國外監管制度演變制度分析
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20世紀80年代以來，全球性的經濟市場化和自由化運動，使“放松監管（de-regulation）”成為公共政策討論中的主流話語。盡管監管作為政府干預市場交易和企業行為的方式具有100余年的歷史，但是，它一直持續遭受部分經濟學家的嘲笑和詬病。事實表明，20多年前發端于美國的“放松監管”運動，已經濫觴為一場全球化的潮流，而且成為發展市場經濟的共識。隨著技術進步、信息傳輸成本的降低和社會經濟活動透明度的增強，監管制度改革已經率先從那些市場失靈最為明顯的領域、且具有自然壟斷特性的網絡型產業取得突破。更有甚者，在發達的市場經濟國家中，監管已經從簡單的經濟性監管擴展到廣泛的社會性監管，成為政府有效干預經濟運行和社會發展的手段。1997年OECD在關于工業化發達工業國家監管體系改革的報告中指出:“本世紀監管型國家（regulatorystate）的出現是發展現代工業文明必不可少的一步。監管幫助政府在保護廣泛的經濟和社會價值方面獲得了巨大的收益”。近年來，由美國安然公司破產等一系列破壞市場運行規則的事件所引發的討論和制度建設，使我們不得不承認，現代市場經濟發展依靠政府與市場和諧的雙人舞，其中政府的監管是市場有效運作的基本保障。從新制度經濟學的角度看，政府的監管是交易合同中第三方強制性實施的一種機制，它同法庭、自律組織等其它第三方合約執行機制具有相同的作用和不同的成本，成為市場經濟制度體系的有機組成。因此，監管問題的本質，是政府與市場的關系。
目前，我國正進入完善社會主義市場經濟體制的進程之中，在不同程度上存在著市場失敗和政府失靈。因此，進一步推進經濟體制改革和制度建設的核心，是政府如何繼續從包攬一切社會經濟事務中實現有限退出，按照適應生產力發展的要求重新構造政府與市場的關系。在一些已經開始市場化的領域，市場失靈和潛在的市場失靈已經開始出現，政府監管如何跟進？政府如何發揮維護競爭秩序和保護所有利益相關者利益的作用？我們如何在本土經驗的基礎上合理借鑒發達國家監管制度改革的經驗，進行制度創新？本文試圖從新比較經濟學的角度探索解決上述問題的邏輯途徑和實踐路徑。
一、從廣義制度的角度理解監管的作用
1、監管的概念和本質
“監管”（regulation）是一個難以精確定義的概念，引起了眾多學者，特別是中國學者對監管理解的巨大差異。Spulber在《管制與市場》中，對有關監管概念的不同理解作了充分的評述和綜合，給出了一個監管（管制）的定義：“監管是由行政機構制定并執行的直接干預市場配置機制和間接改變企業和消費者的供需決策的一般規則或特殊行為”。
從起源上看，監管最初起源于地方政府對壟斷業務的干預與控制，并隨著市場的擴展而上升到全國性的監管。解決市場失靈有國有壟斷經營和私有經營加政府監管兩種不同模式。大多數歐洲國家都選用鐵路的國有化，但美國采用私有企業壟斷經營的模式，由授權的專業化監管機構按照嚴格的監管原則和程序進行監管。針對不同行業的不同技術經濟特征，這種專業監管主要對企業的定價、服務條件和服務質量等進行嚴格的管理，以保護消費者利益不受壟斷運營商的侵害。早期的監管主要是經濟性監管，監管的范圍主要包括市場準入、投資、價格、收益、技術標準、服務質量等。其后，這些源于特殊行業的政府專業監管方式逐漸從公用設施經濟領域擴展到金融、環境、衛生等其它領域，并成為了以美國為代表的自由市場經濟國家制度安排的重要特征。
從組織機構上，這種美國式的監管機構，由國會授權，獨立于政府行政部門。監管規則、監管程序和組織架構一般都需要專門的立法，其運行需要有專門的機構，專業人才，公正透明的程序。同時，要建立一定的制約機制，保證監管機構不會被利益集團收買，成為被監管者的俘虜。監管是在不存在市場最優解的前提下，由政府替代市場的一種次優制度安排，這種監管保證了產業發展和服務供給，證明是現代經濟發展的一個必要手段。
隨著技術進步、交易復雜化和市場擴展，關于市場運行中政府監管的理念、程序、手段和組織形式，逐漸拓展為政府參與矯正市場缺陷的一種一般方式，從理論分析到政策實踐上都超出了原來的特殊領域行業監管的范疇。在OECD的論壇材料中，監管被定義為包括由政府授予監管權力的所有非政府部門、或自律組織所頒布的所有法律、法規、正式與非正式條款、行政規章等，是政府為保證市場有效運行所作的一切。對監管在現代市場經濟中的地位和作用，可表達為：所有市場經濟國家中，政府對經濟的干預都只作三件事，即“收稅、花錢、監管”。
現代市場經濟國家中，組織化的市場的出現推進了交易活動的擴張，市場成為資源配置的主要手段。由于不完全競爭、不完全信息和外部性等原因造成市場失靈，導致了作為一種外部干預的政府監管的出現和發展。需要強調的是，這種監管是基于規則的監管，是政府按照合法的程序和透明的規則對企業交易活動進行的干預。這種基于規則的干預，使所有利益相關者的利益都得到保障，各種交易得以正常進行。監管是維護市場規則的重要力量。美國“監管研究中心”主任、著名的監管研究專家RobertW.Hahn指出：“經濟學家一般都同意監管在現代市場經濟的作用。如果沒有顯著的‘市場失靈’，那么政府就不應該干預。如果市場失靈嚴重，且有充分的理由相信監管能夠改進效果，那么政府就應該干預”。這是一個對監管的作用有一定程度保留的謹慎判斷，反映了經濟學家已逐步達成的共識。
Bartle等人在研究英國和德國作為監管型國家的比較中，對監管的定義可以準確概括監管的作用：
Ⅰ市場失靈（特別是在某些行業中的網絡效應所導致的自然壟斷）要求監管干預以克服其負面影響。在某種意義上監管實現著替代功能――在非競爭性的過程中，監管是競爭的替代物。在英國的公用設施行業里，最出名的手段就是價格監管。對價格進行控制并不是為了指定一個“市場價格”，而是創造一種誘發高效和創新行為的激勵機制。
Ⅱ監管還要超越替代功能以推動未來自我運行的競爭性市場的產生。這一手段可以被稱為“主動監管”，它的意圖在于，當競爭發育充分時監管就可以被解除了。基于這種理解，監管具有不斷轉化的特性，是一個有時限的過程。
Ⅲ監管還涉及到公共服務目標的實現，例如環境標準、提供安全和貨幣價值。盡管在可能的情況下要盡量采取市場導向的干預手段，但核心在于這樣一種信念：某些公共服務目標并不能通過市場機制實現，因此干預是必需的。
監管的本質是政府與市場的關系問題。能夠促進經濟發展和社會進步的政府監管，同一般的缺乏約束的政府行政行為不一樣。現代監管的特征，一是基于規則，二是同政府保持距離。監管首先是在市場經濟環境中發育、用以彌補市場缺陷的一種行為和過程，監管產生的環境就強調了這不是簡單的命令與控制，而是政府在協商各利益相關者的利益立場后確立監管規制和程序，授權相關的機構（監管者）負責規則的實施。另外，與政府直接建立國有企業以彌補市場失靈不同，監管是政府建立規則后授權一個獨立的機構執行規則。這種保持距離型的監管體系的設立，目的是保證監管的公平性，將政府隨意的行政干預降低到最低。
