對蘇州上海兩市依法治市考察的報告

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根據(jù)市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、市委副書記王浩良同志的指示，市依法治市辦公室牽頭，組織市委辦公廳、市政府法制辦、市外經(jīng)貿(mào)局、市工商局、市交通局、市建委、市司法局有關(guān)人員，就如何通過加強依法治市工作營造親商安商便商的軟環(huán)境及WTO與地方法制建設(shè)等情況，于1月16日至19日赴蘇州、上海兩市進行了考察。現(xiàn)將考察情況報告如下：

一、蘇州、上海兩市依法治市工作的基本情況及主要特點

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視、機制完善是蘇州、上海兩市依法治市工作的共同屬性。蘇州和上海分別于1996年、1999年推進依法治市，工作起點高，力度大。1999年8月，上海市委頒發(fā)了《上海市進一步推進依法治市工作綱要》，確定每年8月16日為“依法治市宣傳日”。成立了由市委書記黃菊任組長的市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室作為市委機關(guān)的一個獨立工作部門，明確一名副書記兼任辦公室主任，并專門配備10名工作人員。同時明確了辦公室的四大工作范圍：一是凡是涉及上海市地方立法的規(guī)劃和計劃，在報送市委常委會討論之前，先由依法治市辦公室審核把關(guān)；二是凡是涉法的重大改革問題，在提交市委常委會討論之前，先由辦公室組織協(xié)調(diào)提出研究意見；三是《依法治市工作綱要》的實施由辦公室進行檢查、督促；四是圍繞涉法的重大政治、社會、經(jīng)濟等問題進行調(diào)查研究，為市委決策提供咨詢意見。蘇州市委制定了依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組的工作職責(zé)和工作制度，每年不少于兩次會議專題討論依法治市工作，提出具體工作意見和措施；依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與市司法局合署辦公，主任由司法局局長兼任；司法局設(shè)依法治理、法制宣傳兩個處共配備18人專門從事依法治市工作。上海和蘇州兩市的各級財政部門都把依法治市和法制宣傳教育經(jīng)費分別列入年度財政預(yù)算，以每人每年0．1元的標準，按全市常住和流動人口之和計算，定期撥付給依法治市辦公室專款專用。去年，蘇州市在制定的《2001--2005年依法治市工作規(guī)劃》中，又將工作經(jīng)費標準提升到每人每年不低于0．15元。

