人大制度問卷調查法理思考

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一、問題的提出

今年內3月初，在全國人民代表大會成立50周年之際，江蘇省無錫市人大常委會研究室就人大制度和人大工作的有關問題進行了一次社會問卷調查，調查對象是：市、縣兩級人大代表250名，社區居委會50個、無錫市企業納稅大戶前50名。在公布的調查結果中，有兩題問答特別引人注目，第一題：“人民代表大會制度是我國根本政治制度。你認為這個制度在國家生活和社會生活中：（1）發揮了很大的作用；（2）發揮了一些作用；（3）沒有發揮作用。”“調查結果：第（1）的為47%；第（2）的為52%；答（3）的為1%。”第二題：“25年來，你認為無錫市人大常委會在我市國家生活和社會生活中。（1）發揮了很大的作用；（2）發揮了一些作用；（3）沒有發揮作用。”“調查結果：第（1）的為45%；第（2）的為55%”。[1]

以國家一切權力屬于人民為本質特征的人民代表大會制度是中國共產黨領導中國人民經過近百年的艱苦奮斗而創立的，為了實現這個制度，一代又一代的仁人志士前仆后繼，付出了生命的代價。當新中國第一部憲法將人民代表大會制度確立為國家根本政治制度時，舉國歡慶的情景至今仍然令人怦然心動。依理而論，民心所向的國家根本政治制度一經確立，它在國家生活和社會生活中所發揮的作用應該是巨大的。可是，這個制度實行了50年，在較多數公眾的心目中，只不過是“發揮了一些作用”而已，這是為什么？調查分析中說：“公眾對人大制度的認同，首先不是從理論上開始的，而是通過人大制度在現實生活中的作用感感悟的。”[2]這就是說，人大制度的法律應然與社會實然并不是一致的，這種差距，主要體現在人大職能的缺失上，即各級人大在現實生活中所發揮的實際作用無法達到根本制度的應然要求，才使得公眾對人大制度的評價大打折扣。那么，影響人大職能作用發揮的主要障礙又是什么呢？怎樣才能使國家根本政治制度落到實處、在國家和社會生活中發揮其應有的作用呢？這是國家機關特別是國家權力機關必須面對并認真研究解決的問題。

二、尷尬的反差

中國人大憲政地位之高、職權之大，是世界各國議會無與論比的。它集立法、決定、監督、選舉、任免等各種權力于一身，其他任何國家機關都由它產生，對它負責、受它監督，而人大除了對人民負責外，不受其他任何國家機關制約。但是，由于具體制度的缺失，人大權力的虛置也是眾所周知的。

（一）機構：最大的其實是最小的。中國人大組成人員之多、會議規模之大，創世界各國議會之最，根據國家法定數額，全國人大代表近3000人，地方各級人大代表達320萬人。[3]但專職組成人員之少、會期之短也是各國議會中所少見的。以全國人大為例，近3000名代表中，以全國人大工作作為職業的不過5%，即使在其常設機構全國人大常委會的160名左右的組成人員中，還有要當一部分是兼職的。據《世界各國議會辭典》統計：在國外150個國家和地區的議會中，專職議員在500名以上的有12個；在100至499人之間的有72個；99人以下的75個。100人以下的主要是些小國家，[4]我國13億人，全國人大專職組成人員才100多人，按人口比例計算，可以說是世界上最少的。就會期來說，世界上實行議會制的國家，議會會期一般每年3個月以上，有半數在半年以上。中國人大的會期，一般在半個月左右，[5]就人大機關的人員編制來說，納入預算的人大機關公職人員編制數，僅點編制總數的20%左右，相當于政府的一個工作局。在同級國家機關中也是最小的。[6]以最小的機構，管理最大的國家的最大的事務，力不從心是在所難免的。

