清代官吏懲戒思索

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中國自古以來就形成了“明主治吏不治民”（《韓非子·外儲說右下》）的傳統。治吏之途雖然各異，但不外乎賞罰，正所謂“賞罰者，國之利器而制人之柄也”（劉勰：《賞罰》）。清代同中國歷史上的其他王朝一樣，對過犯官吏的懲戒頗為重視。史料記載，早在太祖努爾哈赤“定國政”之時，包括官吏懲戒在內的法制就奠定雛形了。皇太極登極后，頒布了《崇德會典》，開啟了清朝纂修會典的先河。自入關到清末，清朝統治者又先后編纂了五部會典、五部律例，并制定了《欽定六部處分則例》、《欽定吏部處分則例》、《欽定兵部處分則例》、《欽定王公處分則例》等單行官吏懲戒法規，對官吏懲戒的范圍、類型、程序和方式等作了明確的規定，從而形成了一套較為完整而系統的官吏懲戒制度。

從史實看，清代官吏懲戒制度也有所落實，作為定期行政懲戒的京察、大計處分堅持實行到清廷覆亡，并由此處分了一批違紀違規職官。筆者據《清實錄》統計，有清一代，因大計被處“八法”（后為“六法”）的官員共有17403人次。其中，革職永不敘用者僅康熙朝就有622人。經常性的行政懲處，清朝政府也多有實施。光緒元年（1875年）到清帝遜位，《清實錄》中有姓名可查的被地方大員參劾革職的文職官員至少有5984人次。過犯官吏刑罰制裁，雖然尚無確切的統計數據，但縱觀有清268年，清政府尚能根據大清官吏刑罰懲戒制度，對犯罪官員進行懲處。據牛創平先生統計，清代因經濟犯罪而判刑的一、二品大員有157人。蕭致治認為，乾隆朝因貪污被處死的二品以上官員即有30人之多。清朝官吏懲戒的實行，在當時的一些私家記載中也可以得到印證。嘉慶時福建的地方大員汪志伊稱，“閩省知縣一官，共六十二缺，除降離任外，現在銀糧處分應停升轉，及命盜、鹽課雜罰處分在十案以上者，共三十九員。”（汪志伊：《敬陳吏治三事疏》，《清經世文編》卷16）龔自珍在其《明良論四》中也說“朝廷一二品大臣，朝見而免冠，夕見而免冠，議處、察議之諭不絕于邸鈔。部臣工于綜核，吏部之議群臣，都察院之議吏部也，靡月不有。府州縣官，左顧則罰俸至，右顧則降級至，左右顧則革職至”。總之，官吏懲戒在清朝得到了某種程度的執行，使其吏治的腐敗得到一定的整飭，同時對于保證國家機器的正常運行和社會的穩定也起了某些作用。

清代官吏懲戒雖有一定的歷史效用，然而，它不可能根治官吏的腐敗，因而最終導致了清朝的覆亡。這其中的原因有如下幾點：

一是官吏懲戒權的高度集中。清代官吏懲戒權高度集中于皇帝。所謂“黜陟大權，操之自上”。懲戒權的高度集中雖然為官吏懲戒制度的實施提供了某種保障，但它不僅使皇帝因此得以排除在懲戒范圍之外，而且使之有了任意懲戒官員的可能性。這就大大降低了官吏懲戒法律和懲戒行為的嚴肅性。而皇帝在官吏懲戒上的肆意擅斷又往往帶來懲戒的不公。官吏過犯，不能同罪同罰，異罪異罰，自然會嚴重降低懲戒法律的權威性和實際效力。

二是懲戒法律過于繁復。清代官吏懲戒法，尤其是其中的“例”，盡管以其靈活、具體等優勢彌補了穩定、抽象的律文和會典之不足，并且在官吏懲戒實踐中發揮了所謂“以例治天下”的作用，然而，由于至為繁復、細密和苛刻，也導致了諸多負面影響。首先它束縛了官員手腳。其次，它導致粉飾、欺瞞以及包庇之風，故而馮桂芬指出，這些繁復的“例”“非以防其欺，乃以導其欺也，不特導其欺，且以逼其欺也。其于治天下，非徒無益，而又害之。”再次，由于“例”條“愈滋愈碎”，非老于其事而不知其所以然者，使吏胥得以因緣生奸，舞文弄法。最后，“例”本身因此多成為具文，實際作用不大，即王韜所言“朝廷有行法之名，而無奉法之實也”。包括“例”在內的清代官吏懲戒法律雖“密如凝脂”，到頭來卻是“一弊未弭，百弊已起，如葺漏屋，愈葺愈漏，如補破衲，愈補愈破”。

三是官吏懲戒制度的內容滯后，與吏治腐敗現實和社會變化及時代潮流不相適應。縱向比較，清代（主要是前清）官吏懲戒制度的內容大致貼近社會現實，然而，從總體上看，有清一代官吏懲戒制度還是相對落后于社會發展對吏治的需求。鴉片戰爭后，清廷的官吏懲戒制度建設，除光緒《欽定大清會典》和宣統《大清現行刑律》、《大清新刑律》外，幾乎乏善可陳。就連富有開放性的條例，自1870年修訂后，也歷經32年之久，直到1902年才重修而“刪除三百四十四條”。尤其是清末十年，舊的官僚體制、格局的打破，新的部門、機構及其職位的產生，均迫切需要懲戒制度的變革、損益，可是，官吏懲戒內容幾乎照舊，無甚變化，這就嚴重地影響了懲戒的實施和懲戒效用的實現。