能源管理體制改革思考

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中國(guó)能源可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)政府能源管理體制改革和現(xiàn)代監(jiān)管制度的建立與完善。在這方面，中國(guó)不僅需要借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，更需要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，以提高政府能源管理效能和監(jiān)管能力為目標(biāo)，通過(guò)不斷的體制和機(jī)制創(chuàng)新，逐步建立起符合能源可持續(xù)發(fā)展要求的現(xiàn)代管理體制和監(jiān)管制度。

一、中國(guó)能源管理體制和監(jiān)管制度存在的主要問(wèn)題

總的來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)行能源管理體制和監(jiān)管制度是不適應(yīng)未來(lái)能源可持續(xù)發(fā)展的需要的，突出地表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

一是綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。主要是不同層次政府之間，以及政府財(cái)政、稅收、投資、價(jià)格、金融、貿(mào)易、城市建設(shè)、交通、國(guó)有資產(chǎn)管理等諸多職能部門(mén)之間，存在目標(biāo)和步調(diào)不一致、國(guó)家利益和地方利益不一致、眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不一致的“三個(gè)不一致”問(wèn)題。

二是政策執(zhí)行能力不夠。目前政府管理的重點(diǎn)更多地放在前置性審批環(huán)節(jié)，項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)督與管理則相對(duì)較弱，存在“重審批、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。

三是社會(huì)性監(jiān)管不夠?，F(xiàn)行的政府能源管理側(cè)重于投資、價(jià)格、生產(chǎn)規(guī)模等經(jīng)濟(jì)性管理，對(duì)于環(huán)境、安全、質(zhì)量、資源保護(hù)等外部性問(wèn)題的監(jiān)管相對(duì)較弱，客觀(guān)造成了重生產(chǎn)輕消費(fèi)、重供應(yīng)輕節(jié)約的現(xiàn)象。

四是中央與地方的政策目標(biāo)不一致。能源關(guān)乎一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政、就業(yè)、收入分配、社會(huì)穩(wěn)定等各個(gè)方面，由于中央政府與地方政府存在短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的不一致，導(dǎo)致中央政府與地方政府在能源管理目標(biāo)、手段、程度等都難以保證上下一致。一個(gè)典型的例子是中央與地方政府在經(jīng)濟(jì)型汽車(chē)的政策上存在明顯的不一致。

五是監(jiān)管職能不到位，存在一定的監(jiān)管真空。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，監(jiān)管職能的相對(duì)集中有利于監(jiān)管政策的統(tǒng)一性和執(zhí)行力，而目前中國(guó)能源監(jiān)管處于較分散狀態(tài)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨職能缺失和監(jiān)管真空問(wèn)題，如電監(jiān)會(huì)始終缺乏價(jià)格、準(zhǔn)入等核心監(jiān)管手段。

六是監(jiān)管力量不足，人員嚴(yán)重短缺。中國(guó)有13億多人口，能源從業(yè)人員多達(dá)1200多萬(wàn)（僅煤炭從業(yè)人員就高達(dá)500多萬(wàn)），但中央政府僅有幾十人專(zhuān)司能源管理之責(zé)，相比之下，美國(guó)能源部有1.5萬(wàn)名聯(lián)邦雇員從事能源管理。

下圖為事前、事中和事后給出的中國(guó)現(xiàn)行能源管理和監(jiān)管重點(diǎn)環(huán)節(jié)與權(quán)重情況。

二、改革目標(biāo)與重點(diǎn)

未來(lái)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)要從根本上解決上述六個(gè)方面的問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化能源管理體制的市場(chǎng)化改革。

改革的總體目標(biāo)是：在借鑒國(guó)外成功的建立現(xiàn)代監(jiān)管體制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步建立起一個(gè)獨(dú)立運(yùn)作、政監(jiān)分離、職能完善和有效監(jiān)督與制衡的現(xiàn)代監(jiān)管體制。

保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。無(wú)論是在政府序列當(dāng)中還是在政府序列之外來(lái)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性是建立現(xiàn)代監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分離”。將行政管理職能與監(jiān)管職能適當(dāng)分離，將政策制定與執(zhí)行職能相分離，是保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和監(jiān)管政策連貫性的前提條件。

完善監(jiān)管職能。在放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管（投資、價(jià)格和市場(chǎng)準(zhǔn)入等）的同時(shí)，要加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管，以及對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移。

加強(qiáng)依法監(jiān)管。健全能源領(lǐng)域的法律法規(guī)，加強(qiáng)依法監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，建立有效的制衡機(jī)制。

在總體目標(biāo)指導(dǎo)下，中國(guó)能源管理體制與監(jiān)管制度改革宜分階段推進(jìn)，按照近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)的不同要求，來(lái)確定未來(lái)一個(gè)時(shí)期的改革重點(diǎn)和步驟。

