新型治水模式思考
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今天我們在這里高興的迎來了第**屆"世界水日"和第**屆"中國水周"，聯(lián)合國將每年的3月22日定為"世界水日"，就是因為水資源在社會發(fā)展中的重要性日益顯現(xiàn)，提醒人民要認(rèn)識到水資源對促進(jìn)經(jīng)濟生產(chǎn)力、改善社會福利的作用，推動水的保護(hù)和持續(xù)性管理。聯(lián)合國確定今年"世界水日"的宣傳主題為"水與文化"，結(jié)合我國水利工作實際，我們將今年"中國水周"宣傳活動的主題定為"轉(zhuǎn)變用水觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式"。下面，結(jié)合近年來水利工作的新動向，我談?wù)勏敕ā?/p>
水是生命之源，人類的生存和發(fā)展始終圍繞著水而展開，世界四大文明古國都依傍大河而生，這些大河的洪水泛濫雖然給人類帶來災(zāi)害，也為人類維持生命提供了必要的資源和肥沃的土地，使人類能夠繁衍生息。當(dāng)今社會中，由于經(jīng)濟快速發(fā)展和人民生活改善，人們對水資源的需求有增無減，人口與水資源供需矛盾的空前尖銳，使得人類水危機意識驟然顯現(xiàn)。1972年聯(lián)合國召開的第一次環(huán)境與發(fā)展大會就明確指出：石油危機之后下一個危機便是水。黨的十五屆五中全會把水資源同糧食、石油一起作為國家可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。可以預(yù)見，水將成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的最大資源瓶頸，將對人類發(fā)展構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，水危機將始終是國家安全的心腹之患。這些都告訴我們水是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，水問題已經(jīng)成為當(dāng)今世界最重要的發(fā)展問題之一。
中國是水利大國、水利古國，幾千年的治水實踐，使我們積累了豐富的經(jīng)驗。新中國以來，國家高度重視水利工作，水利建設(shè)取得了巨大成就，中國已累計建成江河堤防27.7萬公里，建成水庫8.5萬座，七大江河防洪工程體系初步形成；全國年供水能力已增加到6000億m3，保障了5625萬hm2農(nóng)田灌溉、600多座城市和工業(yè)的基本供水；累計解決了農(nóng)村2.82億人的飲水困難；初步治理水土流失面積92萬km2；城市污水處理率已達(dá)45%；水電裝機容量已經(jīng)增加到1.08億kw。我國以占世界6%的可更新水資源和9%的耕地，養(yǎng)活了占全球22%的人口，人民生活總體上進(jìn)入小康。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水利發(fā)揮了非常重要的作用。
在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷邁上新臺階的同時，我們在水資源管理領(lǐng)域進(jìn)行了前所未有的體制探索和制度創(chuàng)新。1998年以來，面對日益嚴(yán)重的水資源短缺問題，我們以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對多年來治水理念進(jìn)行了深刻反思，不斷轉(zhuǎn)變用水觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式，準(zhǔn)確地把握了水利發(fā)展的新方向。特別是*2年新《水法》的頒布和施行，吸收了治水的新經(jīng)驗和新理念，將近年來探索提出的治水方針、思路和目標(biāo)通過法律的形式確定下來，對水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和防治水害等各類活動作出了明確規(guī)定，規(guī)范了各級人民政府及其水行政主管部門和流域機構(gòu)在水事活動中的具體職責(zé)。經(jīng)過多年的思索和實踐，新的治水思路逐步形成，并不斷完善。
一是防洪理念的重大轉(zhuǎn)變。"十五"期間，我國水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生，尤其是北方地區(qū)連續(xù)干旱。我們充分利用多年建立起來的防洪減災(zāi)體系，依法防洪，科學(xué)防洪，取得了防汛抗旱的全面勝利。與此同時，防洪理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，我們認(rèn)識到在防止洪水對人類危害的同時，也要特別注意防止人類的發(fā)展侵占洪水的通道，防洪也要講人與洪水和諧共處。我們實施了退田還湖、退耕還林、疏浚河湖，這是我國第一次從無序、無節(jié)制的人水爭地轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃印⒂行虻慕o洪水以出路。*3年淮河大洪水，通過"攔、排、分、蓄、滯"科學(xué)調(diào)度，從"被動應(yīng)付"到"主動引導(dǎo)"，合理利用洪水資源，實現(xiàn)了科學(xué)防控，防洪建設(shè)已從單純注重堤防和水庫等工程建設(shè)，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匕ǚ撬こ檀胧┑木C合防洪體系的建設(shè)和科學(xué)管理。