（二）圍繞外向型經(jīng)濟開展依法治市工作,是蘇州的重要特色。蘇州全面推進依法治市以來的6年期間，全市累計合同利用外資和實際到帳外資都約占對外開放以來累計總額的四分之三。至2001年底，世界500強企業(yè)有81家落戶蘇州；涉外稅收占全市財政收入的40％，全市有近50萬人在外商投資企業(yè)和出口加工企業(yè)就業(yè)。這些成績的取得，很重要的一個方面就是得益于良好法治環(huán)境的保障。1、加強地方立法，為開放型經(jīng)濟發(fā)展提供法律依據(jù)。1993年蘇州市依法享有地方立法權(quán)以來，先后制定了31項地方性法規(guī)和44件政府規(guī)章。其中《蘇州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》等3項地方性法規(guī)，直接規(guī)范了開發(fā)區(qū)建設(shè)中行政管理、經(jīng)營管理、社會服務(wù)管理等職能，明確了外商投資企業(yè)及其投資者、員工的合法權(quán)益。另外，還有20項地方性法規(guī)和22件政府規(guī)章，也與改善投資環(huán)境、促進開放型經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)，為有效解決開放型經(jīng)濟發(fā)展中的許多實際問題提供了法律依據(jù)。2、堅持依法行政，切實規(guī)范涉外經(jīng)濟管理行為。一是轉(zhuǎn)變政府職能，強化服務(wù)意識，建立健全涉外政務(wù)公開制度，定期對執(zhí)法部門的工作作風(fēng)和工作效率進行檢查評議，并公布評議結(jié)果，對問題反映比較集中的部門，限期整改。二是改革政審批制度，簡化辦事程序。1996年，專門成立了蘇州市外商投資服務(wù)中心，建立了“一個窗口對外、一支筆審批、一條龍服務(wù)”的一站式聯(lián)合審批制度，涉及27個政府部門和單位，明確專人分工負責(zé)，依法協(xié)調(diào)解決外商投資中的問題和矛盾。同時，規(guī)定凡屬于審批權(quán)限以內(nèi)、文件材料齊備的外資項目，5個工作日內(nèi)給予批復(fù)；對需要上報國家有關(guān)部門批準的外商投資重點項目，5個工作日內(nèi)完成上報手續(xù)，并主動派人陪同企業(yè)積極向上爭取。2001年以來，取消了31個部門260項行政審批事項，為進一步推進開放型經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。三是積極推進綜合執(zhí)法。在開發(fā)區(qū)建設(shè)方面，將計委、經(jīng)委、外經(jīng)委的職能統(tǒng)一到經(jīng)貿(mào)局一個部門作，形成一個部門對下的運行機制。在外資企業(yè)管理方面，成立了由外經(jīng)貿(mào)部門牽頭，工商、海關(guān)等9個部門參與的聯(lián)合執(zhí)法組，每年對外商投資企業(yè)實施聯(lián)合年檢。3、堅持公正司法，依法保護外商投資者的合法權(quán)益。依法嚴厲打擊侵害外商合法權(quán)益的各類犯罪活動，依法保護外商投資者的合法民事權(quán)益。對于外商在訴權(quán)上予以平等保障，在法律適用上一律平等。對涉外民事案件，凡有法律規(guī)定的，嚴格依照法律規(guī)定辦理；對法律規(guī)定不明確的，依照立法的原則和有關(guān)司法解釋辦理。4、加強綜合管理，全力營造親商、安商、便商的社會環(huán)境。一是強化“安商”措施，營造良好的社會治安環(huán)境。各級公安機關(guān)堅持嚴厲打擊各類違法犯罪特別是涉外犯罪活動，嚴格治安管理，確保外商投資者人身、財產(chǎn)安全。目前，常年居住生活在蘇州的外商近萬名，他們普遍感到具有安全感。二是采取“便商”舉措，營造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。外商一來到蘇州，就從項目審批、資金到位到開工建設(shè)、開業(yè)投產(chǎn)都派專人跟蹤服務(wù)。針對一些外方管理人員由于時間倉促不能在國外辦好職業(yè)簽證而持旅游、訪問簽證入境的情況，依據(jù)有關(guān)規(guī)定直接為他們變更簽證，方便外商出入境。蘇州各地還建起了外商子女學(xué)校，聘請外籍教師授課，解決他們的后顧之憂。三是妥善處理外資企業(yè)內(nèi)部不安定因素，營造良好的工作環(huán)境。本著“涉外無小事”的原則，從維護穩(wěn)定的大局出發(fā)，合法合理合情開展工作，既保護中方員工的合法利益，又充分尊重外商的管理方式，受到外商的普遍歡迎。四是做好法律服務(wù)工作，營造良好的法制環(huán)境。全市各級律師、公證、仲裁等組織都主動開展工作，積極為外商提供法律服務(wù)。