近期目標(biāo)（1－2年）。重點(diǎn)放在完善機(jī)構(gòu)職能，轉(zhuǎn)變管理重點(diǎn)上。增強(qiáng)能源綜合管理部門(mén)的協(xié)調(diào)職能，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能（如電監(jiān)會(huì)對(duì)于電價(jià)的監(jiān)管職能）。管理重點(diǎn)由能源生產(chǎn)與供應(yīng)轉(zhuǎn)向更加關(guān)注需求，從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向社會(huì)性監(jiān)管。

中期目標(biāo)（2－5年）。重點(diǎn)放在改革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順中央與地方關(guān)系上。以增強(qiáng)政府的行政執(zhí)行能力為主線(xiàn)，改革能源管理機(jī)構(gòu)。

從組織保障、制度保障兩個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)中央與地方目標(biāo)的一致性。

遠(yuǎn)期目標(biāo)（5-10年）。形成依法管理、有效推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的新型管理體制和長(zhǎng)效機(jī)制。形成完善的能源管理與監(jiān)管的法律法規(guī)體系，政策重點(diǎn)放在節(jié)能和提高能效、保障能源安全和可再生能源發(fā)展等方面。

三、我國(guó)能源管理新體制的初步構(gòu)想

建立我國(guó)能源管理新體制，首先需要國(guó)家按照“政監(jiān)分離”的原則，改革能源領(lǐng)域的政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。通過(guò)建立能源管理的“雙層結(jié)構(gòu)”來(lái)實(shí)現(xiàn)“政監(jiān)分離”。具體而言，就是將綜合性的能源管理機(jī)構(gòu)（如能源部）和專(zhuān)業(yè)性的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)分設(shè)，分工明確，權(quán)責(zé)清晰。前者專(zhuān)司國(guó)家能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃和能源政策的制定，協(xié)調(diào)各能源部門(mén)之間的關(guān)系；后者專(zhuān)司市場(chǎng)監(jiān)管，保證能源行業(yè)的健康發(fā)展和有序競(jìng)爭(zhēng)。

表1和表2分別為長(zhǎng)期目標(biāo)下，中央政府層面上，按行業(yè)和按功能設(shè)立的能源管理和監(jiān)管職能設(shè)置情況。

縱向地看，可以各大經(jīng)濟(jì)區(qū)（如東北、華北、西南）為單位分設(shè)地區(qū)綜合能源管理部門(mén)和專(zhuān)業(yè)監(jiān)管部門(mén)（如華東能源局和華東監(jiān)管辦），作為中央綜合能源管理部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。各省、自治區(qū)和直轄市也可以組建相應(yīng)的綜合管理部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為各大區(qū)綜合管理部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。這樣的好處是提高了能源管理的綜合性和協(xié)調(diào)性，有利于加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管，增強(qiáng)國(guó)家政策的執(zhí)行力。

新的能源管理體制將呈現(xiàn)出以下特征：

第一，實(shí)現(xiàn)管理職能的轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)為管理的重點(diǎn)從供應(yīng)側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)，即改變以往偏重于能源資源開(kāi)采、能源加工生產(chǎn)等能源供應(yīng)側(cè)管理的局面，逐步轉(zhuǎn)向能源資源開(kāi)發(fā)、能源節(jié)約、能源效率、能源技術(shù)等需求側(cè)的管理。

在前置審批環(huán)節(jié)，管理重點(diǎn)是著眼于外部性的準(zhǔn)入管理和環(huán)保、能效等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)政策的導(dǎo)向性、公開(kāi)性和透明性。

在事中管理環(huán)節(jié)，管理重點(diǎn)是監(jiān)督、監(jiān)管和檢查，健全能效審計(jì)機(jī)制，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員保障。

在事后管理環(huán)節(jié)，管理重點(diǎn)是查處違規(guī)者，補(bǔ)償損失。

第二，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型。由以往的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管為主、社會(huì)性監(jiān)管為輔的舊監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向以社會(huì)性監(jiān)管為主、經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管為輔的新監(jiān)管模式。新監(jiān)管模式包括：

完善市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管。公開(kāi)準(zhǔn)入制度，取消所有制歧視，保證政策的透明化，建立合理的申訴制度。

完善價(jià)格監(jiān)管。改革價(jià)格形成機(jī)制，對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)行有限監(jiān)管，做到保護(hù)性監(jiān)管與激勵(lì)性監(jiān)管的有效結(jié)合，完善財(cái)務(wù)制度、成本與信息披露制度和價(jià)格聽(tīng)政制度。

加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管。監(jiān)管重心是提高資源利用效率，確保能源供應(yīng)安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。

加強(qiáng)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管。監(jiān)管重心是反壟斷，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)可能影響市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重大購(gòu)并案件進(jìn)行審查等。