但是，圍繞中國的監管改革，對監管的認識存在著種種誤區。一是簡單地將監管理解為“監督”和“管理”。隨著市場經濟在中國的迅速發展，相關的制度建設難以迅速到位，市場秩序混亂，這就要求政府加強法律體系建設和加大執法力度，要“加強市場監管”以維護基本的市場秩序、保證市場的有效運作。在大多數政府官員的理解中，監督和管理是傳統行政管理方式在市場化條件下的集成和延伸，并沒有理解“監管”是對市場失靈的補充，并沒有理解“監管”要求的是政府機構按照規則進行對市場交易的干預。在傳統的體制下，政府的行政行為不受約束（我們至今沒有行政程序法），政府的決策具有隨意性。如果說這種安排在政府主宰了一切生產活動的條件下是“激勵相容”的，那么在市場經濟條件下政府行為卻必須建立在明確的規則基礎上。所以，市場經濟中政府應該具備的監管功能，并非傳統的政府隨意行政干預，而是基于規則的專業化干預，“此監管”非“彼監管”。部分政府官員簡單地將“監管”理解為“監督＋管理”，強調要加強市場監管，實際上是為政府無約束的行政干預尋找合法性。
另外一種認識是否定監管的作用。上世紀70年代興起的對監管的經濟學分析、80年代以來美、英的放松監管運動，加深了我們對監管的理解和認識，但也導致部分人簡單地認為監管是無效率的，應該加以根除。特別是基于我國目前政府行政性管理過多、過寬、低效，限制了市場的發育發展和充分提高效率的狀況，人們容易將一切不合理的行政管理程序和制度都歸結為政府監管，從而在根本上否定政府在經濟運行中的作用。無論是發達的市場經濟國家還是發展中國家，政府的有效監管都是市場得以有效運行的前提。放寬和解除對市場準入的限制或監管是全球性的趨勢，但放松監管的范圍和力度取決于具體的產業領域，更取決于一個國家市場經濟發展的階段和基本制度環境，包括其法律體系。放松監管、特別是放松經濟性監管是合理的，但沒有哪個國家可以完全放棄經濟性監管，更不用說社會性監管。
過去20多年歐美發達國家所經歷的放松監管運動，實際上是監管體系的再造過程，是在新的技術水平、市場格局和制度環境下對政府監管機構職能的重新定位和全面調整。對監管體系演變的分析，必須置于一個國家總體的制度環境中考慮，因為監管體系本身就是市場經濟制度安排的重要組成部分。
2、制度體系中監管的位置
現達市場經濟國家的興起證明了制度的重要性。正是由于有效制度――廣義的制度環境和具體的制度安排――的存在，使社會交往和經濟交易的主體對各種交往和交易存在穩定的預期，社會和經濟活動才得以正常進行。需要再三強調的是制度可以是正式的法律和組織，也可以是非正式的自律、互補性的補償契約和傳統的社會規范。政府的監管，顯然屬于這種廣義的制度范疇，其具體的內容和形式，必須能夠與其它制度要素協調、和諧，整體的制度才能夠具有增進市場的能力。從有機的制度整體觀念出發，可以更準確地理解歐美發達市場經濟國家制度安排的共性和差別，分析監管在市場經濟的制度環境中的準確位置。
具體的制度安排同一個國家的發展歷史有關，同其文化傳統、習俗、宗教等所創造的社會資本有關。根據過去數百年人類社會經濟發展的歷史和全球化環境下不同國家的制度安排，市場經濟制度可以大致分為四種基本的制度安排，即市場自律（或個人自我維持）、獨立法庭的私人訴訟制度、政府監管和國有壟斷。這種排序形式上體現了從無序（私人秩序）到有序（國有獨裁所代表的絕對秩序）方式的排序方向，沿此方向，私人秩序自我維持的力量有所下降，第三方（法庭—監管—國有企業）的干預不斷加強。每一種狀態都表示不同國家在不同時期保護私有產權、維系市場交易的制度安排。因此，制度設計的核心問題就是對控制無序狀態和政府的社會成本進行權衡取舍，然后找到能夠有效保護私有產權的制度安排。
就特定國家在特定時期的制度選擇而言，一個國家的歷史文化傳統、地理位置、民族構成、自然稟賦、經濟發展階段等社會資本共同構成了其制度選擇的靜態約束條件。在這一約束條件下，不同國家在同一時期會出現不同的制度安排以保護私人產權。例如12、13世紀英國和法國都是在各自的約束條件下建立了完全不同的法律制度（普通法和大陸法）來解決產權沖突問題。
在這一新的比較制度分析的框架下理解世界上不同國家制度安排的多樣性時，最關鍵的問題是理解特定的制度安排所產生的歷史背景。對于由特定時期的社會資本決定的靜態約束條件不同的國家來說，對私有產權的保護效率會有很大差別，從而對國家的經濟發展產生了重要影響。始于100多年前的美國進步運動，是從私有秩序和獨立法庭制度走向政府監管的一個過程。20多年前英國的國有企業民營化和監管制度改革，則是從國家直接干預的一種集權的制度安排向基于規則的監管體系的過渡（從社會主義式集權走向基于規則的監管）。
在過去200多年市場經濟歷史中，不同的國家有不同的監管制度。對現在能夠觀察到的多種監管制度和制度形態的分析，必須根植于其不同的歷史進程中。
3、監管型國家的興起
“監管的歷史是不斷變換政府行為的重點和焦點的過程”。自1887年美國第一個聯邦級的獨立監管機構產生以來，監管機構在美國經濟運行和社會發展中的地位和作用不斷演進，監管范圍擴大，監管的重點逐步從經濟性監管過渡到社會性監管，監管的效率不斷提高，推動了美國成為最發達的現代市場經濟國家。由于監管作為約束市場主體行為的一種重要和有效的手段、以及監管機構在美國社會經濟運行中的重要作用，在發達的市場經濟國家中，美國又被稱為監管型國家。
在政治學研究者中，認為監管型國家是一種與福利國家（WelfareState）不同的制度環境和治理機制。福利國家通過直接擁有生產手段（建立國有企業）提供公共服務和實現其它社會目標；而監管型國家則依靠私有企業作為市場經濟的最基本活動單元，這些各自追求自身利益的企業主體在公共機構按照一定的規則進行干預和約束下從事生產和交易，即接受監管。
歐洲的福利國家，政府在經濟和社會事務的管理方面扮演直接參與者的角色。在經濟上，政府擁有包括基礎設施在內的大量的國有企業，通過國有企業實現部分社會經濟目標；在社會事務上，政府維持高額的社會福利開支，減少社會貧富差距。福利國家區別于監管國家的本質特質是政府干預經濟和社會事務、特別是經濟事務的方式，其中尤以政府開辦大量的國有企業為典型特征。以美國為典型代表（與之相似的是加拿大）的監管國家主要有如下特征：主要依靠市場機制配置資源，如在網絡型公用設施產業領域實行政府監管下企業獨立運作；即使必須由政府提供的公共服務，政府也往往利用采購的方式實現，同時政府對企業和生產的干預通過獨立的監管機構實施。監管機構主要由具有專業知識的人士組成，以公開的程序按照法律授權對行業實施專業化監管是監管型國家模式的核心。
