鄉村運轉難題思考

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隨著農村改革的不斷深化和農村各項政策的調整，對于大多數以農業為主導的地方，鄉鎮財政和村級集體收入明顯減少，下撥的轉移支付資金難以填補資金缺口，鄉村負債的現象十分普遍。這種狀況使得鄉村日常運轉異常艱難，更難以抽出資金開展各項公共公益事業建設活動，難以在地方經濟發展中有較大作為，由此形成惡性循環，使鄉村難以在短期內走出困境。筆者在調查某縣鄉村組織運轉情況的基礎上對促進鄉村正常運轉進行了思考。

一、主要困難和問題

1、基本工作經費無保障，干部敬業意識淡化。據測算，某縣鄉、村、組三級干部10988人，年需承擔補助工資、辦公費等基本工作經費3870萬元。稅改政策規定農業稅附加是村組干部工資、辦公費和農村社會福利費的專項資金。以*年為例，該縣農業稅附加542萬元，全部用于村組干部補助工資和辦公費也還有1614萬元的缺額，各鄉村只好擠占挪用“一事一議”等其他專項資金來填補。盡管這樣，目前全縣各鄉村拖欠干部工資還是高達1716萬元。大部分鄉村陷入了“工資停發、發票停報、汽車停開、電話停機、食堂停餐”的困境。一些地方出現了鄉村干部無人當、不想當或應付著當的現象，部分干部嘆息道：“寧愿務工掙錢，也不該當官管閑”。

2、債務包袱沉重，農村社會矛盾激化。沉重的債務負擔帶來四個方面的嚴重后果：一是因鄉村結不了貸款利息，將高息轉本，使鄉村債臺高筑，愈來愈窮，陷入債務惡性循環的怪圈。二是前些年鄉村為完成上級稅費任務，在集體負債重，失信貸不到款的情況下，鄉村干部以私人名義貸款私借公用，貸款到期后債主盈門，有的鄉村干部財產被債主抵押，有的甚至受到債主的人身攻擊，有的為躲債而遠走他鄉。三是前幾年一些地方好大喜功，超過農民實際承受能力，搞形象工程、面子工程，債務越來越大，村干部不僅遭上級埋怨，還遭群眾謾罵，成了“風箱里的老鼠兩頭受氣”。四是為了清償部分債務，鄉村干部便向農民收取尾欠，但由于農民的利益高于一切，收款不能強制進行，農民不愿交，村干部工作起來就十分困難，如果不收，債務化解就十分困難，反之又容易激化干群矛盾，一旦發生農民負擔信訪案(事)件，輕者丟官，重者承擔法律責任。說句實話，農民欠款連人民法院都執行不了，鄉村干部又為之奈何呢？

3、村內公益事業難辦難議，集體組織功能弱化。村級組織應當為農民辦好事、辦實事，這也是廣大農民的熱切期盼。但具體操作起來就復雜了，村內要辦事缺經費，就得找農民開會商量，就需要農民籌勞籌資。村里開會，青壯年打工去了，參會的多是老人和婦女，而且鑼齊鼓不齊，議事時眾說紛紜，莫衷一是，有的農戶以不直接受益為借口故意刁難，造成“有事難言、議而不決、決而難辦”的局面。有些地方一搞公益事業，一部分人就以財務問題、加重農民負擔問題到上級部門信訪，搞得村上無所適從，十分被動，于是農村公益事業建設維護陷入無人問無人管的困境。

4、鄉村干部落實政策難，基層組織形象惡化。各級政府農村政策的制定帶有普遍性，但當其與農村的實際情況相結合，就會滋生出這樣那樣的問題，而鄉村干部正是處于這種矛盾的焦點上，左右為難。如農業稅取消后，有關部門服務收費，按照農民負擔管理政策，應該堅持“誰服務、誰收費”的原則，這些服務部門勢單力薄，在農民面前缺乏號召力，錢怎么收？只能靠村干部去上門收取，按照“誰服務、誰收費和亮證收費”的原則，村干部既無收費資格，也無收費證件，一些農民問他憑啥收費，干部也答不上來，只好三番五次登門與農民磨嘴皮，想辦法把錢收到手。更有甚者，村干部還對農民做了一些違背政策法規的事。例如調整農業產業結構、搞農業產業化對農民增收本來是好事，但結構怎么調、產業化怎么搞就復雜了。有的地方調結構上面說了算，不管科學與否，村干部都要去完成。種什么，怎么種是農民的經營自主權，村干部去做工作，農民想不通，而且一旦產生不良后果，還得由村干部去頂著、去承擔，干部出了力，辦了不討好的事，這樣的事在一些地方屢見不鮮。