（三）起點高、行動快，全面應(yīng)對“入世”，是上海依法治市工作的顯著特征。早在1999年7月，上海市委、市政府就組織有關(guān)力量對WTO相關(guān)規(guī)則等進行研究，精心籌劃，有針對性地加強法制建設(shè)。1、制定《關(guān)于中國加入WTO上海行動計劃綱要》。2000年8月制定并印發(fā)的這個綱要，涉及加強WTO規(guī)則方面的培訓(xùn)和咨詢服務(wù)、按法定程序梳理、調(diào)整和制訂有關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章、調(diào)整政府管理經(jīng)濟的方式、增強政府制定政策的統(tǒng)一性和透明度、結(jié)合WTO過渡期因素制訂“十五”計劃、熟悉和運用WTO的有關(guān)規(guī)則和機制、進一步改善投資環(huán)境、強化市場中介組織的作用等十八個方面的問題，這些問題已全部落實到有關(guān)政府部門具體組織實施。2、以WTO上海研究中心和上海WTO事務(wù)咨詢中心等為載體，全面提供“入世”咨詢服務(wù)。上海先后成立多家與WTO相關(guān)的機構(gòu)，其中影響較大的是WTO上海研究中心和上海WTO事務(wù)咨詢中心。WTO上海研究中心是一個有15年歷史的跨校際的學(xué)術(shù)團體，前身為“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定上海研究中心”。其主要任務(wù)是，圍繞世界貿(mào)易組織開展研究；與國內(nèi)外的相關(guān)研究機構(gòu)建立聯(lián)系，開展國內(nèi)外學(xué)術(shù)交流活動；編譯國內(nèi)外有關(guān)文獻和資料，廣泛收集和整理有關(guān)資料，建立專門的信息庫，并出版有關(guān)刊物和書籍；為中央和地方有關(guān)部門提供咨詢意見等。上海WTO事務(wù)咨詢中心于2000年10月正式揭牌運作，它是上海市政府“WTO行動計劃工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的執(zhí)行機構(gòu)，也是全國第一個從事WTO事務(wù)咨詢的中介服務(wù)機構(gòu)。中心集中了上海研究WTO方面的專業(yè)人才，并且聘請了包括WTO候任總干事素猜、WTO法學(xué)理論奠基人約翰·杰克遜教授、經(jīng)濟學(xué)理論奠基人賈格迪什·巴格瓦底教授等在內(nèi)底近30位國內(nèi)外著名WTO事務(wù)專家擔(dān)任顧問，主要為“入世”后政府職能轉(zhuǎn)變、政府行政效率和透明度的提高等，提供服務(wù)和支撐；并為我國企業(yè)參加國際公平競爭提供相關(guān)的咨詢、信息和培訓(xùn)；保護我國企業(yè)在國際市場上免受其他國家政府的不公平待遇、不公平競爭。3、實施50100WTO事務(wù)高級專業(yè)人才培訓(xùn)工程。上海市從2001年7月起，計劃用3年時間，實施“50100WTO事務(wù)高級專業(yè)人才培訓(xùn)工程”，即通過綜合培訓(xùn)、深度培訓(xùn)和海外（國際經(jīng)濟組織、美國、加拿大、歐盟、日本、香港等）專業(yè)實習(xí)三個階段，為來自本市各政府部門、大型國有企業(yè)、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會等方面的50個單位，培養(yǎng)出100名精通WTO事務(wù)的高級專業(yè)人才。該培訓(xùn)工程還將逐步對外地省市區(qū)開放。

此外，上海還采取了“啟動以反傾銷和應(yīng)訴為先導(dǎo)的咨詢服務(wù)、舉辦WTO事務(wù)論壇、推動適合WTO框架的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)以及開展WTO事務(wù)的在線信息網(wǎng)絡(luò)、國際咨詢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、國際研究網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”等應(yīng)對“入世”的具體行動措施。

二、對我市深入開展依法治市工作的啟示

蘇州、上海在依法推進外向型經(jīng)濟發(fā)展和“入世”應(yīng)對方面的成功經(jīng)驗，給了我們多方面的啟示。

第一，要圍繞“富民強市，加快發(fā)展”的目標開展依法治市工作。開展依法治市，一項根本性的要求就是為經(jīng)濟、社會發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。因此，必須圍繞市委、市政府的中心任務(wù)確定工作思路和具體目標，才能取得實效。

第二，要通過依法治市工作切實改善投資的軟環(huán)境。認真貫徹落實有關(guān)法律法規(guī)，營造“親商安商便商”的氛圍，是依法治市的應(yīng)有之義，必須按照“精簡、高效”的原則依法改善外商投資管理，為外向型經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。

第三，要針對入世的新形勢深化依法治市工作。入世對我市帶來的影響是全方位的，但首先和根本的是法治問題，必須結(jié)合入世的要求拓展依法治市工作的內(nèi)涵，在學(xué)習(xí)掌握規(guī)則、切實履行承諾的同時，研究采取相關(guān)的應(yīng)對措施。

三、進一步推進依法治市工作的建議

當前乃至今后一個時期，我市的依法治市工作要著重圍繞建設(shè)“誠信、安全、有序”的法治環(huán)境，促進實現(xiàn)投資環(huán)境明顯改善的目標，加快推進城市法治化進程。

（一）全方位建設(shè)誠信城市，營造“親商”的良好氛圍

1、加強政府信用建設(shè)。對2001年9月底前頒布的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他政策措施，進行清理、修訂和完善，確保我國與入世承諾有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章的統(tǒng)一實施。繼續(xù)深化行政審批制度改革，堅決取消不合理的審批事項，需要保留的審批事項要向社會公布，明確審批程序和辦理時限，建立相應(yīng)的審批監(jiān)督制約機制和責(zé)任追究制度。

2、加強企業(yè)信用建設(shè)。在政府統(tǒng)一組織下，有關(guān)執(zhí)法部門要發(fā)揮職能作用，探索建立企業(yè)信用記錄、企業(yè)信用評價、企業(yè)信用警示、企業(yè)信用監(jiān)管的運行機制，構(gòu)建企業(yè)信用管理系統(tǒng)。并通過企業(yè)、行業(yè)依法治理，樹立市場主體“重合同、守信用”觀念，遵守商業(yè)道德，守法經(jīng)營，形成濃烈的“講誠信、反虛假”的社會氛圍，使“以真誠贏得信譽，用信譽保證效益”成為自覺行動。