Sappington和Stiglitz比較了國有企業和被監管企業在控制機制上的區別。在國有化模式下，一般的治理模式是按照“政府－企業董事會－企業管理層－企業雇員”之間線性委托的方式進行，在政府和企業董事會之間，司法可以進行干預。在監管模式下，委托關系除了保留“政府－監管者－企業董事會－企業管理層－企業雇員”的主要路徑外，增加了“股東－董事會”、“債權人－董事會”的約束，同時司法機構分別對政府、對監管者和對債權人獨立行使監督和制約的作用。比較監管型國家中民營企業運作同福利國家實施的國有企業運行機制，歐洲學者Majone認為兩種治理模式都有存在失效的可能（表-1）。
表-1：歐洲福利國家的國有企業模式同美國的政府監管模式之間的比較
資料來源：Majone(1994：79，table1)。
從一定意義上講，管制下的壟斷和國有企業的壟斷在許多方面都類似。但是最本質的區別是，政府可以通過國有企業實現包括經濟發展、技術進步、就業、區域經濟發展、收入分配和國家安全等多重目標。相比之下，政府監管下的企業運作，是通過政府監管克服由于不完全信息、外部性、規模經濟等導致的市場失效，從而提高效率。這種經濟性監管的效率一直是崇尚市場競爭的經濟學家所關注的重點。隨著技術進步加速、市場范圍擴大、分工程度深化，一方面對政府有效監管的需求增加，另一方面也要求對政府監管的方式和重點進行調整。過去20多年中，美國進行了放松經濟性監管、加強社會性監管的監管改革，并加強了對監管機構的監管程序和效率的管理，使市場化改革對提高資源配置效率的優勢日漸凸現。所以，以美國為代表的監管模式，逐漸被歐洲國家所采用，形成了全球性的放松監管和監管改革運動，并導致了歐洲開始從福利國家向監管型國家轉型。
目前許多國家正在進行監管體制改革，主要是解決現有監管體系的一些缺點，特別是傳統監管機制下的垂直命令和控制機制容易導致監管者被俘獲、市場效率低下。另外，美國的監管模式，過度依靠復雜而缺乏靈活性的法律體系和訴訟機制，沒有充分利用行業自律組織等在解決沖突方面的作用。所以，發達市場經濟國家的監管改革，開始從垂直化的命令與控制機制轉向建設由政府行政部門、獨立監管機構、行業自律組織、消費者權益保護組織和法庭適當介入的現代監管體系，實現從“干涉主義”向“監管治理”的轉變，同時也從“監管國家”走向“后監管國家”。
值得提出的是，以日、韓為代表的東亞國家發展模式一直是現代生產經濟發展中的一種獨特模式。日本不象歐洲國家那樣由大量的國有企業實現政府的多重目標，同時不象美國那樣政府與企業間、企業與企業間的關系通過復雜的法律來約束，而是在強調市場競爭、特別是參與國際競爭的同時，注重政府與企業之間的緊密關系、強調企業集團內的共生關系。這種模式既不同于美國的監管國家模式、又不同于歐洲的福利國家模式，而被Johnson定義為“發展型國家（developmentalstates）”。由于日本的經濟發展在過去10年中顯出了疲軟和停滯的態勢，人們開始反思日本模式在經濟發展到一定階段后是否還是最有效的制度安排。有研究認為，日本的制度模式最終也將向監管型國家轉變。
在關于監管體系的討論中，人們似乎達成了這樣的共識，即基于市場的監管型國家將是市場經濟發展中的常態。但Djankov等經濟學家似乎認為，雖然不同的國家在不同的階段會有不同的制度安排，但這種以市場為基礎、以政府監管對市場進行干預和補充的模式將是多種各種制度安排的收斂點。
二、發達市場經濟國家監管體系演變
1、美國監管型國家的崛起
美國是現代監管型市場經濟國家的原型。從建國開始，美國就崇尚自由競爭的市場經濟，并依靠獨立的法庭和私人訴訟維持經濟的有序競爭。但是隨著技術進步推動的分工深化和交易復雜化，市場的規模和深度迅速擴張，獨立法庭和事后訴訟的制度安排難以保證市場能夠促進有效競爭，導致政府監管的出現，對企業行為進行事前的干預。一般認為，1887年美國國會為監管鐵路行業而成立的聯邦監管機構“州際商務委員會”是美國作為現代監管國家崛起的起點。政府監管制度的建立，標志著政府開始直接對經濟事務合法干預。美國的監管從建立之初開始就是按照規定的規則和程序、以有限手段對被監管企業行為進行主動干預，但這已經背離了其依靠法庭、按照事后訴訟的方式進行干預的自由放任的理念。
（1）進步主義年代監管的興起
鐵路是最早的具有一定的自然壟斷特征的網絡型產業，難以形成有效競爭，在沒有監管環境中很容易損害消費者利益，因此產生了對鐵路企業進行監管的需求。歐洲許多國家對這一產業從開始就選擇了國有國營的模式，而美國卻允許私有企業獲得鐵路經營的特許。美國的自由資本主義到19世紀末發展到壟斷資本階段，擁有市場壟斷力量的大企業限制了自由競爭，降低了市場配置資源的效率，并開始對工人的安全保障和對消費者權利產生了負面影響。雖然美國從一開始就建立的法律框架和獨立法庭制度能夠對“攫財大亨”們的行為產生制約，由于法官很容易被收買，所以人們尋求更加有效的手段保證市場競爭能夠起作用。這就要求政府和法律對大企業的壟斷行為進行干涉，對國家的經濟關系進行調整。這便是發端于十九世紀末的美國進步運動，它推動了政府解決市場運行中出現的種種經濟和社會問題，導致了美國作為一個監管國家的興起。
1869年成立的馬薩諸塞州鐵路委員會,被認為是成立的第一個有效運作的專業化監管機構。其后幾十年間，美國各州逐步建立了監管機構，主要對鐵路、供水、電力等網絡型公用設施進行專業監管。但對美國作為一個現代工業化國家的崛起具有決定作用的是聯邦級監管機構的成立，這些機構促進了國內統一市場的形成，在擴大市場范圍的同時保證了市場競爭的有序進行。
在1887年到1934年羅斯福新政之前的40多年間，聯邦政府成立了許多獨立的監管機構，對跨州的商務活動進行監管。最早成立的州際商務委員會負責對跨州的鐵路運營實施監管，包括安全、運價、對鐵路業務的公平使用等。1890年，國會通過了謝爾曼反托拉斯法，禁止“限制貿易的合伙共謀”和試圖的“壟斷”。其后陸續成立了聯邦電力委員會、食品和藥品管理局，這些監管機構都是得到國會授權，主要從事經濟事務的監管。
在成立初期，這些監管機構并不像后來的監管那樣具有半司法、半行政的權力，它們沒有什么行政和執法權，但有權向公眾公開被監管企業的有關成本、安全和服務質量的信息。由于那時獨立法庭的存在和傳媒的監督作用，企業不能過分損害消費者利益，所以在早期單純的信息披露也能夠對企業行為產生一定的約束。這種“陽光監管”的方式，有時被戲稱為“通過讓你難堪以達到監管的目的”。隨著政府、市場關系的不斷調整，監管機構的性質、責任和權力都發生了變化，國會不斷加強了監管機構的執法權力。特別是在羅斯福新政后，監管機構作為獨立的行政力量成為矯正市場失靈、維護社會經濟秩序的重要力量。
