淺談城管執(zhí)法
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近年來，各地城管執(zhí)法人員在執(zhí)法中遭遇暴力抗法的事件頻繁發(fā)生，在城管執(zhí)法人員人身安全遭受到威脅的同時(shí)，嚴(yán)重妨礙了城管執(zhí)法工作，損害了城管執(zhí)法的權(quán)威，在社會(huì)上造成了極大的負(fù)面影響。認(rèn)真分析研究近年來在城管執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生的抗法案件（含暴力抗法和軟暴力抗法），有助于執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員更好的理解和適用法律，也有助于保障公民和法人的合法權(quán)益不受侵害，從而創(chuàng)建和諧的執(zhí)法環(huán)境。
一、城管執(zhí)法中暴力抗法的特點(diǎn)
從近年來發(fā)生的多起暴力抗法案件來看，其特點(diǎn)主要有：
（一）暴力抗法來源相對(duì)單一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，占道經(jīng)營(yíng)和游動(dòng)商販的違法案件約占70%，違法建設(shè)的案件約占25%，其它類違法案件約占5%。由以上各類數(shù)據(jù)分析看出，城管執(zhí)法中易引起暴力沖突的方面主要是占道經(jīng)營(yíng)、小商小販和違法建設(shè)，其中在查處占道經(jīng)營(yíng)和違法建設(shè)中最容易引起暴力抗法事件的發(fā)生。
（二）暴力抗法的主體相對(duì)集中。從年齡層次上分，主要以老年（發(fā)生在軟暴力抗法）和青年為主；從性別上分，主要以男性為主（婦女主要進(jìn)行軟暴力抗法）；從文化程度上分，主要以文化程度較低者為主；從人員分布上分，主要以外來務(wù)工人員為主，這一點(diǎn)在查處占道經(jīng)營(yíng)時(shí)表現(xiàn)得尤其明顯。
（三）暴力抗法的手段相對(duì)殘忍。暴力抗法者往往是手持兇器行兇，毆打執(zhí)法人員，毀壞執(zhí)法工具，從而造成嚴(yán)重后果，以達(dá)到阻撓執(zhí)法人員繼續(xù)執(zhí)法之目的。如2006年3月26日，濰坊市濰城區(qū)城管執(zhí)法人員在日常執(zhí)法時(shí)遭遇暴力抗法，一名執(zhí)法人員被刺成輕傷。2006年2月1日，福州城管遭遇暴力抗法，兩名執(zhí)法人員被捅成重傷。2006年1月19日，廣東省中山市城管在依法扣押擺攤的小商小販物品時(shí)，三男子執(zhí)刀伏擊城管隊(duì)員……。
（四）暴力抗法的地點(diǎn)相對(duì)固定。暴力抗法大多發(fā)生在人員流動(dòng)較多的路段和人員集中的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，以及違法建設(shè)的施工現(xiàn)場(chǎng)。如2006年4月30日，濰坊市城管執(zhí)法局直屬大隊(duì)在組織強(qiáng)制拆除奎文區(qū)大虞街辦劉家村一處違法建設(shè)時(shí)發(fā)生的一起抗法事件，違法當(dāng)事人對(duì)前來依法執(zhí)行公務(wù)的執(zhí)法人員進(jìn)行阻攔、推搡、圍攻，部分人員在旁邊高聲吆喝：“城管打人了”。最終導(dǎo)致事態(tài)惡化，該路段上近百名不明真相的市民一起阻礙城管執(zhí)法人員執(zhí)法，圍堵執(zhí)法人員長(zhǎng)達(dá)1個(gè)小時(shí)之久，造成該道路交通擁堵。
（五）暴力抗法的后果相對(duì)較重。暴力抗法易造成執(zhí)法人員人身傷害和執(zhí)法工具的損壞，嚴(yán)重時(shí)會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法人員殘疾或死亡，執(zhí)法工具報(bào)廢。如2004年9月28日中午，廣州市城管天河南中隊(duì)的6名隊(duì)員在廣利路天河肉菜市場(chǎng)門前例行檢查執(zhí)法時(shí)，一名游動(dòng)商販連同其所叫來的20余名手持鐵棍的男子一起，先是打傷了其中3名執(zhí)法人員，接著砸壞執(zhí)法車輛后逃逸。事件中一共有3名城管執(zhí)法人員受傷。受傷最為嚴(yán)重的謝某背部的一處傷口達(dá)4厘米之深。2005年1月上海市某城管監(jiān)察大隊(duì)隊(duì)員錢某在巡邏途中發(fā)現(xiàn)有人在違法設(shè)攤販賣盜版音像制品，隨即上前執(zhí)法，違法當(dāng)事人當(dāng)即丟棄違法販賣的音像制品逃逸，當(dāng)錢某正在清點(diǎn)違法物品數(shù)量進(jìn)行登記的時(shí)候，違法當(dāng)事人糾集他人返回原地，并對(duì)錢某進(jìn)行毆打，最終導(dǎo)致錢某右手腕骨折的惡性暴力抗法事件。