（二）預算：最實的往往是最虛的。預算是國家發展經濟、管理社會事務、實現宏觀調節的主要手段，直接影響國計民生和社會穩定。世界各國無論從理論上還是在實踐中，都把預算作為國家最重要的權力之一，納入依法監督的軌道，在號稱世界議會之母的英國，議會對政府的監督，很大程度上是通過預算監督來實現的，預算一經議會否決，內閣就要集體辭職。[7]在我國憲法和地方組織法賦予人大的各項職權中，預算審批和執行監督堪稱重中之重。1994年3月22日第八屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國預算法》對人大和政府的職權作了明確的劃分：人大負責預算審批和預算執行的監督，政府負責預算的編制和預算的執行。10年的實踐，政府的權力得到了充分的行使，而人大的權力由于種種原因始終無法到位：一是預算的編制滯后于預算的審批。預算計劃通常是由上到下逐級下達，人大會一般是由下到上依次召開，在人大會議召開之前，政府拿不出具體的預算方案，提交人大會議審議的通常只是列出收到總數及簡略說明的預算報告，這樣的預算報告即使通過也如同具文，上級計劃一下達，馬上就變更。二是人大會議的時間短、議程多，不可能安排過多的時間來審查預算，加上人大代表絕大多數并非專職專業，預算報告又是在會議期間才下發的，本身缺乏可審性，外行看不懂，內行看不清，除了按程序通過外，也無其他辦法。三是預算法雖然把決算審批權賦予人大常委會，但由于人大大會受人員編制的限制，沒有專門的機構和人員來進行調查研究，只能大審計機關的報告中了解一些情況，而審計機關又是同級政府的組成單位，即使再“鐵”，也得考慮同級政府首長的意向，就是開明的行政首長同意把審計中發現的問題毫無保留地報告以后，從理論上來說，預算執行是包括決算在內的，預算執行情況報告一經人大會議通過，作為同級人大常設機構的人大常委會是無權否決的，這就是近年來“審計風暴”驚動全國，但決算卻無一例外獲得通過的原因。正如有的學者所評價的那樣，人大及其常委會對預算的審批和監督，處于“程序合法，實質虛置”的狀態。[8]

（三）手段：最硬的卻是最軟的。撤銷同級政府不適當的決定和命令，罷免或撤銷由本級人大選舉或由本級人大常委會任命的國家機關工作人員的職務，這是最能體現中國人大民主特色的剛性手段。但在50年人大工作的實踐中，由全國人大及其常委會主動撤銷的政府文件沒有一件，由政府部門自行撤銷的規范性文件倒數以千計。孫志剛事件[9]發生后，不少專家學者聯名上書全國人大常委會，要求啟動法律監督程序，對國務院1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行審查，但全國人大常委會對此泰然處之，不置可否，倒是國務院對此作出了積極回應，2004年6月20日以381號令了《城市生活無著的流浪乞討人員求助管理辦法》對1982年的收容遣送辦法宣布廢止。這里面不排除人大領導內部協調的作用，在領導層看來，這是“寓監督于支持之中”，但在多數公眾的眼中，這是人大權力的變形和法律的繞曲。近年來隨著市場經濟體制的深層推進，利益關系日趨剛化，國家機關權力尋租現象已成為社會反映強烈的焦點問題，人大及其常委會作為最高層次的法定監督機關，理所當然應站在反腐斗爭的前沿，運用罷免、撤職等剛性手段，將那些盤踞在國家機關重要崗位上的腐敗分子清除出去并繩之以法，以遂民愿。但在實際工作中，人大及其常委會除了按照權威機關的決定例行公事以外，很少主動行使自己的人事監督權力，在較多數公眾的心目中，發揮的仍然不過是表決機器的作用。

（四）選舉任免：“個別”的往往是“一般”的。差額選舉是我國選舉制度的一項重要的民主原則，其開放程度，直接反映國家民主進程。1979年以前，由于眾所周知的歷史原因，我國國家機關工作人員都實行等額選舉，1979年，國家政治生活正常化，五屆全國人大二次會議通過的地方組織法，將地方國家機關的領導成員由等額選舉改為差額選舉，1982年，五屆全國人大第五次會議對地方組織進行了修改，把候選人多于應選人人數作為選舉地方國家機關領導成員的重要原則加以規定，差額選舉走上了正軌。1986年，六屆全國人大常委會第十八次會議對地方組織法進行了第二次修正，將地方國家機關正職的選舉修改為：“一般應多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”這個口子一開，正職差額選舉的“一般”原則立即被洶涌的歧見所淹沒。從此，全國各地從省級到鄉級的國家機關正職幾乎都實行的等額選舉，而“候選人只有一人”的狀況又是以做工作撤回提名的方式來實現的，法律上的“一般”原則實際成了“個別”的例外。另外，按照法律規定，地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，可決定同級“一府兩院”副職的個別任免。但在實踐中，地方國家機關的職數并非人大確定，常常是起屆時從緊，爾后逐步放寬。人大常委會個別任免的幅度法律沒有明確規定。雖然在有關問題的解答中有一次會議不超過兩名的人數，[10]但若干次會議個別任免的總和遠遠超過起屆選舉的人數，加上頻繁的人事變動，個別任免也就成了常規性的一般。