二、困難和問題的成因

1、鄉村收入大幅減少，收不抵支。所調查縣鄉村兩級集體經濟收入水平極低，經濟來源主要是農民負擔和上級財政補助。全縣2001年鄉村可支配收入為7361萬元，2005年銳減至2182萬元。也就是說，當前鄉、村兩級預算可支配收入不足稅改前的三分之一，而實際上由于抵減債務、人員外出打工和天災人禍等因素而產生的稅費缺口全部由鄉村兩級承擔，加之為彌補稅改后的資金缺口，有限的鄉村集體資產、資源此前已作處置變現，今后很長一段時期內不會再有收益；而上級財政轉移支付本就數額有限，且受到層層截留，所剩無幾。因此鄉村兩級實際可支配收入進一步減少。但是鄉村兩級要辦的事卻一樣也沒有減少。收不抵支在全區鄉村兩級已是普遍現象。據調查了解，鄉鎮為維持正常運轉壓到最低限度的年資金需要量視鄉鎮大小在60—120萬元之間，而稅改后鄉鎮每年的財政預算收入僅有上級財政補助收入一項，一般在20—40萬元之間，資金缺口達40—80萬元。

2、鄉村財權事權不配套，負擔不公。隨著近年來的體制改革，收入逐漸向上集中，鄉、村財力一步步削弱，而事權并沒有減少。例于在鄉鎮征收的各種工商、房產等各項稅費中，鄉鎮沒有分配收入的權力，卻有管理市場、建設城鎮的義務。某鎮是國家建設部小城鎮建設試點鎮，每年征收的車船使用稅、契稅及各項工商稅收在100萬元以上。鎮級財政沒有分到一分錢，每年還要投入5-20萬元用于城鎮的建設和維護。除此以外，鄉鎮要承擔干部工資補助、社會保障、報刊雜志、廣播電視、黨員干部教育管理及其他公益事業建設等種種沒有來源的開支。收費的各種渠道被取消或被上級財稅、線管部門控制，辦事的義務仍然由鄉鎮承擔，形成了極不合理的現象。甚至出現了群眾被車撞死，司機逃逸，最后鄉鎮拿錢“了難”的啼笑皆非的奇怪現象。

3、鄉村機構臃腫人滿為患，壓力太大。2002年鄉鎮站所機構改革后，鄉鎮站所工作人員在21—24人之間，按平均23人，每人工資福利8000元保底測算，需18萬元。另外，鄉鎮行政人員平均在30人左右，按每人每年由鄉鎮補齊4000元補助福利，每年需12萬元以上。也就是說一般鄉鎮每年工資補助開支需要30萬元以上，實際遠遠不止這個數字。龐大的人員開支，使鄉鎮財政成了名副其實的“吃飯財政”，無力保證其他合理開支。同時，拖欠干部職工工資補助成風，破壞了干部職工的工作積極性，影響了鄉鎮政府部門工作職能的進一步發揮。對村級人員負擔情況，我們也進行了調查，村干部職數一般是3—5人，一般的村每年村干部工資支出在1—2.5萬元。村內組長工資開支一般在1—1.5萬元，兩項相加在2—4萬元。這基本上是村級可支配的全部收入數，保得了人員工資，就保不了村級工作的正常運轉。拖欠村組干部工資現象也相當普遍。某村的支部書記告訴我們，村里的干部已經有3年沒有領到工資了，村里欠每個村干部的工資都在1萬元以上。