（2）羅斯福新政以來的第二次權利革命
Sunstein將羅斯福新政到20世紀80年代看成是美國的第二次權利革命。美國公民的權利從權利法案（第一次權利革命）所規定的言論自由，擴展到生產安全保護、工資收入保障等一系列新的權利。為了保證這些權利的實現，國家擴大干預經濟和社會事務的范圍和改革干預的方式。這一過程就是監管領域不斷拓展的過程，美國通過數十年龐大的計劃，建立了美國現在的現代監管體系，體現了一種“后新政共和主義”的精神。
在新政期間，美國在聯邦層面成立了一大批專業化的獨立監管機構，主要包括：聯邦通信委員會、社會保障管理局。新政時期政府希望通過設置由專家組成、按照民主程序運作的專業監管機構，能夠體現民主的價值并結合專業化管理的美德，改善市場運作的環境和效率。這些專業性監管機構的出現奠定了美國作為一個監管型國家的基礎。
在第二次世界大戰以后，美國加強了社會性監管的內容，包括勞動安全與健康、環境、公共衛生等領域。特別是環保署、衛生管理署，使聯邦監管機構的數量大量增加。到2000年，美國擁有聯邦級的獨立監管機構55個（另外14個政府內閣部門，也有一定的監管職能），人數達到近13萬人。美國作為一個成功的工業化國家，同時又是一個有力的監管型國家。表-2列舉了美國監管機構的人員分布情況，可以觀察到，美國作為世界上最大的監管型國家，監管的重點是社會性監管而不是經濟性監管。
表-2：聯邦監管機構人員狀況
資料來源：Skrzycki（2001：68,table2.1）。
（3）放松監管與監管改革
按照Sunstein的劃分，第二次權利革命時期，美國成為世界最強大的監管型國家。監管已經成為美國市場經濟的基礎，但市場的進一步發展推動了市場、政府關系的新調整。
針對監管機構出現了效率低下、監管過多和監管俘獲等情況，20世紀80年代的里根政府開始了以放松經濟性監管為核心的監管改革。航空、電力、電信等網絡型放松監管和調整監管是重點，放松監管的基本原則是強調要在新的制度環境下更多地依靠市場配置資源，在必需監管的領域要提高監管效率。
改革主要體現在兩個方面：在監管領域是放松經濟性監管并加強社會性監管，但國家層面上體現為對議會、總統、監管機構權力的重新調整。里根政府在80年代先后了12291號和12498號行政命令，主要是加強了總統對監管過程的管理。12291號命令要求對政府行政行為進行成本效益分析，特別是對所有的監管規則實行監管影響分析。所有政府機構都要將RIA和監管計劃提供給總統辦公室OMB（管理預算辦公室）下設置的ORIA（信息與監管事務辦公室），并將下一年度的監管行動計劃公布于眾。通過這一程序，總統利用OMB加強了對監管過程的集中控制，有利于總統控制監管成本和推進放松監管的改革。里根政府的兩次改革都因為出于政治上可操作的目的將獨立監管機構排除在監管影響分析的強制要求之外，只要求獨立監管機構自愿遵從這一監管程序要求，但監管成本效益分析和監管影響分析逐步作為一種標準的程序而被獨立監管機構所采用。克林頓政府再造政府的計劃實施過程中了第12866號行政命令，更進一步增加聯邦政府監管行為的協調，降低監管成本，并鼓勵民主參與以提高監管過程的民主性。克林頓的總統行政命令在憲法范圍內最大限度地將獨立監管委員會的運作納入監管控制的程序中。
布什新一屆政府雖然沒有頒布有關監管改革的新行政命令，但卻在追尋一個被稱為聰明監管的方法：即通過綜合運用過去20多年監管改革的成果，使聯邦的監管更加有效率，能夠彌補市場失靈。具體的措施是加強電子政務，通過互聯網使OMB的監管審查更加透明和公開；OIRA開始雇用科學家和工程師同經濟學家、統計師、計算機專家一起，使監管審查更加科學；通過有效的激勵和約束機制，要求監管機構提高監管分析的質量；制定統一的政府和監管機構指南，改進信息評估的質量。
所以普遍的認識是，現代監管國家是市場經濟發展的主要形式，但復雜的監管程序導致了高昂的成本和低效率，需要簡化和改革。美國過去20多年的監管改革的宗旨是提高監管效率。
2、歐洲監管型國家的崛起
歐洲常常被認為是福利型國家的典型。但在過去的20年、美國進行監管改革的同時，歐洲各國也開始進行政府和市場關系的重新定位。以英國開端、德、法等其它歐洲國家漸次跟進的國有企業改革和政府管理體制調整，以及歐洲經濟共同體的形成，都推動了對福利國家模式的改革和揚棄。在歐洲國家市場內部市場擴張和經濟全球化所提供的更大的市場空間范圍中，歐洲國家開始向市場競爭下的政府監管體制邁進。
（1）英國：吸取美國經驗、創造性建構英國的監管體系
英國往往被認為同美國制度模式類似，實行的都是“盎格魯－美國”式的自由放任資本主義。但在英國實施民營化的經濟改革以前，英國更多地被認為是一個福利國家。是過去20多年中英國對國有企業大刀闊斧的改革和同時進行的監管體制改革，使英國逐步趨向于美國的那種監管型國家。
英國在第二次世界大戰后將許多私有企業國有化，在自然壟斷行業、航空航天等重要產業和煤炭、鋼鐵等傳統的產業中都擁有一大批國有企業。到20世紀70年代后，低效率的國有企業嚴重地制約了經濟活力，終于導致了80年代以來的一系列改革。以國有企業私有化為中心的市場化改革推動了政府行政管理體制的轉變，特別是在學習美國經驗的基礎上結合英國的政治體制建立了一系列獨立監管機構，建立了一個現代監管國家的雛形。
英國的監管改革主要體現在下述幾個方面：
對自然壟斷行業實施民營化改革，同時建立了專業化的監管機構。英國在對電信、電力、鐵路、供水、天然氣等網絡性基礎設施進行民營化改革的同時，按照美國的模式成立了專業化、獨立運作的監管機構，如電信監管辦公室Oftel、電力監管辦公室Ofer等。這些機構按照公正、透明、獨立、專業、誠信的原則對民營化以后的私有企業進行嚴格的監管，以保證有效的市場競爭格局和保護消費者利益。
改造行業自律組織，走向更嚴格的外部監管。英國是現代工業文明的發源地，在其工業化過程中，金融、會計服務、醫療衛生等領域廣泛存在的行業自律組織曾經發揮了維持市場競爭秩序的重要作用。在過去30多年間，政府加強了對這些行業的監管，以行業外設立的專業化監管機構作為行業監管的主體，自律組織仍然是重要的監管力量之一。例如，英國的證券交易市場、投資基金、銀行業等都依靠行業自律，但英國在1996年通過了金融服務法案，建立了專業的監管機構，并在2000年將這些機構合并為一個綜合性監管機構金融服務局FSA。
