頓黨風(fēng)。隨后，鄧小平也指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障。各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和組織部門(mén)的任務(wù)不只是處理案件，更重要的是維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)把我們的黨風(fēng)搞好。”黨章是黨的“根本大法”，在黨的建設(shè)中具有至高無(wú)上的權(quán)威地位。十六大以來(lái)，黨中央從嚴(yán)治黨，更加重視樹(shù)立黨章的權(quán)威性。在中央紀(jì)委第六次全會(huì)上提出：“要始終把學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章作為全黨的一項(xiàng)重大任務(wù)抓緊抓好。”其次，加強(qiáng)監(jiān)督，嚴(yán)明法紀(jì)，認(rèn)真推行黨章和黨紀(jì)面前人人平等。根據(jù)中紀(jì)委向十六大提交的報(bào)告，1997年10月至2002年9月，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案861，917件，結(jié)案842，760件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分846，150人，其中開(kāi)除黨籍137，711人。在受處分的黨員干部中，縣(處)級(jí)干部28，996人，廳(局)級(jí)干部2422人，省(部)級(jí)干部98人。這樣，通過(guò)中央的高度重視以及從嚴(yán)治黨的實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性明顯增強(qiáng)。