二是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，適時轉(zhuǎn)變觀念，提出治水新理念。我們總結(jié)歷史經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變了一直引以為豪的"人定勝天"的思想，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求和實踐工作需要，創(chuàng)新提出了"人水和諧"、"人與自然和諧相處"、"人與河流和諧相處"、"維護(hù)河流健康生命"等治水新理念。工作中，既防御水旱災(zāi)害又規(guī)范人類自身活動，既開發(fā)利用水資源又維護(hù)水生態(tài)平衡，既滿足當(dāng)代人對水的需求又給子孫后代留下生存和發(fā)展空間，從對大自然的無序開發(fā)、無限索取向合理開發(fā)、節(jié)約保護(hù)、人與自然和諧相處轉(zhuǎn)變，確保水資源的可持續(xù)利用。
三是加強了新時期水利規(guī)劃的編制工作。在加強水資源的開發(fā)、利用、治理的同時，更加注重水資源優(yōu)化配置、節(jié)約、保護(hù)。按照新思路的要求，相繼編制了《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》、《黑河流域近期治理規(guī)劃》、《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》等一大批新時期水資源規(guī)劃，規(guī)劃中更加強調(diào)可持續(xù)發(fā)展、人水和諧的理念，更加注重生態(tài)和環(huán)境保護(hù)工作，深入貫徹"以供定需"按水資源狀況確定國民經(jīng)濟發(fā)展布局和規(guī)劃的指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌考慮節(jié)水、保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、中水回用等綜合治理措施。從幾年的實踐來看，規(guī)劃實施都取得了良好效果，標(biāo)志著治水新理念開始從理論走向?qū)嵺`。
四是加強了水資源統(tǒng)一管理與保護(hù)，更加關(guān)注對生態(tài)與環(huán)境的影響。按照《水法》的要求，進(jìn)一步落實總量控制和定額管理制度，黃河、黑河等流域?qū)嵭辛巳∷偭靠刂疲珖?7個省實施了用水定額管理。全面落實取水許可和水資源費征收制度，加強了建設(shè)項目水資源論證、水功能區(qū)和地下水超采區(qū)管理工作，全國已有24個省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)了本行政區(qū)的水功能區(qū)劃，有11個省、自治區(qū)、直轄市劃定了地下水超采區(qū)范圍，29個省市區(qū)出臺了水資源費征收管理辦法，30個省市區(qū)已開征水資源費。同時，加強了流域水資源統(tǒng)一管理，黃河水量調(diào)度連續(xù)六年不斷流；黑河連續(xù)第四年將水送入下游尾閭東居沿海，并在去年首次實現(xiàn)了東居沿海全年不干涸；塔里木河水量調(diào)度連續(xù)六年將水送到下游尾閭臺特馬湖，下游地下水位普遍回升。此外，向南四湖、扎龍、向海、白洋淀等湖泊或濕地實施應(yīng)急補水，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。開展引江濟太和淮河閘壩防污調(diào)度，改善水體水質(zhì)，減輕了水污染損失。
五是對水權(quán)－水市場理論進(jìn)行了積極探索。東陽－義烏水權(quán)交易，開創(chuàng)我國水權(quán)交易之先河；漳河運用水權(quán)理論，解決了用水糾紛和爭水矛盾，實現(xiàn)了上下游、左右岸共贏；寧夏和內(nèi)蒙古沿黃灌區(qū)通過灌區(qū)與火電企業(yè)等之間水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，改變了以往無償剝奪農(nóng)民用水權(quán)益的做法，充分體現(xiàn)了市場在水資源配置中的調(diào)節(jié)作用；大凌河、太子河初始水權(quán)分配試點工作全面鋪開。我部相繼印發(fā)了《水利部關(guān)于內(nèi)蒙古寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作的指導(dǎo)意見》、《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》和《水權(quán)制度建設(shè)框架》等政策文件，加強了對水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的指導(dǎo)和規(guī)范。目前水權(quán)理論研究在水利、法律、經(jīng)濟等領(lǐng)域已蔚然成風(fēng)，水權(quán)理論的探索和實踐為緩解用水矛盾、優(yōu)化配置水資源開辟了新途徑。
六是對節(jié)水的認(rèn)識更加深入，節(jié)水型社會建設(shè)取得初步成效。我們認(rèn)識到，節(jié)水型社會建設(shè)是解決我國水資源短缺問題的根本性措施，也是當(dāng)前和今后一個時期水利工作的重點。節(jié)水要作為一項戰(zhàn)略方針長期堅持，貫穿于國民經(jīng)濟發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活的全過程。建設(shè)節(jié)水型社會，不單純是水資源本身的問題，而是一場涉及全社會用水制度和管水制度的根本變革。"十五"期間，在中央水利工作方針指引下，我們以水權(quán)水市場理論為指導(dǎo)，以提高水資源利用效率和效益為核心，以改革水資源管理體制，建立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水機制為重點，開展了節(jié)水型社會建設(shè)試點工作，并取得了初步經(jīng)驗。先后確立國家和省級節(jié)水型社會建設(shè)試點100多個，重點推動了南水北調(diào)東中線受水區(qū)、河西走廊、東部沿海、南方水污染嚴(yán)重地區(qū)的節(jié)水型社會建設(shè)，取得了初步成效，涌現(xiàn)了張掖、寧蒙水權(quán)交易等一批典型，為全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。