三、基本思路與措施

針對當前鄉村運轉困難的問題，筆者認為應著重從以下幾個方面入手加以解決。

1、增收節支，增強鄉村經濟職能。在增收上，首先要抓發展，培植新興財源。鄉村要充分挖掘人際關系資源，大搞招商引資，根據本地實際情況，興辦一批龍頭企業和農產品深加工企業；還要善于引導和利用民間資本，大力發展民營經濟和民營企業，大力發展農民專業合作組織，通過稅收分成，增加鄉鎮財政收入。其次要利用各種途徑，積極爭取上級財政和國家項目資金的支持。能夠爭取國家項目資金，如農業綜合開發等就可解決農村一些迫切需要解決的問題，緩解鄉鎮經費的壓力。再是逐步回收債權。截至*年止所調查縣鄉村兩級債權占到債務的38.5%。近兩年農村稅費的大幅度減輕和經濟形勢的好轉，大部分農戶具備了逐步償債的能力。政府可以限定不超過債權總額、債權戶數30%的上限，來有計劃的逐步回收欠款，小額債權戶而又有能力償還的可一次性償清。對特別困難的戶可暫緩回收或適度減免。在節支上，要嚴格控制非生產性建設項目，由鄉鎮拿錢可搞可不搞的要堅決不搞，非搞不可的也要看資金來源，量體裁衣，避免勞民傷財。同時要加強鄉村財務管理和監督。建立和完善全區統一規范的鄉村財務管理長效機制，如：管理領導層的教育、培訓制、一支筆審批的監控督查制、重大事項的公告、公示制。鑒于取消農村“兩工”和農業稅后，大多數鄉鎮財政名存實亡，建議鄉鎮財務開支實行報賬制，由區財政統管，以便于監督。鄉鎮的接待開支要嚴格壓縮，已有政策規定的要嚴格執行，沒有的要出臺新的政策規定，使節支工作真正落到實處。

2、深化改革，減輕鄉村經濟壓力。即“合村并鎮，精簡分流鄉干部，減少村干部，取消組干部”。要對現有的鄉鎮、站所再一次進行大力精簡，按轄區人口數核定崗位數，實行競爭上崗。村一級要減少干部職數，實行村、支兩委合理兼職。如果按13人/鄉鎮、2人/站所、3人/村的標準核定鄉村兩級干部編制，取消組長，則每年可減少工資性支出2625萬元。二是改革財稅體制，使鄉鎮財權與事權對等。目前，鄉鎮政府實際上是個假政府，有權的、有錢的、能執法的全被收走了，鄉鎮財政僅限于部分轉移支付和向上爭取數額不定的項目資金，不具備一級公用財政的能力，但承擔了大部分農村公用事業建設，具有公用財政的義務，財權與事權極度不平等。改革現有的財稅制度，首先是建立完善財政分成制度。鄉鎮財政要享有本地稅收的分成權利，落實好鄉鎮的分成比例。其次是要合理配制鄉鎮事權，切實減輕鄉鎮財政負擔。本應由相關部門、上級財政負擔的農村事務，要堅決由部門和上級財政負擔。禁止隨意向鄉鎮轉嫁負擔，改變“部門收錢不辦事、鄉鎮辦事無來源”的現狀。三是改革產權制度，鼓勵農村公益事業民建民營。大力推行農村小水利、小林場等公共設施的產權制度改革，建立健全農民自籌資金興辦生產公益事業的激勵機制。主要通過依法拍賣、租賃、承包其經營權，實現小水利、小林場等公共設施建、管、用和責權利的統一，調動農民投資投勞的積極性，減輕鄉村興辦公益事業的壓力。同時，通過拍賣、租賃、承包等方式回收資金，用于新的公益事業建設，使農村公益事業走上“建設—改制—再建設”的良性循環發展之路。

3、政策扶持，加大轉移支付力度。一方面要積極向上反映，爭取國家更多的轉移支付資金扶持鄉村；另一方面將中央財政轉移支付資金及時、足額下撥到鄉村。不僅如此，地方財政還要拿出資金盡量彌補中央財政轉移支付資金的不足，尤其是要加大對農村義務教育、農村社會保障、農村基礎設施建設、農村衛生事業的投入，幫助鄉村兩級渡過難關。在工作中要突出重點，按照統一規范、公正合理、公開透明的原則，結合各鄉鎮的農業人口、耕地面積、減負額度、經濟基礎強弱等指標，合理確定轉移支付比例，加大對特困鄉鎮、村的轉移支付力度。如對湖區嚴重不公的水費負擔，上級財政要予以補貼；對鄉村兩級收入不能滿足“三項基本工作經費”的困難鄉、村，上級財政要通過轉移支付予以補齊；對農村合作基金會債務包袱沉重、矛盾突出的鄉村，上級財政要通過轉移支付予以補貼，確保基層組織和社會事業的正常運轉。

4、以人為本，加強基層班子建設。要教育廣大基層干部堅持立黨為公，執政為民，增強“為官一任、造福一方”的責任意識，樹立勤政務實的工作作風，杜絕好大喜功、勞民傷財的短期行為；要選拔那些政治素質好、執政能力強、群眾信得過的干部擔任鄉鎮領導主職；要完善對干部任期內政績的考核機制；要從政治經濟待遇、子女就業等多方面給鄉鎮干部足夠的關愛，讓他們安心基層、扎根基層，保持鄉鎮干部的基本穩定。