二、城管執(zhí)法中暴力抗法發(fā)生的原因
城管執(zhí)法中由于各種各樣的因素，常常會(huì)誘發(fā)暴力抗法這一“頑癥”的出現(xiàn)，筆者分析近年來的暴力抗法案件，發(fā)現(xiàn)暴力抗法發(fā)生的原因主要有以下四點(diǎn)：
原因之一：執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法方式方法簡(jiǎn)單。城管執(zhí)法局成立時(shí)大多數(shù)人員是來自城建、市政、環(huán)保、園林等部門，還有一部分是社會(huì)招考人員及轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人，人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法中的工作經(jīng)驗(yàn)欠缺。而往往引發(fā)暴力抗法的就是極個(gè)別講話不注意影響和場(chǎng)合、執(zhí)法方式和方法相對(duì)簡(jiǎn)單的同志，他們的執(zhí)法易引起相對(duì)人的不滿而導(dǎo)致暴力抗法事件的發(fā)生。
原因之二：相對(duì)人法律意識(shí)淡薄。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，相對(duì)人大多文化程度不高，法律意識(shí)淡薄。他們認(rèn)為，自己在自己店門口擺攤、推車叫賣、在自家院內(nèi)搭建棚廈等，并未直接侵害他人權(quán)益，怎能是違法行為呢？由于存在著這樣的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，這些人為了維護(hù)個(gè)人私利，就可能不惜一切代價(jià)，甚至通過暴力抗法的手段來實(shí)現(xiàn)。
原因之三：地方保護(hù)主義作祟。分析一些暴力抗法案件時(shí)，我們不難發(fā)現(xiàn)，有些違法行為當(dāng)事人與地方某些部門或單位之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。城管執(zhí)法時(shí)表面上觸及的是某個(gè)人或某個(gè)個(gè)體戶的利益，實(shí)質(zhì)上會(huì)影響到某部門或某單位的利益分配，因而會(huì)出現(xiàn)某些所謂的“群眾”在起哄，而這些起哄者有些就是地方某些部門或某單位在暗中安排的。
原因之四：新舊體制沖突激烈。出現(xiàn)暴力抗法事件時(shí)，直接原因是個(gè)別執(zhí)法人員素質(zhì)低、部分市民法律意識(shí)淡薄、地方保護(hù)主主義作祟，深層次的原因卻是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)滯后、執(zhí)法所需的配套體制不健全等因素造成的。這一因素的存在，導(dǎo)致暴力抗法現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。
三、遏制暴力抗法的對(duì)策
根據(jù)上述分析，對(duì)如何遏制暴力抗法現(xiàn)象的出現(xiàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下五個(gè)方面著手：
（一）加強(qiáng)法制宣傳。首先，通過定期或不定期的發(fā)放宣傳單、出動(dòng)宣傳車、舉辦咨詢活動(dòng)等方式，宣傳法律法規(guī)，宣講法律知識(shí)，以提高市民的法律素質(zhì)。其次，通過媒體宣傳城管執(zhí)法工作，使公眾明確城管執(zhí)法的職責(zé)和意義，樹立城管執(zhí)法的形象，爭(zhēng)取市民的支持。再次，對(duì)一些嚴(yán)重違法行為進(jìn)行曝光，讓廣大市民認(rèn)識(shí)到暴力抗法者承擔(dān)的法律責(zé)任，從而達(dá)到威懾、教育的目的，樹立城管執(zhí)法的權(quán)威。通過宣傳教育，行政相對(duì)人明白了占道經(jīng)營(yíng)、違法建設(shè)等都要承擔(dān)一定的法律責(zé)任后，其暴力抗法的苗頭就會(huì)減少，配合執(zhí)法的覺悟就會(huì)提高。