七是更加注重水利工作的社會管理，水利服務(wù)領(lǐng)域不斷擴大。我們認(rèn)識到經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求日益增多，在防汛抗旱、飲水安全、城鄉(xiāng)供水、生態(tài)環(huán)境、能源保障等領(lǐng)域均提出了更高的要求。為此，我們擯棄了"就水論水"的工作方式，把水資源與整個經(jīng)濟社會的發(fā)展、與生態(tài)環(huán)境的建設(shè)緊密地聯(lián)系起來。從"以需定供"轉(zhuǎn)為"以供定需"，根據(jù)水資源和水環(huán)境承載能力，科學(xué)規(guī)劃經(jīng)濟社會的發(fā)展布局，量水而行，以水定發(fā)展。對一些重要城市和地區(qū)出現(xiàn)的用水緊張局面采取應(yīng)急調(diào)水等措施，多次引黃濟津和從山西、河北向北京集中輸水，實施珠江壓咸補淡應(yīng)急調(diào)度，保證了天津、北京和珠江三角洲地區(qū)的供水安全。積極采取水量調(diào)度等措施，有效減輕了突發(fā)水污染事件的影響。此外，我們還加強了農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，牧區(qū)水利、農(nóng)村小水電等工作成效顯著，實施了飲水安全解困工程，解決了6700萬人的飲水困難問題。水利為社會為人民服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓展，服務(wù)能力不斷增強。
水利工作雖然取得了巨大成就，但目前我國水資源形勢依然不容樂觀。水多、水少、水臟、水混四大水問題依然困擾著神州大地。由于人口的增長，預(yù)計到2030年我國人均水資源量將從現(xiàn)在的2*m3左右降至1700～1800m3，需水量接近水資源可開發(fā)利用量，干旱缺水問題將更加突出。總體上看，我國水資源尚未達(dá)到供需平衡主要有兩個方面的原因，自然因素是我國水資源時、空分布的不均勻性，人為因素是我國水資源利用效率低，浪費嚴(yán)重，我國水利事業(yè)的發(fā)展還受到體制、機制等方面的制約，有些還是結(jié)構(gòu)性問題。
黨中央、國務(wù)院高度重視水資源工作，黨的十六屆五中全會提出的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要的建議》中明確指出："我國土地、淡水、能源、礦產(chǎn)資源和環(huán)境狀況對經(jīng)濟發(fā)展已構(gòu)成嚴(yán)重制約，必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，必須提高自主創(chuàng)新能力。要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)"。從中我們可以清晰地看出水利在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的戰(zhàn)略定位。最近黨中央??關(guān)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略決策，必須深入貫徹到今后水利工作中去。今年的世界水日恰逢我國"十五"建設(shè)剛剛結(jié)束，"十一五"建設(shè)開端的第一年，"十一五"是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要時期，我們在工作中必須深刻領(lǐng)會科學(xué)發(fā)展觀的精神實質(zhì)，更加關(guān)注與人民群眾切身利益密切相關(guān)的水問題，更加重視水資源和水環(huán)境承載能力，更加注重水利的社會管理職責(zé)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變用水觀念，創(chuàng)新治水模式。當(dāng)前，要重點做好以下工作：
一是繼續(xù)做好防洪抗旱工作。防洪減災(zāi)工作是一項長期而重要的任務(wù)，必須高度重視，常抓不懈。要落實防汛抗旱責(zé)任制，正確處理人與洪水的關(guān)系，建設(shè)蓄滯洪區(qū)，繼續(xù)實施退田還湖（河）、退耕還林、疏浚河湖，給洪水以出路。"十一五"期間，基本建立完善的防洪管理制度，確保大江大河、重要城市和重點地區(qū)的防洪安全。
二是進(jìn)一步加強水資源管理，優(yōu)化水資源配置。要進(jìn)一步加強流域水資源統(tǒng)一管理，強化總量控制與定額管理相結(jié)合的用水管理制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，規(guī)范水量、水質(zhì)調(diào)度工作。要科學(xué)編制好全國水資源綜合規(guī)劃、流域和區(qū)域水利規(guī)劃，基本完成主要江河省際水量分配，逐級明晰初始水權(quán)。要加強水資源調(diào)蓄和配置工程建設(shè)，提高對水資源在時間和空間上的調(diào)控能力，確保城鄉(xiāng)供水安全。特別要提的是，國務(wù)院2月21日以第460號令剛剛頒布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，4月15日起施行，這是近年來即《水法》頒布實施后，水資源領(lǐng)域出臺的第二部重要法規(guī)。今年的水資源管理工作要以深入貫徹實施新條例為重點，進(jìn)一步加強取水許可監(jiān)督管理和建設(shè)項目水資源論證，加強水資源費的征收管理。