社會性監管的擴展。在改革基礎設施和工業事業監管和金融監管的同時，英國加強了社會性監管，成立了一系列的專業監管機構，就公平就業機會、環境保護等進行監管。2000年成立的食品標準局被認為是英國彌補過去在食品領域出現監管真空而導致“瘋牛病”等惡性事件發生的錯誤。
對政府的監管。英國有對政府部門進行監管的傳統以保證其對公眾負責。過去30年間，英國加強了對政府部門的監管，包括建立適當的審查和考核標準，特別是采用公共審計的理念。Moran指出，1995年英國至少有135個不同的監管機構、超過14000個雇員和龐大的費用對政府部門進行監管。這個國家內的監管國家比對私有部門的監管所動用的資源更多。
正如Moran所論，英國監管型國家的崛起不僅僅是一批新的監管機構的成立，而且是政府管理體制的全面改革和轉型，在充分結合英國本身的歷史、文化和制度環境的基礎上建立新型的監管型國家。英國監管改革的主要創新表現在下列方面：
在獨立監管機構的設置方面更加靈活。雖然美國網絡行業和公用事業領域所實行的“監管下的民營”建立了可借鑒的模式，但英國沒有完全照搬美國模式。電力、電信等行業的監管機構沒有成為政府、立法和司法外的“第四行政”，而是屬于政府內但獨立于政策部門的監管部門。為了避免決策中的低效率，英國設立了單一的監管主管而沒有采用美國的委員會制度。
靈活的監管機制。美國的任何重大監管規則的出臺和變動都需要國會批準，既耗時又會出現妥協。英國決意避免煩瑣的法律程序，實行議會只在重大問題上通過立法進行干預、監管機構同被監管企業簽署相關合同的方式，規定企業的責任和義務，這種機制既有效率又有靈活性。
采用激勵性監管的方法。美國收入率監管的弊端成為英國設計監管規則時的參考，英國在改革自然網絡產業的監管機制時提出了價格上限的激勵監管機制（即Littlechild教授設計的著名的CPI－X公式），不但在英國應用產生了良好效果，同時還成為其它國家設計監管機制時學習的模式。
不斷調整監管方式，提高監管效率。英國在監管改革中處理好借鑒和本土經驗的關系，同時更加關注外部環境變化對監管組織和理念的調整。政府組織成立了“走向更好監管專項小組”，聯合多家監管機構和政府部門，研究改進監管方法、提高監管質量與效率的途徑。該項研究的基本結論是：首先要充分發揮市場的作用，監管只是競爭缺失時對市場的替代；同時強調要從簡單的命令與控制的監管機制走向多個參與者的監管體系。這種現代監管體系由專業監管機構、行業協會、消費者權益保護組織、司法機構等多種主體構成，有良好的互補和制約關系。
英國的監管體制改革實現了制度創新，使英國作為監管型國家而呈現與美國不同的制度安排。
（2）德國：從“萊茵模式”走向（后）監管國家？
德國社會市場經濟所代表的“萊茵模式”是一種獨特的經濟發展模式。這種模式，強調最大限度地動員資本和人力資本、以市場化的手段達到增進公共福利的目的。德國的市場經濟注重企業之間的協作，包括銀行同企業間的密切關系。就德國的文化傳統和制度安排而言，德國強調秩序、一致性、可預測性和整體性，強調社區等公共利益，通過談判解決爭端，并傾向于將社會關系和法律責任條文化。
第二次世界大戰后，德國通過重建迅速恢復了經濟，并因為歷史和文化傳統的延續而造成了德國福利國家性質。德國是實行聯邦制的國家，“區域”群體在其權力內發揮著“州”的功能，具有獨立的法律、議會、政府、行政組織和監管部門。當聯邦政府必須安排州政府執行聯邦法律時，它也必須和州議會進行協商。州政府在經濟事務方面比較獨立，且在關于競爭的問題上特別有影響。德國的反壟斷部門――聯邦卡特爾辦公室――擁有獨立于政府的執行權和決策權，是負責德國反壟斷和促進競爭的最重要的機構。德國的企業在市場和交易中，強調行業內企業之間協商的“自組織行為”。這些制度因素和文化因素，決定了德國監管體系的獨特性質和作用。
過去10年間，由于歐盟對統一市場的要求和全球化帶來的壓力，德國也開始對一些國有企業如電信、電力等實施民營化，但在監管體系建設上卻進展不一。在電信領域，德國電信被民營化后成立了獨立的電信監管機構RegTel，其設置模式同美國的獨立監管機構有類似之處，做到監管機構獨立于企業，并獨立于政策執行機構。但在電力改革中，德國卻走了一條“沒有監管者”的放松監管的道路：沒有單獨的聯邦電力監管專業機構，而由市場化后的電力行業監管實行行業協會、聯邦和地區卡特爾辦公室、以及經濟部等多家部門共同實施監管。這表明德國建設監管型國家的路徑將多樣化。
1998年，德國按照歐盟要求，在歐盟國家中率先實現了能源市場百分之百的開放，對電力行業進行了開放發電市場、開放電網設施的公平接入、進行電價改革，強調市場在電力行業發展中的基礎作用。但是，這次改革并沒有象其它國家（除新西蘭外）那樣產生新的監管機構，以對作為自然壟斷的電網公司實施監管，保證能夠引入競爭和保護消費者利益。在電力市場化改革中最為棘手的電力上網問題，政府鼓勵企業根據一定的程序和條文，由發電商同電網公司協商建立“第三方”接入的協議性條款。負責反托拉斯和反壟斷的聯邦卡特爾辦公室成為一個實施上的“獨立監管機構”，它雖然強調法庭判決和事后監管的機制，但這種可信的威脅成為交易各方迅速達成協議的外部推動力量。
這樣，從對自然壟斷行業的監管看，德國注重行業組織之間的協調、競爭機構以可信的承諾對企業的反競爭行為進行懲處。自1998年德國電力改革以來，這種模式并沒有帶來阻礙競爭的行為。這種沒有獨立監管機構、依靠獨立法庭、反壟斷機構、行業自律組織和政府部門共同協調以進行有效監管的方式，就是OECD所大力宣傳的對監管過程的有效治理模式，同時也是（后）監管國家時代的政府監管模式。在建立監管型國家的進程中，率先建立多中心的現代監管體系和治理模式，德國已經成為國際社會的先行國家。
3、日本、韓國監管體系及改革方向
日本和韓國所代表的是另外一種國家形態和監管模式。在日本、韓國經濟發展的過程中，政府習慣關于干預企業經營，在很大程度上代替市場或扭曲市場形成價格，其目的是為了促進經濟的高速增長。日、韓因為這種國家主導經濟發展的模式被稱為發展型國家模式（DevelopmentalState）。這種模式可以被認為是介于歐洲福利國家和美國監管型國家之間的第三種國家形態。
從制度基本特征看，日本和韓國與歐美發達國家的明顯區別之一就是，并不依靠完備而復雜的法律約束企業行為和維系社會秩序。由于歷史、文化的原因，政府并不與企業保持一定的距離；相反政府與企業建立了一種指導――被指導的關系，或形成了政府與企業之間緊密的共生關系，這被稱之為“市場親善模式”。企業與企業之間也往往不依靠復雜的法律關系作為執行合約的唯一手段，而是依靠政府的干預和企業之間的信任。政府和企業因為共享一種“發展”的目標而出現典型的勾結行為，使市場、企業和政府之間的邊界的界定并不那么清楚。
