黨代會(huì)常任制創(chuàng)新交流

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1988年10月，經(jīng)中央有關(guān)部門批準(zhǔn)，全國(guó)先后有5個(gè)省的12個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)始進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)。在總結(jié)試點(diǎn)單位成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十六大提出，要進(jìn)一步擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)。為了全面貫徹這一精神，一些縣（市、區(qū)）開(kāi)始了新一輪黨代會(huì)常任制試點(diǎn)。在試點(diǎn)過(guò)程中，他們不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，使之呈現(xiàn)出許多新的特點(diǎn)。

一、十六大以來(lái)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的新探索

1.創(chuàng)新選舉制度。十六大以來(lái)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的一個(gè)突出特點(diǎn)是改革選舉制度，包括黨代表直選和黨代表公推黨委委員、紀(jì)委委員等。

（1）黨代表直選。這是指在選區(qū)范圍內(nèi)，全體黨員一人一票，以無(wú)記名投票的方式，根據(jù)得票的多少，直接選舉黨代表的一種選舉方式。最早進(jìn)行黨代表直選的是四川省雅安市的雨城區(qū)和滎經(jīng)縣。雖然各地在選舉程序上略有差異，但大致都經(jīng)過(guò)了自愿報(bào)名、支部大會(huì)表決推薦（初選）、選區(qū)或選舉單位投票推選（預(yù)選）、組織考察、選舉委員會(huì)資格審查、張榜公示、競(jìng)選承諾演說(shuō)、正式選舉、當(dāng)場(chǎng)唱票選出代表（直選）并頒發(fā)證書、張榜公告等10個(gè)程序。另外，雨城區(qū)還實(shí)行黨代表席位制，即選舉單位的代表席位由選區(qū)的情況和黨員數(shù)量決定，在代表大會(huì)閉會(huì)期間，黨代表由于工作調(diào)動(dòng)離開(kāi)原選區(qū)，或是其他原因?qū)е麓碣Y格終止的，由原選區(qū)補(bǔ)選。

（2）黨代表推選黨委和紀(jì)委委員。這是新一輪試點(diǎn)中最富創(chuàng)新性的一種做法。所謂委員推選是指將市委委員、候補(bǔ)委員、市紀(jì)委委員候選人的產(chǎn)生由過(guò)去的組織提名改為黨代表推選、組織考察產(chǎn)生。湖北宜都市從*3年9月開(kāi)始在全國(guó)首次實(shí)行委員推選制，無(wú)論是普通黨員還是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，都可以自愿地到市代表聯(lián)絡(luò)辦公室報(bào)名參選市委委員、候補(bǔ)委員、市紀(jì)委委員。選舉時(shí)堅(jiān)持不定“調(diào)子”、不畫“框框”，充分尊重黨員的民主權(quán)利，實(shí)行無(wú)記名投票、當(dāng)場(chǎng)唱票計(jì)票、當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果，確保選舉的公開(kāi)、公正。

（3）實(shí)行屆內(nèi)新增“兩委”（黨委和紀(jì)委）委員票決追認(rèn)制度。在新一輪黨代會(huì)常任制試點(diǎn)中，浙江省臺(tái)州市委明確規(guī)定：在黨代會(huì)年會(huì)中，對(duì)屆內(nèi)直接任命的新增“兩委”委員，要提請(qǐng)年會(huì)由全體黨代表進(jìn)行無(wú)記名投票表決。只有贊成票超過(guò)到會(huì)代表人數(shù)半數(shù)的，才能被追認(rèn)委員資格；若贊成票未超過(guò)到會(huì)代表人數(shù)半數(shù)，則需提請(qǐng)有關(guān)黨組織重新考慮人選。按照規(guī)定，仙居縣在*3年12月對(duì)全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年內(nèi)新增的32名黨委委員和11名紀(jì)委委員進(jìn)行了票決追認(rèn)。在*5年各縣（市、區(qū)）黨代會(huì)年會(huì)中，共有2495名黨代表參加投票，對(duì)9名黨委委員、4名紀(jì)委委員進(jìn)行了票決追認(rèn)。到目前為止，各縣（市、區(qū)）黨代會(huì)年會(huì)共對(duì)52名黨委委員、17名紀(jì)委委員進(jìn)行了票決追認(rèn)。（參見(jiàn)王長(zhǎng)江等：《黨代會(huì)常任制理論與實(shí)踐探索》，中共中央黨校出版社*7年版，第175頁(yè)）