三是全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。"十一五"期間，為滿足國民經(jīng)濟發(fā)展要求，必須大幅度提高用水效率和效益，萬元gdp用水量要以年均6％以上的速度下降，全國農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)要從現(xiàn)在的0.45提高到0.5，工業(yè)萬元增加值用水量要從現(xiàn)在的160立方米左右降低到115立方米以下，服務(wù)業(yè)用水效率要接近同期國際先進(jìn)水平。當(dāng)前，最重要的就是要深入貫徹《國務(wù)院關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會近期重點工作的通知》，認(rèn)真組織編制好《"十一五"全國節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》。這是我國第一個全面的節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃，也是"十一五"經(jīng)濟社會發(fā)展的重要專項規(guī)劃，編制好這個規(guī)劃，對于推動全國節(jié)水型社會建設(shè)的全局，促進(jìn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的改善，都具有十分重要的意義。
四是高度重視生態(tài)與環(huán)境保護(hù)工作。要正確處理好開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，要以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，在水利工作的各個環(huán)節(jié)，都要密切關(guān)注對生態(tài)與環(huán)境的影響，制定并實施防護(hù)措施。要進(jìn)一步拓寬思路，加強水資源保護(hù)工作，完善水功能區(qū)劃管理制度，實施納污總量控制，加強入河排污口的監(jiān)督管理，推進(jìn)地下水超采區(qū)治理，重點是要建立健全飲用水源保護(hù)區(qū)制度，切實保障人民飲用水安全。十一五時期，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由56％提高到60％，城市主要供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上，水生態(tài)系統(tǒng)惡化的趨勢得到基本遏制。
五是加快水利服務(wù)體系建設(shè)。當(dāng)前社會發(fā)展對水利的服務(wù)需求提出了更高的要求，既要保障人類自身發(fā)展的水量和水質(zhì)需求，又要堅持人與自然和諧相處，維護(hù)河流健康生命；既要滿足發(fā)達(dá)地區(qū)的用水需求，又要保障落后地區(qū)的快速發(fā)展。為此，必須堅持把人民群眾的根本利益作為水利工作的出發(fā)點和落腳點，不斷加快水利服務(wù)體系建設(shè)。首先要保障群眾的飲水安全，把保證飲水安全、維護(hù)人民群眾的生命健康作為水利工作的首要任務(wù)抓緊抓好。在發(fā)改委、水利部及有關(guān)部門的共同努力下，農(nóng)村和城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃正在編制，其中，*5-*6年農(nóng)村飲用水水源地安全保障應(yīng)急規(guī)劃已經(jīng)國務(wù)院批復(fù)。"十一五"期間，計劃解決1億農(nóng)村人口的飲水安全問題，使農(nóng)村存在飲水安全問題的人口減少1/3。全國城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃今年上半年也可以完成。其次要完善供水設(shè)施建設(shè)，加快備用水源建設(shè)，建立應(yīng)急保障體系。三是促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村水利發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，要進(jìn)一步加強農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)服好務(wù)。
六是堅持以改革創(chuàng)新推動水利發(fā)展。創(chuàng)新是水利發(fā)展的動力。做好新時期水利工作，必須充分發(fā)揮人的主觀能動性，正確認(rèn)識社會經(jīng)濟發(fā)展與水利的關(guān)系，按自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律辦事。要積極探索流域管理體制改革，建立起政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場運作、用水戶參與管理的權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理體制。不斷推進(jìn)水管理體制改革，構(gòu)筑經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境相協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各具特色的水利發(fā)展體系。深化水利科技體制改革，大力開展基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，不斷提高自主創(chuàng)新能力。
同志們，新時期的水利工作面臨著更大的機遇與挑戰(zhàn)，面對水利工作的新形勢，讓我們以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照黨和國務(wù)院的要求，轉(zhuǎn)變用水觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式，切實肩負(fù)起水利工作的歷史責(zé)任，將我國的水利事業(yè)不斷推向新的高峰。
謝謝大家！