3、加強個人信用建設(shè)。探索建立個人商業(yè)信譽的制度，發(fā)揮法律和道德在建立信用體系方面的作用，倡導(dǎo)誠實守信觀念，提高市民素質(zhì)。

（二）創(chuàng)建全國最安全城市，提供“安商”的發(fā)展環(huán)境

1、維護社會政治安定。嚴厲打擊和有效防范敵對勢力的滲透破壞活動，繼續(xù)抓好同邪教組織的斗爭，加緊研究防范打擊暴力恐怖犯罪的對策，以隨時應(yīng)對可能發(fā)生的暴力恐怖事件，深入排查疏解社會矛盾糾紛和群體性事件，提高依法妥善處置突發(fā)事件的能力和水平。

2、維護經(jīng)濟建設(shè)安全。大力整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，嚴厲打擊嚴重經(jīng)濟犯罪活動和違法行為，依法調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系，平等保護各類經(jīng)濟主體的合法權(quán)益，切實維護和保障社會信用和市場公平競爭的經(jīng)濟秩序。加強企業(yè)周邊及內(nèi)部治安秩序整治，保障企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常開展。

3、維護人民生活安寧。嚴厲打擊有組織犯罪、帶黑社會性質(zhì)團伙犯罪、嚴重暴力犯罪和嚴重影響群眾安全感的多發(fā)性犯罪，加大對治安秩序混亂的重點地區(qū)、場所和部位的整治力度，深化和加強流動人口的管理，建立健全治安管理長效機制，嚴密構(gòu)筑社會治安防控體系，繼續(xù)抓好預(yù)防和減少青少年違法犯罪工作。

（三）規(guī)范行為、提高效能，構(gòu)建“便商”的服務(wù)機制

1、健全和完善保障經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章，特別是有關(guān)資金投入、技術(shù)引進、資產(chǎn)重組等方面的規(guī)定。加強涉外經(jīng)濟法制建設(shè)，加快構(gòu)建與國際接軌的經(jīng)濟運行機制。抓緊改善各類市場主體的投資和發(fā)展軟環(huán)境，進一步提高城市的開放度和服務(wù)功能。

2、進一步改進政府管理經(jīng)濟、社會的方式和手段，大幅度減少行政性審批項目，規(guī)范政務(wù)公開內(nèi)容和制度，增強執(zhí)法的透明度。積極推進“電子政務(wù)”建設(shè)，方便政府與投資者的溝通，提高政府工作效率。全面推廣一個部門一個窗口對外的“一條龍”、“一門式”服務(wù)，減少環(huán)節(jié)，簡化手續(xù)，切實方便企業(yè)特別是外商投資企業(yè)、民營企業(yè)辦事。

3、完善律師、公證、仲裁、法律援助等法律服務(wù)體系，通過開展法律咨詢、法律顧問、法律等途徑提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)，增強其公信力、獨立性和公正性。進一步培育和完善社會中介組織，促進這些中介機構(gòu)的市場化改革，嚴格禁止和嚴肅追究政府部門強制當事人接受指定中介服務(wù)的行為。

（四）利用人才和區(qū)位優(yōu)勢，抓緊研究應(yīng)對“入世”

1、利用南京大專院校和科研機構(gòu)多的優(yōu)勢，整合各方力量，加大應(yīng)對“入世”措施的研究制定工作；成立南京WTO事務(wù)咨詢中心，開辦WTO與法治論壇，評估政府、企業(yè)、中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)對措施的合理性可行性，加大WTO復(fù)合性高級專業(yè)人才的培養(yǎng)。

2、利用南京是省會城市以及鄰近上海等區(qū)位優(yōu)勢，充分借鑒上海的成功經(jīng)驗做法，同時，與上海WTO事務(wù)咨詢中心、WTO上海研究中心等合作，建立一個共通信息，資源共享的WTO問題的龐大網(wǎng)絡(luò)，解決相關(guān)人才、咨詢、培訓(xùn)、評估等問題。公務(wù)員之家版權(quán)所有

3、研究入世新形勢下的依法治市工作內(nèi)涵。結(jié)合部級《依法治市的理論與實踐》的課題研究，積極組織有關(guān)力量，研究入世帶來的新的經(jīng)濟、社會問題及法治對策。