（五）決定：看得見的卻又是摸不著的。地方人大有兩項職權，至今仍象丈二和尚，叫人摸不著頭腦。一是重大問題決定權。依照法律規定，縣級以上地方各級人大大會有討論決定本行政區域政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項的職權，但法律同時又賦予了政府管理上述事項的職權，在兩種職權相互交錯的情況下，人大常委會和同級政府的權幅如何界定，既沒有具體的法律規定，又沒有可供操作的立法解釋或問題解答，全靠各地自行摸索。二是決定授予地方榮譽稱號。按照全國人大常委會有關工委的解答，地方榮譽稱號既不是模范單位和模范人物，也不是榮譽市民之類的榮譽稱號，究竟是什么？還“需要另行研究。”[11]一個設置了20多年的法條，其基本含義至今連立法者自己都不清楚，這無異于告訴人們：地方人大常委會的這項職權，只是供人欣賞的空中彩虹，它可以給人帶來美感，但是可望而不可及的。

三、結論與建言

人民代表大會制度實施50年來，盡管由于種種原因很多地方還不能盡如人意，但它作為國家根本政治制度的憲政地位是不容否定的，從本質上看，它不僅是中國歷史上最民主的政治制度，也是與社會主義初級階段的中國國情最接近的政治制度。作為立國之本，它是當今乃至今后相當長的歷史階段中其它任何制度都無法替代的。理直氣壯地堅持人民代表大會制度并使之在實踐中不斷發展和完善，在國家和社會生活中發揮作用其應有的作用，既是全國人民的共同愿望和要求，也是執政黨和國家機關毫不動搖的政治目標和天然使命。而加強和改善黨對人大工作的領導，切實解決人大及其常委會在國家和社會政治生活中有權無力、有的無矢、有職無責的問題，使之成為名副其實的國家權力機關，以滿足人民群眾日益增長的民主需要，既是實踐“三個代表”客觀要求，也是堅持和完善人民代表大會制度的核心內容。

（一）加強人大及其常委會的實力配置，解決國家權力機關有權無力的問題。權力是資格和能力的統一。從法律應然上來說，國家如果授予某一機關作為某種權力主體的資格，就必須同時賦予其相應的物質力量。“法律的規定如果不具備實際的物質條件，那么它只會成為對公民的愚弄和被公民漠視的具文。”[12]要使人大及其黨委會成為名副其實的國家權力機關，就必須使其控制和掌握的權力資源與其所處的法律地位相適應。一是在國家公職人員的選拔配備上，要打破長期以來先當官員后當議員的思維定勢，建立先當議員后當官員的用人機制，從根本上消除人大是“二線機關”的錯誤觀念。[13]二是預算撥款應由人大及其常委會直接掌握和控制，[14]國家機關的設置、人員編制的配備應經人大及其常委會審查批準，以改變人大“丫環管鑰匙，當家而不能作主”的狀況。三是要優化人大及其常委會組成人員的結構。人大代表要逐步實列由兼職向專職過渡，其數量應以便于召開會議、充分討論決定問題為限度。人大常委會組成人員應從具有較高政治素質和業務素質的代表中選舉產生，實現專職化。四是人大及其常委會的機構設置要以保證其職級作用充分發揮為原則。每項職權的行使，要有相應的機構和人員來進行研究和承辦，特別是對社會反映強烈的預算監督和規范性文件審查監督，應設立專門的機構來負責日常工作。為保證人大監督權能夠真正落到實處，可對國家機關機構的設置進行必要的調整，將現隸屬于“一府兩院”的監察、審計、反貪、瀆偵、行政審判等機構改為隸屬同級人大常委會，承擔人事監督、財政監督、司法監督的日常工作。以解決人大的虛監問題和現行近親關系所出現的假監問題。

