黨代思考

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一、黨代表任期制的歷史合理性

一個政黨是否實行黨代表任期制，并無一定之規。世界上有眾多政黨，各有各的做法，均是各自情勢所決定的。中國共產黨長期以來并沒有實行黨代表任期制，后來強調這一問題，并在當下成為全黨關注的熱點問題，實是當代中國特定社會條件下的產物。

中國共產黨是一個長期執政的黨。黨的傳統優勢是密切聯系群眾，但在長期執政的條件下，黨的最大危險就是脫離群眾。黨代表任期制的一大優勢就是眾多的各級黨代表可以成為黨員群眾與黨代會、黨的委員會的溝通橋梁，反映群眾意愿的管道，成為代表群眾監督權力機構的形式之一。因此，在剛剛的《代表任期制暫行條例》中，賦予黨代表密切聯系黨員和群眾的職責，同時規定其接受黨員和群眾的監督，以確保黨代表在密切黨群關系方面發揮特定作用。

中國共產黨又是在政治體制中承擔領導核心責任的黨。中國政治體制的政治核心是中國共產黨，各級人大、政協、政府及所屬各部門均設有黨的組織，各級決策機構人員，大多是共產黨員，所謂“一個核心、三個黨組（指人大、政府、政協各有黨組）”的稱謂是其簡單寫照。在此背景下，黨內民主狀況，黨的重大問題決策，不可能不影響到政治體制的運作。如何監督領導層黨員，監督其權力運作是否符合社會公義、符合人民利益，就是黨的建設和整個社會的重大課題。黨代表任期制雖然不能從根本上解決這一課題，但黨代表對黨的代表大會和委員會的監督，至少是從黨的建設視角解決這一課題的方式、手段之一。

中國共產黨又是一個具有七千四百多萬黨員的大黨，其內部事務的管理，就其難度和復雜性而言，不亞于一個國家。在這種背景下，很多黨內事務由全體黨員直接參與是不現實的，只能通過代表參與。黨代表任期制，意味著黨代表在任期之內必須向選舉單位的黨員負責，并代表黨員參與黨內事務管理。在過往的中國政治生活中，黨代表只是在大會召開時起到討論報告、選舉領導機構的作用，大會閉會后便無聲息，一般是常委會作為領導機構呈現在公眾視野中。代表大會作為領導機構的作用體現不出來，黨員的主體地位也表現不出來。因此，實行黨代表任期制，在一定程度上有助于改善這種局面。特別是在參政議政方面，黨代表任期制確實在縣級試點單位中體現出一定作用，是黨員主體地位的折射。但在省級、直轄市，乃至全國代表大會，黨代表參與重大問題討論、決策方面，還有待于實踐的檢驗，而上海的做法無疑是對新制度的檢驗。

二、黨內民主制度建設的進展

黨內民主包含有多方面的內容，但最主要的就是民主決策、選舉、公開、監督等。黨代表的職責和活動方式，牽涉到黨內民主的多個方面，對黨代表任期制如何規定，既是黨內民主發育水平的體現，又是黨內民主制度的構成部分。

按照《代表任期制暫行條例》，黨代表的權利職責可歸納為四大類：一是選舉權；二是介入重大問題決策過程；三是監督權；四是完成黨代會或委員會委托的工作。這些權利與職責，反映了黨代表參與黨內事務的程度。應該承認，黨代表權利職責明確化，是一種進步，比如，條例明確規定黨代表在大會期間行使表決權、選舉權和被選舉權；規定向同級黨代表大會或同級黨的委員會就經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設的重大問題提出意見和建議；規定對同級黨委和紀律檢查委員會及其成員進行監督，等等。盡管這些權利還需要有進一步程序規定來體現、保障，但畢竟給予代表以明確的權利，在適當的條件下這種權利就會轉化為黨代表的實際行動，其行動就有了“法規”的依據。當然，黨代表的權利不等同于人大代表的權利，而是依據政黨的特點設計的基本權利。

黨代表的工作方式、活動方式，同樣是黨內民主制度的構成部分。在開會期間，代表可提出同級黨代會職權范圍內的提案，在閉會期間可以個人或聯名方式，以書面形式提出相應提議；可通過參加座談、列席會議等方式，對本地區重大決策和黨內重要文件的制定，提出意見和建議；可以對本地區有關重大決策重要事項進行調查研究；可列席同級黨委會全體會議并發表意見；可評議同級黨委常委的工作等等。高度概括地講，黨代表基本工作方式就是三大類型：提案、議政、調查研究，在這些活動中實現對同級黨委的監督。這些條例規定，豐富了黨內民主的制度，有的規定填充了黨代表大會長期以來存在的和空白，是黨員參與黨內事務管理的重大進步，對于形成黨員參政議政、反映黨員意愿的決策機制是一種探索。