（二）規(guī)范執(zhí)法秩序。良好的執(zhí)法秩序會(huì)減少和降低暴力抗法現(xiàn)象的出現(xiàn)。文明、和藹的話語相對(duì)人愿意聽，刺激、生硬的語言會(huì)激怒相對(duì)人，從而誘發(fā)暴力抗法事件。因此，城管執(zhí)法人員在執(zhí)法或遇到抗法者時(shí)，要及時(shí)掌握相對(duì)人的心理變化，善于發(fā)現(xiàn)他們心理上的薄弱環(huán)節(jié)，通過耐心細(xì)致的思想教育，文明的執(zhí)法行為緩和相對(duì)人的激動(dòng)情緒，從而控制現(xiàn)場(chǎng)，掌握主動(dòng)權(quán)，達(dá)到執(zhí)法管理的目的，減少和預(yù)防暴力抗法事件的發(fā)生。
（三）加大處罰力度。由于種種原因，在絕大多數(shù)暴力抗法事件中，對(duì)暴力抗法者的處理往往是做個(gè)筆錄，教育一下，而不再給予相應(yīng)的處罰，追究刑事責(zé)任的了了無幾，這在一定程度上也助長(zhǎng)了暴力抗法者的氣焰。因此，對(duì)于暴力抗法事件，要加大查處力度，決不縱容，并堅(jiān)決追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。對(duì)于情節(jié)輕微者，特別是實(shí)施軟暴力抗法者，要依據(jù)新的《治安管理處罰法》處理肇事者；對(duì)圍攻毆打城管執(zhí)法人員、砸壞執(zhí)法工具情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任，只有這樣才能有效遏制暴力抗法事件的發(fā)生。
（四）完善工作預(yù)案。當(dāng)前，在執(zhí)行集中治理占道經(jīng)營(yíng)、戶外廣告、強(qiáng)制拆除違法建設(shè)等緊急任務(wù)時(shí)，經(jīng)常遭遇暴力抗法事件。因此，在行動(dòng)前應(yīng)制定切實(shí)可行的抗暴力事件的工作預(yù)案。在預(yù)案中，要把可能出現(xiàn)暴力抗法（含軟暴力抗法）的情況及其應(yīng)付對(duì)策考慮周全。行動(dòng)中，積極尋求公安、規(guī)劃、國(guó)土、工商等相關(guān)部門的支持與配合，形成聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)指揮人員要具備組織協(xié)調(diào)、預(yù)見應(yīng)變、駕馭全局的能力。另外，要積極做好群眾的教育、疏導(dǎo)等工作，保護(hù)好群眾的合法權(quán)益，妥善解決好困難群眾的實(shí)際問題，預(yù)防暴力抗法事件發(fā)生。
（五）采取堵疏結(jié)合。當(dāng)前，社會(huì)上確實(shí)存在一部分經(jīng)濟(jì)困難、無生活來源的弱勢(shì)群體，城市管理只靠一味的硬性執(zhí)法，易使矛盾激化，從而增加暴力抗法發(fā)生頻率。而在有些社區(qū)，占道經(jīng)營(yíng)由來已久，如果取締了，雖然市容市貌會(huì)出現(xiàn)改觀，但給群眾購物會(huì)帶來較大的難處，時(shí)間一長(zhǎng)，占道經(jīng)營(yíng)必將“死灰復(fù)燃”。因此，在“堵”的同時(shí)要做好“疏”的工作。當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)轄區(qū)實(shí)際情況，有條件的可劃出一定區(qū)域?qū)α鲃?dòng)攤販或一些占道經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行集中管理，并處理好由此引起的環(huán)保及環(huán)衛(wèi)問題。這樣一來，市容市貌就會(huì)得到較好的改觀，城管執(zhí)法環(huán)境會(huì)進(jìn)一步改善。
四、由暴力抗法引起的幾點(diǎn)思考
暴力抗法雖然是城管執(zhí)法工作中的個(gè)別現(xiàn)象，但處理不好造成的社會(huì)影響是不可估量的。筆者結(jié)合以往的經(jīng)驗(yàn)，談?wù)動(dòng)杀┝狗ㄒ鸬膸c(diǎn)思考。