但是，過去10多年日本經歷了長期的經濟停滯，韓國受到亞洲金融危機的巨大沖擊。這為日本、韓國開始重新反思政府、市場、和企業的作用、進行監管體系的改革提供了契機。實際上，日本從1981年開始監管體系改革，并在1985年實行了電信公司的民營化改革，成為除英國外率先實現“制高點產業”民營化的國家。其后，在1994年制定了《今后行政改革推進方案》，決定對250個項目實施放松監管的改革；1995年擬定《放松規制推進計劃》，并陸續將放松監管的項目增加到1797個。按照OECD的分析，1996年開始的全面經濟結構調整，就是要從國家主導的經濟增長模式向市場主導的增長模式轉化，從強調事前的政府審批轉向企業按照一般性的原則運行、依靠事后對規則的執行情況進行監測，政府對企業的干涉變得透明、更加有規則可依。
在壟斷行業的監管體系改革中，日本并沒有采用美國或英國的那種模式建立獨立的監管機構。如在電信領域，日本在1985年通過了《電氣通信事業法》實現了政企分開，電信公司從郵政省獨立并民營化，并放開電信市場的準入，但并未成立類似于美國FCC或英國Oftel那樣的專業監管機構，而是由郵政省負責對電信行業的監管。2001年日本通過了電信法修正案并進行政府部門大調整，合并成為公共管理、內務、郵電部（MPHPT）。MPHPT的日本稱呼是總務省，由原來的郵電部、總務廳、等多家單位（包括公正貿易委員會、環境糾紛協調委員會）合并形成。新成立的MPHPT下設由原來郵電部下屬的通信政策局、電信局和廣播局重組形成的通信政策局和電信局，負責電信行業的監管。另外，還設立了各種委員會。MPHPT在向上述兩個部門或者組建的研究小組提出針對某項目的研究要求后，相關部門或者研究小組有責任收集相關信息進行細致研究并按時向MPHPT提交報告。
韓國在監管體系改革的進程中步伐更大一些。如在網絡產業領域，韓國對電信、電力進行了市場化改革，并分別在信息通信部下成立了半獨立監管機構的韓國通信委員會、在能源部下成立了半獨立的電力監管委員會。
按照國際電聯2002年的統計，到目前為止，日本和韓國是OECD國家中唯一兩個沒有成立獨立于政府政策部門的電信監管機構的國家。在電力行業也是如此，同樣在政府政策部門主導下，設立隸屬于政府部門的監管機構，監管機構的自治性在兩國卻各不相同。從趨勢上看，日本、韓國正在進行的改革，就是要重新定位市場和政府的關系，使政府與企業之間保持一定的距離，同時加強政府監管作為對市場競爭的有效補充。
OECD的研究認為，日本、韓國在高速經濟增長時期所采用的那種監管模式已經不適應全球化競爭的需要，必須進行面向市場的改革，建立以市場為基礎的現代監管體系將是發展方向。
我們有理由相信，日本、韓國中發展型國家走向監管型國家的路徑將同美國和歐洲國家的路徑形成差異。東亞國家的歷史、傳統和文化等決定的廣義的制度環境，決定了制度安排中的多樣性。即使東亞國家在制度可能性邊界上將從更多的政府干預區域向表征更多的市場因素的區域移動，并更加強調獨立法庭在維系市場秩序方面的作用，但由于歷史和文化影響，東亞國家的制度最終還是會收斂于與歐美國家制度不同的區域。
三、中國的監管體系改革：從壟斷行業開始
發達的市場經濟國家在過去的20多年間開始在自然壟斷行業以各種不同的方式引入競爭，對原來的國有企業進行民營化，在這一放松監管的過程中，許多原來沒有設立監管機構的國家開始建立專業的監管機構，已經有監管機構的國家調整監管的內容。其原因在于，在引入競爭后，監管能夠保證具有市場主導地位的企業不會利用所擁有的自然壟斷資源對其它企業形成不公平競爭。如果簡單地廢止行業監管，在沒有監管機構支持的情況下任由市場發展并不能形成有效競爭。而建立專門的監管機構、采用一系列特定的監管方法來促進競爭環境的形成，防止占優勢的現存運營商或主導運營商利用其市場支配地位和對自然壟斷環節的關鍵網絡元素壓制競爭，這對促使競爭的形成是非常重要的。如在電信業中廣泛采用的非對稱監管，就是通過對具有支配地位的主導運營商強加某些義務，可以幫助新進入者迅速壯大以獲得一定的競爭能力。要自然壟斷行業中逐步引入競爭并保護消費者的利益，在很大程度上依賴于一個有能力確保公平市場競爭環境形成的監管體系。
同其它國家一樣，中國監管體系改革也肇始于自然壟斷行業。這些行業引入多元化競爭主體取代單一的國有國營的企業，必須同時制定明確的規則以保證市場的有序競爭和保護消費者權益。對這些具有獨特技術經濟特征的行業的規則化管理，對政府行為轉變提出了嚴峻挑戰，同時也是我們建立對政府行為約束機制的重要切入點。
1、壟斷行業監管體系建設情況及存在的問題
中國從20世紀80年代就部分開放了電力行業的發電市場，比英國的電力改革更早。但對電力、電信、鐵路、民航等壟斷行業的大規模市場化改革始于90年代，在構成可競爭的市場結構的同時，構造了多元化投資主體構成的市場競爭主體，并不同程度地推進了行業的管理體制改革。壟斷行業的改革主要進展體現在下列幾個方面：
實現了政企分開。
建立完善企業法人治理結構，推動企業確立市場競爭的主體地位。
通過對主導企業的拆分和開放準入，初步形成了可競爭的市場結構。
但是，壟斷行業的一些根本性問題并沒有解決。具體主要有：在市場準入上，仍以行政審批為主，導致準入不充分，企業面臨的競爭壓力不強。在政企分開上，一是沒有分開，政府依然干預企業的經營活動；二是出資人缺位，企業完全“擺脫”政府，致使國家的權益受損；三是有的大企業出現了以企代政的情況，有政企合謀之嫌。在行業重組上，行政主導行業重組導致的市場結構不合理等不良后果逐步顯現。四是在全面監管上，有效的監管體系沒有建立起來。
由于壟斷行業具有規模經濟、外部性等獨特的技術經濟特征，難以形成完全競爭的格局。實踐也表明，即使在非自然壟斷的環節引入競爭后，政府也必須對這些行業進行持續的監管。在新一輪改革中，壟斷行業監管體制改革有了突破性進展：
在電信改革中，在信息產業部建立了垂直一體化的電信管理機構，重申了加強監管的必要性，指明了必須重點關注的監管領域。
在電力改革中，國家電力監管委員會的成立，是我國壟斷行業管理體制改革的重大突破，表明了政府對壟斷行業實施公正、透明和專業化監管的政策取向。
穩步推進對價格和服務質量的監管，特別是價格聽證制度作為價格監管的重要形式，社會反映良好。
國家發展和改革委員會出臺了《制止價格壟斷行為暫行規定》，為所有經濟領域價格壟斷的監管提供了依據。
壟斷行業的監管體系建設雖然取得了以上進展，但是遠滯后于壟斷行業改革的進程。并且，其自身還很不完善，距離現代監管體系的要求還有較大差距。