2.探索黨內(nèi)分權(quán)模式。十六大以來(lái)，黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的另一個(gè)重要特征是，突破過(guò)去只停留于黨代表個(gè)人行權(quán)層面的做法，逐步深入到黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，開(kāi)始探索黨內(nèi)分權(quán)模式，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）取消黨委常委會(huì)，實(shí)行委員制。湖北省羅田縣在*3年12月召開(kāi)的縣第二次黨代會(huì)上，選舉產(chǎn)生了新的縣委會(huì)（全委會(huì)），從此取消了該縣實(shí)行長(zhǎng)達(dá)47年的縣委常委會(huì)制度，“全委會(huì)”作為黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)縣委的日常工作?？h委實(shí)行委員制，共設(shè)委員15名，候補(bǔ)委員6名。同時(shí)，重新界定了黨代會(huì)、年會(huì)和全委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系，規(guī)定全委會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間是同級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，執(zhí)行同級(jí)黨的代表大會(huì)的決議和上級(jí)黨組織的指示，黨代會(huì)閉會(huì)期間的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等重大事項(xiàng)和重要干部的任免，均由全委會(huì)以無(wú)記名投票的方式表決。

（2）嚴(yán)格實(shí)行票決制。羅田縣實(shí)行委員制以后，對(duì)一些重大事項(xiàng)和干部人事任免，嚴(yán)格堅(jiān)持會(huì)前充分醞釀、會(huì)上充分討論、當(dāng)場(chǎng)投票表決的程序，以無(wú)記名投票的方式，一人一票，當(dāng)場(chǎng)統(tǒng)計(jì)票數(shù)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，一旦形成決議，包括“一把手”在內(nèi)的任何人都不得更改，必須嚴(yán)格執(zhí)行。*4年10月，江蘇省委常委沒(méi)有按慣例直接任命新的無(wú)錫市委書記，而是把擬任人選提交給全委會(huì)票決，并且把票決過(guò)程向媒體公開(kāi)。*5年8月，廣東省委常委首次以無(wú)記名投票的方式取代過(guò)去的口頭表決方式，一人一票表決4名地級(jí)市黨政正職擬任人選和推薦人選。這就充分發(fā)揮了全委會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，有效地改變了權(quán)力過(guò)分集中于少數(shù)幾個(gè)人甚至?xí)浺粋€(gè)人手中的狀況，提高了決策的民主化、科學(xué)化水平。

3.建立保障措施。為了使黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作能夠順利開(kāi)展，一些試點(diǎn)單位建立了多種保障措施，主要有：

（1）組織機(jī)構(gòu)保障。為了有效地組織和領(lǐng)導(dǎo)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作，第二輪試點(diǎn)的一些縣（市、區(qū)）不斷進(jìn)行組織載體創(chuàng)新，設(shè)立了專門的組織機(jī)構(gòu)，為試點(diǎn)工作提供組織保障。浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)委專門設(shè)立了黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，作為區(qū)委組織部的一個(gè)工作部門，由一名副部長(zhǎng)兼任主任，對(duì)外掛牌辦公，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)收集和整理代表們的意見(jiàn)和建議、接待和處理代表的來(lái)信來(lái)訪、受理代表議案等。在雅安市試點(diǎn)中，雨城區(qū)黨代會(huì)專門設(shè)置了代表工作委員會(huì)、決策咨詢委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，分別行使管理、決策咨詢和監(jiān)督職能。它們各司其職，又相互協(xié)調(diào)，從而保證黨代會(huì)的各項(xiàng)功能得到充分發(fā)揮。

（2）代表權(quán)利保障。為了更好地發(fā)揮黨代表的作用，各試點(diǎn)單位對(duì)黨代表的權(quán)利都作了明確規(guī)定，形成了相應(yīng)的制度，為黨代表行使權(quán)利提供了重要依據(jù)。臺(tái)州市椒江區(qū)明確規(guī)定，在召開(kāi)黨代會(huì)期間代表享有以下權(quán)利：聽(tīng)取和審議“兩委”的工作報(bào)告；選舉“兩委”委員；參加地方重大問(wèn)題的討論和決策；提出需要代表大會(huì)或代表團(tuán)會(huì)議討論的議題。在閉會(huì)期間代表享有的權(quán)利主要有：負(fù)責(zé)收集廣大黨員和群眾的意見(jiàn)要求，及時(shí)向黨組織或代表大會(huì)反映；對(duì)黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展等情況展開(kāi)社會(huì)調(diào)研，向黨組織或代表大會(huì)提出工作建議，對(duì)“兩委”的工作進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)；定期向本選舉單位的黨員匯報(bào)履行代表職責(zé)的情況，接受廣大黨員的監(jiān)督。

（3）時(shí)間經(jīng)費(fèi)保障。時(shí)間和經(jīng)費(fèi)保障是黨代表開(kāi)展各項(xiàng)工作的基本條件。由于黨代表都是兼職的，所以各試點(diǎn)單位都給予了黨代表充足的時(shí)間保障。另外，各試點(diǎn)單位把代表活動(dòng)需要的經(jīng)費(fèi)都列入了本級(jí)財(cái)政預(yù)算，對(duì)于無(wú)固定收入的代表，各單位根據(jù)實(shí)際情況給予了適當(dāng)補(bǔ)貼，確保黨代表能夠順利地開(kāi)展各項(xiàng)工作。

