城鄉發展引導集中聚集思考

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改革開放以來，我國城市經歷了發展最快速和競爭最激烈的歷史時期，其間一些城市成功崛起，另一些城市卻在相對衰退。我國城市間競爭力差異的合理解釋，除了客觀環境的區別，就是戰略應對的不同。未來我國城市將面臨更為激烈的競爭，制定更為合適的戰略，是城市競爭制勝的關鍵。課題組運用規范的方法，解剖我國城市競爭和發展的生動實踐。這些案例具體涉及提升城市競爭力的戰略原則、政策導向和管理措施等方面。

“統籌城鄉發展，引導集中聚集”是指在促進城鄉發展的過程中，通過制定城鄉彼此不同而又相互促進的任務，通過建立城鄉一體的管理體制、公共服務和基礎設施，通過支持農村發展和設計城鄉雙贏市場機制，通過集中聚集和集約發展，促進城鄉協調、健康、快速和可持續發展，提升城市綜合競爭力。

一、根據城鄉不同條件，確定城鄉不同任務

將整個轄區分為中心城區、縣城及重點鎮和農村三個層次，根據不同條件和統籌要求，分別制定既彼此不同又相互促進的發展措施。（1）優化主城區的環境。在主城區著力優化其創新環境、人居環境、創業環境，壯大、優化和提升中心區的高科技和現代服務業，提高城市的吸引和創造力，增強對周邊地區的輻射和帶動力。（2）發展縣城和重點鎮。集中扶持、著力加強縣城和重點鎮建設，提高城鎮的承載能力，加快構建聯結全市農村的城鎮體系。通過城鎮完善的基礎設施以及生產和生活服務體系，加快產業、要素和人口的聚集，推動縣域經濟發展，疏解中心區的擁擠，帶動農村地區發展。（3）實施農村“三項工程”。充分發揮農村地區的比較優勢，實施了農業產業化工程、大力發展特色農業。在少部分相對落后的山丘區，組織實施“新村扶貧工程”和“幫扶促變工程”，在基礎設施、發展項目、資金投入、困難群眾住房等方面給予傾斜。在農村城市化過程中重視處理經濟和農村環境協調發展，實施農村環境建設工程。

二、打破城鄉長期分割，實行城鄉一體發展

（1）城鄉管理體制一體。建立城鄉一體的規劃管理體制，強化農村規劃管理，加快實現城鄉規劃編制管理，實施管理、監督管理滿覆蓋。建立城鄉一體的新型戶籍管理制度。建立城鄉一體的管理體系，調整各級政府部門的內設機構和行政職能，工作向農村延伸、投入向農村傾斜，重心向農村下移。（2）公共服務一體。建立城鄉一體的社會保障制度。建立城鄉一體的教育制度。建立覆蓋城鄉的應急指揮體系、疾病預防控制體系、信息網絡體系和醫療救助體系，提高城鄉公共安全保障水平。（3）城鄉基礎設施一體。為了加強基礎設施建設推動產業發展和城鄉一體化建設，實現村村通水泥或瀝青路。農民新居工程、城鎮化推進工程、農產品流通設施工程、農村教育醫療衛生和疾病預防設施工程建設全面鋪開。按照“延伸、共享、服務”原則，構建農村信息服務體系。

三、促進城市反哺農村，探索城鄉雙贏機制

（1）以城帶鄉。通過發展中心區、縣城和重點鎮經濟和產業，轉移和吸納農村勞動力，對擴大農副產品的市場規模，提高農民的收入，帶動農村產業和帶動鄉村經濟發展。（2）以城援鄉。調整市、縣、鄉三級財政支出結構，改進財政管理方式，加大對農業、農村和農民的支出比重，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域，加大市級財政對困難區縣的轉移支付力度，初步建立起農村公共財政體制框架。全面落實農業稅全免，糧食直補和農機購置補貼政策。（3）城鄉雙贏。在城鄉一體化過程中城市和農村互相支持共同發展的案例有許多，其中以土地整理最為典型。城市化發展需要大量土地，而國家政策對建設用地額度由一定的限制，通過占補均衡和土地整理機制，不僅解決了城市工業建設用地指標，提高了農村地區土地整體價值和產出效益，有利于農村產業化的發展。土地整理過程中的占補平衡，實現了多方共贏的機制。

四、實施“三個集中”，推動集中聚集

（1）工業向園區集中。采取多種手段，積極引導企業向集中發展區集中，通過產業的集中，推進傳統生產向現代生產的轉變，實施工業集中發展，遏制了工業污染，降低了治污成本，促進了清潔生產，淘汰落后生產能力企業和關、停、并、轉、遷排污企業。（2）人口向城鎮集中。根據宜聚則聚、宜散則散的原則，對重點規劃區內的建設用地，按照城市居住小區標準統一規劃建設新式農民社區，實行農民集中安居，水、電、氣、通訊等基礎設施和配套建設全面到位。（3）土地向業主集中。在土地所有權不變的原則下，讓那些懂技術、會管理、會經營的農業大戶從農民手中租種土地，使土地成片，實現規模種植，實現農業的產業化。農民的土地經營權讓渡采取了多種方式，其中以經營權入股方式較為典型。

城鄉統籌不是城鄉目標、任務和措施的一致性，而是要根據城鄉不同條件，制定城鄉彼此不同但又相互促進的任務和措施。城鄉統籌首先必須打破城鄉制度、管理、服務和基礎設施的分割，實現城鄉的平等，讓城鄉相互分享外部經濟成為可能。同時，政府必須彌補市場不足，支持農村發展；積極利用市場機制，城鄉雙贏。由我國的國情所決定，城鄉發展必須注意節約資源土地，實施集中聚集，集約發展