傳統上，世界大多數國家壟斷行業都是縱向一體化結構，政府行業主管部門對行業實施壟斷經營，對企業進行直接管理，同時兼有企業所有者、行業監管者和政策制定者的角色。在過去20多年間，對壟斷行業進行市場化改革同時成為發達國家和發展中國家的共識。通過市場化改革打破了國有企業的壟斷，導致了不同所有權結構的企業參與競爭。不同的利益主體和競爭性的市場結構，要求政府從市場競爭參與者轉變為市場規則的制定者和執行者。這就要求建立明確的行業法律法規框架、專業的監管機構、透明的監管程序、合理的監管權力劃分和高素質的監管隊伍，對行業準入、價格、市場行為、服務質量、普遍服務等方面進行監管。
我國現代監管體系的建設滯后，監管規則不完善，監管機構不健全，它延緩了行業有效競爭格局的形成，使總體效率低下、服務價格不合理、行業發展受制約、消費者權益受損等問題沒有有效解決。具體分析，在監管體系建設上主要存在以下問題：
缺乏依法監管的現代監管理念。行業管理部門習慣于行政手段管理，沒有樹立起按公平的規則、透明的程序依法監管的現代監管理念。部門權力缺乏制約、決策過程透明度低、人為干擾因素大，為權力尋租提供了機會。
缺乏監管的法律基礎。許多壟斷行業進行市場化改革后，沒有及時制定相應的法律法規來規范政府管理部門、企業及消費者的職責和權利，造成政府部門管理無法可依、無章可循，企業的主體地位難以完全確立，消費者權益得不到保障。
缺乏專門的監管機構。除電力行業外，其它行業的監管職能按內容分別由多家政府部門行使，職能過于分散、監管主體不明、監管效率低下；政策制定部門同監管執行部門沒有分離。由于缺乏責任主體，監管經常出現缺位。
準入不規范，行政審批的基本格局沒有改變。雖然多次提出要逐步放開對壟斷行業的準入限制，鼓勵各種社會資本特別是國內民營資本的進入，但卻沒有具體、公開、透明的準入規則和準入程序。其結果是社會資本進入不足，全面有效的競爭格局難以形成。
價格監管難以適應市場化的要求。壟斷行業的部分領域已經存在相當程度的競爭，如部分電信業務資費、航空票價等方面，應該讓市場競爭形成的價格信號在資源配置上發揮更大的作用。對壟斷業務的價格監管，我國一直采用成本補償加合理利潤的定價辦法，但由于缺乏對企業成本構成的嚴格標準，價格監管實際上沒有形成對企業經營成本的有效約束，導致壟斷行業的成本失控，價格過高。再如，由于缺乏準確的成本信息，難以確定電信的互聯成本并制定合理的結算方案，使電信行業難以形成互聯互通，影響了有效競爭格局的形成。此外，對有線電視、供水等業務的成本和價格形成缺乏透明、有效的監管，引起了群眾不滿。
普遍服務難以實行。目前幾乎所有的壟斷行業都缺乏明確的普遍服務監管規則和實施機制，使這一國際通行的惠及廣大群眾的做法在我國難以實行。
2、壟斷行業現代監管體系建設面臨的挑戰
（1）依法行政的觀念
在傳統的計劃經濟時代，政府對這些壟斷行業的管理是“三位一體”的，即政府是企業的所有者、行業管理者和政策制定者。企業的發展規劃、投資準入、生產運行、成本核算和價格標準都是由政府執行。在計劃經濟條件下，這種一體化的管理體制保證了這些行業的建立和快速發展。在引入多元化的投資者以后，必須實現政府與企業職能分離、企業要進行市場化運作，這就要求政府管理行業的職能逐步轉向提供規則和維護規則。政府需要按照現代市場經濟制度的要求重構政府管理體制，包括政府政策職能與監管職能的分離，并建立獨立于企業和政策部門的監管機構。
現代市場經濟的基本特征是法治經濟，而現代監管就是按照法治經濟的理念，根據規則對市場行為主體的規范，它體現了從政府控制向面向市場、基于規則監管的轉變。對于習慣了隨意的行政性管理、其行為不受約束的政府部門而言，要實現以規則為基礎、按透明的程序、受法律約束進行專業化監管，是政府監管活動中面臨的最大挑戰。
（2）完整的監管體系
現代監管體系是市場經濟環境下政府對企業經濟行為進行管理的制度安排，是政府實現有效的市場監管的制度保證。從廣義的制度角度，現代監管體系應該包括完善的法律環境、專業化的行業監管機構、多維度的行業自律和消費者權益保護，現代監管的核心是監管活動的法治化，按照公正、透明、專業、誠信和權力約束的原則維護市場競爭的秩序。建立現代監管體系，就是從政府直接控制壟斷行業的企業運作轉向面向市場、基于規則的全面監管。
建立現代監管體系，制定統一的市場準入規則和行業行為規范，才能夠從根本上減少和規范行政審批，推進政府行政管理體制改革，提高行政效率。為實現建立市場經濟體制、完善政府市場監管職能的目標，我們要從經濟領域中網絡產業的有效監管開始，在電力、電信、鐵路、天然氣等產業領域的監管機構中，率先實現觀念的突破和政府職能的轉變。其后，逐步將現代監管理念和做法推廣到證券、銀行等其它經濟領域，更進一步地推廣到環保、衛生和安全等社會性監管領域。特別重要的是，在現代監管體系的建設過程中，專業化的行業監管機構處于中心地位。在監管程序的制度安排上，要求將監管機構的行為納入更高一級的政府或立法機構的監管之中。
（3）壟斷行業現代監管體系建設的原則
目前除了壟斷行業的監管體系建設外，我國政府還在金融、環保、食品與藥品等領域建立了專業的監管機構，這些監管機構的設立，在很大程度上都還是沿襲了市場經濟條件下的政府部門模式。從長遠發展目標出發，我們要建立與競爭性市場相適應的現代監管體系，應該遵循一些基本原則，它們是：
公正。監管規則要體現對參與市場交易的各種市場主體公平對待的原則，要充分考慮投資者、消費者、被監管企業的利益和國家的社會目標，以公正的原則協調可能的利益沖突。
透明。監管內容必須清楚，監管的程序必須完備，同時要求有明確的仲裁機制以處理監管者與被監管者間的分歧；監管的過程必須透明，決策結果及依據必須公開。
專業化。需要監管的經濟活動具有高度的技術復雜性，在確定主體準入資格、協調價格控制機制運行、監督復雜的交易活動、保護消費者權益等方面，都需要監管機構有一支包括經濟學家、律師、會計師、財務分析師等組成的穩定的專家隊伍，以更好地克服監管者和被監管者的信息不對稱。
誠信。監管機構必須及時而公平地進行監管執法。對于違規者的依法查處是監管機構信譽所系，它直接影響各市場主體對市場公平和政府能力的信心。
獨立。監管機構必須獨立于被監管企業，保證不被企業所收買；同時從機構上獨立于政府政策制定部門，只負責政策的執行而不負責政策制定。
接受監管。除了要求監管活動的公正、透明、講求誠信外，還必須通過立法建立相關的制度對監管者實施監管，以保證監管者不濫用權力。
按照這些原則設計的監管機構，將按照規則以公開、專業的方式對準入、價格、交易行為、服務質量、安全、環保、衛生等進行監管。
（4）壟斷行業現代監管體系的建設優先考慮的議程