二、幾點(diǎn)建議

1.要把實(shí)行黨代會(huì)常任制寫進(jìn)黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)，為實(shí)行黨代會(huì)常任制提供黨內(nèi)法規(guī)支持。在黨代會(huì)常任制試點(diǎn)過(guò)程中，一個(gè)突出問(wèn)題就是“無(wú)法可依”。黨章中沒(méi)有實(shí)行黨代會(huì)常任制的專門條款，中央也沒(méi)有出臺(tái)專門的針對(duì)常任制改革試點(diǎn)的規(guī)范性文件。這就使得試點(diǎn)地區(qū)的黨員和干部感到無(wú)所適從，不論是進(jìn)行輿論宣傳還是制定實(shí)施相關(guān)的制度措施，都只能“打擦邊球”，畏首畏尾、不敢理直氣壯。因此，為了使黨代會(huì)常任制在理論和實(shí)踐方面都能取得更大的突破，一定要把實(shí)行黨代會(huì)常任制寫進(jìn)黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)，對(duì)黨代會(huì)常任制的功能定位、目標(biāo)要求以及黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間代表的職責(zé)和權(quán)利等，都必須作出明確規(guī)定，為實(shí)行黨代會(huì)常任制提供黨內(nèi)法規(guī)支持，確保試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行。

2.必須明確黨代會(huì)常任制的功能定位。各試點(diǎn)單位普遍存在的另一個(gè)突出問(wèn)題是對(duì)黨代會(huì)常任制的功能定位不明確，各自都是按照自己的理解去行事，有的把它作為發(fā)展黨內(nèi)民主的一項(xiàng)具體的方法措施；有的把它視為黨委的“參謀”，承擔(dān)調(diào)查研究、收集黨員群眾的意見(jiàn)和獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、充當(dāng)黨委的“耳目”的任務(wù)；有的甚至認(rèn)為實(shí)行黨代會(huì)常任制麻煩，只是為了應(yīng)付差事，等等。事實(shí)上，鄧小平早在1956年黨的八大上就指出：實(shí)行黨代會(huì)常任制是把黨內(nèi)民主生活提到更高水平的一項(xiàng)根本改革，“它的最大好處是使代表大會(huì)可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，它的效果，是幾年開(kāi)會(huì)一次和每次重新選舉的原有制度所難達(dá)到的?！保ā吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程匯編（從一大——十六大）》，中共中央黨校出版社*6年版，第276頁(yè)）因此，進(jìn)行常任制試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）應(yīng)該努力把黨代會(huì)常任制的功能定位在成為黨的最高決策和監(jiān)督機(jī)關(guān)上，制定制度和開(kāi)展的各項(xiàng)工作都應(yīng)該為實(shí)現(xiàn)這一功能目標(biāo)服務(wù)。

3.必須把實(shí)行黨代會(huì)常任制的制度設(shè)計(jì)放在當(dāng)下的政治生態(tài)環(huán)境大背景中進(jìn)行。完善黨的代表大會(huì)制度不僅是發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵，同時(shí)也是中國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容。黨代會(huì)常任制要達(dá)到預(yù)期效果，既取決于其本身的制度設(shè)計(jì)，也取決于黨代會(huì)與全委會(huì)、常委會(huì)（內(nèi)三會(huì)）的關(guān)系，取決于黨代會(huì)與人代會(huì)、政協(xié)會(huì)（外三會(huì)）的關(guān)系。這就涉及黨委的結(jié)構(gòu)和功能的重新調(diào)整、涉及黨與國(guó)家整個(gè)政治體制的重大變革。對(duì)于這樣一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，如果僅僅只是依賴于常任制本身的完善，改革就很難取得質(zhì)的突破。因此，必須把它放在當(dāng)下的政治生態(tài)環(huán)境大背景中進(jìn)行，要同時(shí)搞好相關(guān)的配套改革，不僅要明確“內(nèi)三會(huì)”各自的權(quán)力和職責(zé)，更要處理好“外三會(huì)”的關(guān)系，避免黨代會(huì)與人代會(huì)在內(nèi)容上重復(fù)，真正形成黨內(nèi)外一盤棋、相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。

4.要逐步形成地方乃至全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)施辦法。從目前進(jìn)行試點(diǎn)的情況來(lái)看，各地區(qū)黨代會(huì)常任制的功能定位、目標(biāo)取向、制度設(shè)計(jì)以及操作程序都各不相同，甚至同一地區(qū)的不同試點(diǎn)單位實(shí)施辦法差別也很大。這種實(shí)施辦法的不統(tǒng)一，容易造成各地在操作中自行其是、政出多門。從1988年開(kāi)始進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)至今已將近20年時(shí)間了，其間各試點(diǎn)地區(qū)從不同方面進(jìn)行了有益的探索，已經(jīng)積累了一些很好的經(jīng)驗(yàn)。因此，隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，應(yīng)該及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于具有共性的東西可以做出統(tǒng)一的制度安排，使操作程序更加規(guī)范、實(shí)施辦法更加科學(xué)，逐步形成地方乃至全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)施辦法。