（二）盡快出臺人大工作的配套法規，以解決人大工作有的無矢問題。改革開放以來，我國經濟立法的成就是有目共睹的，但政治立法卻步履艱難，特別是關于人大工作的立法更是難上加難，一部監督法，喊了近20年，至今沒有出臺。目前，各地人大工作適用的主要是憲法、選舉法、組織法有關原則性規定，這些規定，主要解決的是“的”即政治任務和目標的問題，難以解決“矢”即實現任務和目標的程序和方法問題。正如同志在談到工作方法時所說的那樣：我們的任務是過河，但沒有橋或沒有船就不能過，不解決橋和船的問題，過河就是一句空話。目前，在監督法這樣的“成套設備”難以出臺的情況下，采取先零后總的方式，通過單項立法或立法解釋等形式對困擾人大工作的下列問題加以明確，也不失為權宜之計：1、重大問題決定權中“重大問題”的界定、決定權幅、及運作程序；2、對“一府兩院”規范性文件的審查辦法及程序；3、人大常委會組成人員提出議案、質詢案、撤職案內容、形式及處理程序；4、預算審查、監督的內容和程序，特別是預算未獲通過或不經通過擅自執行或通過后擅自變更的法律責任及處置措施；5、選舉和任免國家機關領導人員的職數和權幅的限制；6、受理群眾申訴控告范圍、方式及處理程序；7、個案監督的范圍、方式及程序；8、“特定問題”的范圍、調查方式、手段及調查結果的處理等程序；9、地方榮譽稱號的名稱、范圍、等級待遇及授予程序；10、人大監督文書的名稱、格式、效力、制作程序等規定。

（三）建立人大工作獎懲機制，解決人大及其工作人員有職無責的問題。目前在所有國家機關中，人大及其常委會是唯一沒有上下級領導關系、沒有目標責任制、沒有工作考核、沒有獎懲制度的國家機關。工作干與不干、干多干少、干好干壞，即決于其組成人員特別是主任會議組成人員政治素質和業務素質的高低。從法理上來說，人大及其常委會雖然也有向本行政區域人民和本級人民代表大會負責、并接受其監督的法定義務，但這種義務的責任風險幾乎為零。首先，人民對代表大會的監督是通過選區及選舉單位對其組成人員的監督來實現的，而罷免是選區或選舉單位對代表監督的唯一手段。間接選舉的人大代表，罷免程序雖然簡單，但如果沒有權威機關的決定，由下級人大常委會罷免上級人大代表是難以想象的；直接選舉的人大代表的罷免，由于法律障礙太多，[15]罷免只有在原選區過半數的選民同時發怒的情況下才能實現。在市場經濟利益多元化的情況下，要讓數以千計的選民對一個與自己無直接利害關系的人同時發怒，無論是提案人還是主持者，都是難以辦到的。其次，人民代表大會雖然可以通過撤銷本級人大常委會不適當的決議、決定，罷免本級人大常委會組成人員等方式來監督人大常委會的工作，但會議必須由人大常委會召集，由自己召集會議來撤銷自己的決定，罷免自己的組成人員，其效果是可想而知的。與不作為的零風險相比較，作為的風險卻大得多，因為人大的工作主要監督，而監督的對象大都是實權部門的實權人物，在以虛對實的情況下，“腐敗未敗你先敗”的現象是完全可能發生的。在作為風險遠遠大于不作為風險的情況下，“寧擔不為名，不冒作為險”也就成了人大及其常委會組成人員的價值選擇，這便是人大怠權的主要原因。要改為這種狀況，就必須建立一種自上而下的監督和激勵機制：1、完善代表資格審查制度，擴大代表資格審查委員會的職權。改變現行選舉制度“九不分”的狀況，把模范遵守國家憲法和法律作為選舉代表的首要條件，不能自覺遵守憲法和法律的不能提名為代表候選人，當選代表違法亂紀的，代表資格審查委員會有權撤銷其代表資格，長期不參加代表活動、不履行代表職務的，代表資格審查委員會可終止其代表職務。2、要建立自上而下的監督激勵機制。上級人大常委會應承擔監督下級人大及其常委會工作的法律責任，根據本地實際情況，制訂人大工作目標管理考核標準和獎懲辦法，對成績突出的單位和個人，可授予地方榮譽稱號，并給予相應獎勵；工作失職或瀆職的，應給予相應的處罰。3、出臺國家權力機關公務員法，對國家權力機關的公職人員的職責、權利與義務、資格條件、選任程序、等級待遇、考核、培訓、獎勵、懲戒等作出具體規定，通過法律制度來解決人大機關工作人員“到站”思想以及由此而產生的各種腐敗問題。