（一）如何準(zhǔn)確界定暴力抗法和軟暴力抗法。在城管執(zhí)法工作中，如果出現(xiàn)意外情況時(shí)，我們首先要耐心，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為相對(duì)人解釋幾句，聲音大一點(diǎn)，態(tài)度差一點(diǎn)就是暴力抗法，而要根據(jù)實(shí)際界定。在執(zhí)法過程中，相對(duì)人阻撓執(zhí)法，采用暴力手段，導(dǎo)致執(zhí)法人員受輕傷或更嚴(yán)重傷害，致使執(zhí)法行為不能繼續(xù)下去，以達(dá)到保護(hù)其私利之目的，則可以定為暴力抗法事件；而對(duì)于執(zhí)法人員受到辱罵、撕扯衣服或普通的肢體接觸事件，則稱之為暴力抗法苗頭。對(duì)于那些老人、婦女、殘疾人等當(dāng)事人的躺車底、站車前、上車廂等通過非暴力的手段來阻礙執(zhí)行公務(wù)的行為可認(rèn)定為軟暴力抗法。
（二）暴力抗法中如何正確行使“正當(dāng)防衛(wèi)”權(quán)利。根據(jù)《刑事訴訟法》第六十三條、《刑法》第二十條、第二十一條的規(guī)定，任何公民都可以阻止犯罪并將犯罪嫌疑人扭送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院處理，對(duì)任何正在實(shí)施的犯罪都有正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險(xiǎn)的權(quán)利。執(zhí)法者既行使國(guó)家行政職權(quán)，同時(shí)也是一個(gè)公民，公民的一些基本權(quán)利執(zhí)法者也應(yīng)享有。在進(jìn)行正當(dāng)防衛(wèi)時(shí)，要盡可能的控制暴力行為的發(fā)生，不能因?yàn)橄鄬?duì)人或不明真相的人的一句話、一些簡(jiǎn)單的肢體語言而出現(xiàn)過激行為。另外，要注意控制現(xiàn)場(chǎng)周圍的情況，阻止一部分不明真相的人在外圍起哄，對(duì)叫喊“城管打人了”的那部分人城管公安人員要加以勸說，必要時(shí)應(yīng)嚴(yán)加制止，這樣事態(tài)發(fā)展就不可能進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，在城管執(zhí)法時(shí)，需糾正“打不還手”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。
（三）增強(qiáng)自身防衛(wèi)能力。暴力抗法者往往都存在這樣一種錯(cuò)誤心理認(rèn)識(shí)，“我拿出暴力工具威脅執(zhí)法人員時(shí)，執(zhí)法人員就會(huì)退下去或暫時(shí)不管了”。當(dāng)前，許多城管執(zhí)法局在日常工作中就抽出專門的時(shí)間、聘請(qǐng)專門的教練組織執(zhí)法隊(duì)員練習(xí)軍體拳、擒敵拳、擒拿格斗等，真正目的是為了健身強(qiáng)體和防身自衛(wèi)，同時(shí)也是為了有效制止暴力抗法者。
（四）出現(xiàn)暴力抗法時(shí)，要及時(shí)拍攝取證和保護(hù)好現(xiàn)場(chǎng)。執(zhí)法人員外出執(zhí)行任務(wù)時(shí)通常都帶有攝像機(jī)，當(dāng)出現(xiàn)暴力抗法現(xiàn)象時(shí)，擔(dān)負(fù)攝像任務(wù)的執(zhí)法隊(duì)員要及時(shí)拍攝取證，特別在組織強(qiáng)制拆除違法建設(shè)時(shí)，要配備2名以上的攝像人員，選擇拍攝的位置要隱蔽，以防止違法相對(duì)人搶奪攝像機(jī)。另外，執(zhí)法指揮人員要及時(shí)組織執(zhí)法隊(duì)員保護(hù)好執(zhí)法工具受毀壞的現(xiàn)場(chǎng)或出現(xiàn)其他情況的現(xiàn)場(chǎng)，以利于調(diào)查。
（五）積極取得公安部門的協(xié)助和支持。在組織清理游動(dòng)商販或強(qiáng)制拆除違法建設(shè)時(shí)，要在行動(dòng)前與城管公安保障機(jī)構(gòu)或公安部門取得聯(lián)系，以求得保障，當(dāng)出現(xiàn)暴力抗法現(xiàn)場(chǎng)難以控制時(shí)，要迅速與當(dāng)?shù)亍?10”指揮中心聯(lián)系，以取得支援。
（六）事先準(zhǔn)備好必要的救護(hù)用品。出現(xiàn)暴力抗法行為時(shí)，執(zhí)法隊(duì)員難免會(huì)受到傷害。因此，在外執(zhí)法的人員要攜帶部分急救用品，外出執(zhí)行強(qiáng)拆任務(wù)時(shí)更要備配專門醫(yī)務(wù)救護(hù)人員。平常，基層城管單位要組織相應(yīng)的急救自救常識(shí)培訓(xùn)，以提高執(zhí)法人員的急救自救能力。只有在第一時(shí)間，對(duì)受傷的執(zhí)法人員及時(shí)救治，才可以盡最大努力減少不必要的人員傷害。