三、進一步探索黨代表任期制

從現有的制度規定和實踐來看，黨代表任期制還大有發掘空間。換句話說，還有一些空白需要填補，黨內民主才能有實質性進展。

一是關于代表的職責權限。中國共產黨黨章規定，共產黨員有要求罷免或撤換不稱職干部的權利。從法理上講，各級黨的委員會是由同級黨代會選舉產生的，黨代表有權對其提出罷免或撤換的主張。但在實踐中，卻沒有任何相關的具體規定，即使出現了不稱職干部，一般黨員想要罷免或撤換他，卻找不到任何關于啟動程序的規定，用大白話說，就是不知道誰負責受理關于罷免與撤換的提議，不知道應該怎樣提出相關建議，怎樣提出才算沒有“違背組織原則”？而在黨代表的權利與職責里，能否提出罷免與撤換的規定，亦無規定。在實際生活中，有的基層試點單位對于代表的罷免與撤換是有規定的，但層級較低。在全國使用的代表任期制條例中，如果對黨代表權利規定能夠完整地體現出黨章的精神，將是對黨內政治生活中的空白的一種彌補。事實上，有選舉就有罷免，哪怕罷免在實際上極少發生，也應有相應的規定，以防萬一出現問題而無可操作的程序，黨章規定的權利也不至于虛化。

二是關于質詢與詢問。黨代表能否有質詢的權利？從理論上講是不成問題的。在基層試點中，黨代表質詢委員會甚至書記的事也是發生過的。在這次公布的《代表任期制暫行條例》中，涉及的主要是代表參政議政，提出議案、建議或意見等，而沒有涉及質詢問題。實際上，授權者向其授權的黨的同級委員會和紀律檢查委員會及其成員提出質詢、詢問，是履行職責的必要方式，是監督被授權者的必要手段，是確保決策正確、不濫用權力的重要形式之一，是再正常不過的事情。鄧小平在****年8月18日所作的《黨和國家領導制度的改革》講話中，曾指出現行體制的主要問題是權力過于集中，而黨代表任期制如果能夠真正體現出代表的權利，如果針對重大問題決策與執行的質詢（需指出，對重大問題提出意見和建議不等同于質詢）權利真正實現，就是對權力過于集中的一種制約。因此，黨內監督條例中才對黨的委員會委員、紀律檢查委員會委員的質詢與詢問有相應規定。但對黨代表的質詢權利如何保障，卻沒有相關制度保障與規范。實際上，在監督機構監督同級主要領導較弱的情況下，黨代表的質詢也是一種可以彌補現行監督體制不足的做法。

三是關于監督黨代表問題。黨代表是黨員選舉產生的，一旦實行任期制，黨代表也有一個能否真正反映選舉人意志的問題。這里有幾個問題值得關注：其一，黨代表在投票表決、選舉等事項中“代表”誰？從理論上說當然是代表選舉單位意志，代表選舉人意志，但在實踐中卻復雜得多，特別是在用人問題上，“代表”上級意志司空見慣。其二，黨代表履職的表現，如何讓廣大黨員知道？黨代表在相關會議上的表現如何，提出了什么樣的議案，提出了什么樣的意見和建議，都需要讓選舉人知道，選舉人才能判斷其究竟代表誰、是否合格等。由此又決定了黨代會需要進一步公開，黨內事務進一步公開。其三，上述兩個問題，都源于黨代表是怎樣產生的。如果代表是真正由選舉產生而非形式主義的選舉產生，代表自然就對選舉人負責，把密切聯系群眾當作天職而非外來力量添加的義務，把代表選舉人意志放在第一位。也就是說，黨代表的活動、表現并不是孤立的，是由整個黨內民主狀況所決定的。

四是關于“聯名”問題。《代表任期制暫行條例》規定可以“聯名”方式向同級黨的委員會提出屬于同級黨代表大會和黨的委員會職權范圍內的提議，那么由此產生一個問題：聯名必有“串聯”，不串聯就不可能有聯名。按照我們黨的傳統，一向是把內部某些人的“串聯”視為非組織活動或小組織活動的，亦即非法的。實事求是地說，有些串聯的確可以帶來負面的結果，禁止也有一定的合理性。那么，什么樣的串聯是必須禁止的？什么樣的串聯屬于正當聯名？這是一個難以界定但又必須解決的問題，如不予以正視，正常的民主生活就難以開展。