周其仁在《競爭、壟斷與管制》一文中，特別提出了傳統的強調垂直型命令與控制的監管體系容易孳生腐敗，建議逐步建立有行政監管、法院裁決、市場自組織的仲裁、庭外和解等多種方式的內在復合體。但在對于競爭與監管的長期發展趨勢的判斷上，周其仁對市場力量持有過分樂觀的態度（期待“監管消亡”）。我們同意周關于要避免“管制主義泥潭”的提法，一定要將監管的范圍局限在市場機制不起作用的地方，并隨著其它更有效的維護市場秩序的手段的出現而調整監管的重點和改變監管的方式。我們特別需要強調的是，中國市場經濟發展所需要的完備制度環境并不存在，市場的發育還處于初級階段，從企業到政府都還保留著計劃經濟時代的思維方式，即使在已經建立了專業監管機構的網絡型行業和金融等領域，一時也難以建立由相關政府部門、獨立監管機構、行業自律組織、消費者保護組織等構成的完善體系。即使監管機構的責任隨其監管能力不斷增加，政府的行政權力仍將發揮重要的作用。因此，我們主張，中國壟斷行業現代監管體系建設應優先考慮下列議程：
?處理好政策制定部門和專業監管機構之間的關系
隨著壟斷行業改革的深入，必須加快建立專業監管機構以實施專業化監管。公共政策制定部門根據一定時期國家經濟社會發展的目標制定宏觀經濟政策和特殊的產業政策，包括壟斷行業的準入和價格政策；涉及到監管方面的政策規定應由監管機構負責實施。逐步推進政監分離。應盡快在網絡行業領域建立國家電信監管委員會、國家能源監管委員會等，鼓勵地方建立公用事業監管委員會。
?科學界定監管權力的橫向分配和縱向劃分
要從提高效率的角度在不同的監管部門和監管機構之間合理分配和劃分監管權力。建議在電信、電力、鐵路、民航、郵政、天然氣長途運輸等全國性網絡產業建立垂直一體化的中央級監管機構，保證全國統一大市場的形成。鼓勵地方政府按照國家確定的一般原則設立對供水、城市交通、燃氣等地區性公用設施進行有效監管的地方公用事業監管機構。
?加快立法步伐
加快建立和完善法律法規，為壟斷行業的監管體系建設提供有效的法律支持。同時應考慮到我國立法資源和經驗的限制，避免匆忙立法，特別要避免部門將部門利益以法律的方式合法化、固定化。
?加強監管機構組織能力建設
建立明確的激勵、約束機制，透明、嚴格的工作程序，相應的信息支持系統，以及同公眾有效溝通的渠道，提高監管部門的員工素質和組織能力。
?更進一步放開準入和價格監管，讓市場發揮更大的作用
堅定不移地推進市場化建設，放開準入壁壘。同時，在市場競爭起作用的地方，逐步放開價格監管。從有利于產業發展、保護競爭和保護消費者的角度，建立更有效的價格監管機制。
?建立普遍服務機制
盡快出臺電力、電信、供水、供氣等領域的普遍服務政策，決定普遍服務資金的籌措和使用，由相關的監管部門制定實施細則并監督執行。
總之，通過率先在網絡性壟斷行業領域建立基于規則的現代監管體系，推動社會主義市場經濟體制的建立和完善，按照法治經濟原則，逐步完善政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務領域方面的職能。
四、結論：建構有中國特色的監管體制
在本文中我們考察了部分發達市場經濟國家監管體系隨技術進步、制度環境和市場發育而不斷變遷的過程。監管制度變遷發生在不同國家發展的歷史傳承之中，并呈現紛繁的多樣化色彩。在市場擴張的過程中，政府組織的擴大和角色的重新定位，是監管制度變遷的主旋律，其節律決定了政府與市場在社會經濟發展中的分工與協作，從而哺育了現代市場經濟的繁榮。
肇始于一個多世紀前的美國進步運動，并在20多年前美、英放松監管而升溫的發達國家監管制度改革，是與這些國家的完整的法律體系、有效的執法系統、明確的市場主體和基本完備的市場規則并行不悖的，是因循“市場能夠解決的事情由市場解決、市場解決不了的由政府監管解決”的原則而展開的，其目的就是改革政府監管方式，提高政府監管績效，使政府和市場的雙人舞更加優美和諧。這一改革的主要特征是政府整體監管功能的強化，無論政府監管的領域還是監管的深度都得到了加強，但是，政府的責任是明確的，受到的約束也是明確的。法律、規則、監管機構構成了這場社會博弈。更多的監管職能并沒有改變有限政府的本質，而是不斷向效率政府邁進。
經過20多年的改革，我國監管體制的改革已經被提上了完善社會主義市場經濟體制的議程。市場機制還未完全發育，市場經濟有效運作的制度環境還不存在，特別是以法律體系和執法效率為主要表征的法律體系還不能滿足市場經濟發展的要求，傳統的、缺乏有效約束的政府行政性行為仍然是市場發育和運行的重要障礙。考慮到我國經濟發展的現狀、特別是制度建設的現狀，《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制改革的若干問題的決定》中明確指出“完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管體系”是完善市場體系和規范市場秩序的基本原則。這種強調行政力量和群眾參與的作法，就是充分利用本土制度要素的重要策略。在政府大力完善市場經濟體制建設的進程中，從網絡型壟斷行業改革，提供了一個我們從專業領域建立現代監管體系、從而推動我國法治經濟建設的重要契機。
本文的主要結論是，中國的監管體系改革應該是走向更有效的市場經濟制度的一個步驟。我國的國情與西方國家、包括擁有大量國有企業的歐洲福利國家有本質的不同。在西方市場經濟國家，即使政府對國有企業進行管理，政府的行為、企業的運行以及政府和國有企業之間的關系都受到嚴格的法律約束，政府和企業的行為相對規范。在美國早期監管型國家興起的過程中以及歐洲和東亞發達市場經濟監管型國家興起的過程中，市場經濟國家監管改革是事后法庭參與逐步走向事前、專業化干預，是在一個國家的“制度可能性邊界”上從更“無序”向更“集權”方向的遷移。特別地，美國過去20多年的監管改革，并非簡單的“去管制化”、“解除管制”或“放松管制”，而是在新的制度環境下對監管方法、監管范圍和監管制度安排的適應性調整，是一種新環境下的再管制“re-regulation”。與此相對的是，中國監管改革的起點是政府壟斷一切，然后逐步放開市場，擴大市場準入，逐步建立市場并鼓勵市場配置資源，這是一個政府逐步退出直接的經濟活動的過程，同時，法治建設尚處在不斷強化的過程之中，我們希望在政府有序退出的同時，盡快建立政府通過監管制度矯正市場失靈的機制。更為重要的是，我們并不主張簡單移植西方發達市場經濟國家監管體系的模式和方法，而主張創新性地吸收發達的市場經濟國家監管改革的經驗，充分結合本土的制度要素進行制度創新。正是基于這種考慮，我們認為，在壟斷行業改革過程中，建立依法監管的現代監管體系，是政府行為法治化的起點。通過類似于“增量改革”的方式，使新成立的監管機構從一開始就遵從公正、透明、專業和誠信的原則，創造中國監管體制建立的初始路徑。最后，我們認為已經通過的《行政許可法》將進一步規范政府管理經濟的職能，為壟斷行業監管體系改革提供良好的法治條件。
