基層政府高負債與金融相關性分析與治理對策研究

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摘要：本文以××省鄉村債務為實證，研究農村基層政府高負債與高金融相關性特征及其產生的根源，分析對財政政策效率和基層財政運行的影響，以及所引起的金融資源配置失靈，針對政府部門貸款主體的特殊性、承貸方式的多樣性、司法介入難以湊效等問題，提出了實施金融抑制、進行標本兼治、適當使用司法約束和財政二重支付與回流等對策。

關鍵詞：基層政府鄉村債務金融相關性治理對策

當前，農村基層政府（包括縣鄉政府及行政村）高負債占用大量農村信貸資金已成為不爭的事實，這不僅影響到基層財政的正常運轉，而且威脅到農村金融機構的安全，成為了制約農村經濟發展的瓶頸問題。因此，研究這一問題，對促進農村經濟發展和社會穩定具有積極意義。下面以××省鄉村不良債務為例進行實證分析：

一、債務特征：高負債與高金融相關性

（一）政府高負債與金融相關性實證分析。

據對××省鄉村不良債務調查分析，基層政府債務普遍具有高負債與高金融相關性兩大特征。主要表現在以下方面：

1、高負債是政府債務最明顯的特征。全省5,085個鄉鎮、54,593個村，經審計部門進行全面的審計核實，截止2001年底鄉村兩級債權總額147.7億元，其中：鄉鎮級94.9億元，村級52.7億元；直接債務總額306億元，其中：鄉鎮級238.8億元，村級67.2億元。債權債務相抵賬面凈負債158.3億元，占當年全省地方財政一般預算收入271.1億元的58.4％，占當年全省各縣(市、區)地方財政一般預算收入126.2億元的125.4％，而且存在借欠清收難、資產變現能力弱、處置費用高、實際債權縮水等問題，因此實際凈負債總額比賬面更大。可見，基層政府高負債不僅形成了沉重的債務包袱，而且集中了大量的財政風險。

2、高負債將在很長時期存在。高負債的長期存在取決于兩個基本因素：一是基層政府為保證財政正常運轉，必須繼續增加負債，不斷借新還舊來維持債務循環；二是政府債務還沒有找到徹底解決的辦法，鄉村債務存在化解難，惡性循環是高負債的必然結果。以2002年為例，全省共化解鄉村不良債務15.85億元，占債務總額的5.41％。其中：（1）通過財政核銷債務1.25億元；（2）通過資產變現償還債務2.77億元；（3）通過增收節支償還債務2.80億元；（4）通過清收借款歸還債務3.23億元；（5）通過企業改制減少債務1.61億元；（6）通過其他形式償還債務4.19億元。按這個速度，在不增加任何新的債務并把所有債權全部收回的情況下，至少要10年以上的時間才能還清現有債務。這說明，化解鄉村債務非常艱巨，不是一朝一夕不是基層政府所能辦到。

3、高負債呈較高的金融相關性。原創：基層政府高負債的金融相關性具體體現在其債務關系中的金融債務上,而且所欠金融債務主要集中在農村信用社。據統計，截止2001年6月，基層政府及其部門在全省農村信用社的貸款本息達58億元，占鄉村債務總額的18.95%。其中政府直接欠貸款本金16.7萬元，占欠貸本金總額的33.52%；行政職能部門欠貸款本金20.5億元，占欠貸本金總額的41.16%；村委會欠貸款本金2.7億元,占欠貸本金總額5.42%；私貸公用、分戶承貸集體使用貸款9.9億元，占欠貸本金總額19.88%。這種占用實際上是財政向金融的透支行為，它使這部分資金的貨幣信貸職能以越位的方式執行了財政轉移支付職能，農村信用社的運行出現了職能錯位。

（二）形成根源：政策變遷與制度供給不足

通過臨時負債平衡財政收支預期，擴大財政的公共支出，促進經濟增長需要保持兩個基本前提：一是要有經濟持續快速增長和足夠的財力為基礎；二是其使用必須適度，不能超出財政收支的正常承受能力。基層財政之所以長期超額再分配，形成高額負債并產生金融相關性，根本原因在于經濟轉軌時期政策變遷和制度供給不足。

1、政策變遷是形成基層政府高負債及金融相關性的根本因素。除基層政府開支剛性增加等直接性因素外，財政體制變革帶來的政策變遷是政府高負債的根本因素。據財政部門有關人士分析，隨著財政政策的變遷，政府性負債形成可分為三個階段:改革開放前，以國有和集體所有制為主要生產方式，資金以國家財政供給制為“主體”，輔之對信貸資金統借統還，債務大多在財稅體制轉換中消化，對農村金融機構的集體借款也隨著農村劃分到戶，遺留部分很小。改革開放到“八五”期間，資金供給體制逐步改變，特別是地方財政分設以后，隨著經濟建設步伐加快，地方財政負擔加重，逐步出現了大量的基層政府債務。其中。由不規范的政府行為帶來的農村信貸資金的潛在財政轉移支付問題逐步擴散。“九五”時期以來，由于國家實施積極的財政政策，地方政府也加大了對經濟建設的投入，縣鄉財政入不敷出，嚴重透支現象越來越來突出，基層政府在金融機構的貸款也大幅度增加。

2、制度供給不足是產生高負債及金融相關性的另一個根源。財政與金融的制度供給不足主要表現在：兩者之間的關系沒有及時理順，政府部門的融資邊界和事權范圍缺乏嚴格劃分與準確界定，金融機構的運營難以得到法律應有的保護，在執行現行的政策法規時往往又妥協于外部環境，自覺不自覺地用貨幣信貸資金替代了財政支付職能。制度供給不足主要體現在三個方面：一是金融債務的債權軟約束與風險滯后，給政府部門留下了向金融尋租的空間，這種明顯的融資偏好沒有受到制度環境的及時抑制。二是農村領域財政向金融倒逼的機制沒有得到根本治理，特別是是地方性金融機構經營管理層次低，受地方制約多，更便于施加行政影響取得貸款，因此基層政府部門常把農村信用社作為融資首選。三是政府部門高負債實質上是一種風險轉嫁，即將自已的債務包袱轉移為其他機構、甚至個人的不良債權，通過侵占這些資產彌補財力虧空和不足，這種由財政風險到金融成本的積累缺乏必要的制度約束。

二、不良反應：兩個財政后果與金融資源配置失靈

（一）高負債與惡性循環的兩個財政后果

一是影響國家宏觀財政政策的實施和效率。基層政府是國家政權的微觀組織，有責任和義務配合國家實施相應的財政政策。在高負債及其惡性循環條件下，基層政府財政運轉不靈，償債能力下降，信譽喪失，融資困難。這種財政狀況必然導致基層政府一方面被迫減少甚至中斷對地方公共事業支出和對財政扶持項目的投入，另一方面千方百計利用行政影響力繼續增加負債，不斷聚集與轉嫁風險，還有可能擠占挪用中央財政直接投入或轉移支付的資金。這樣一來，在微觀領域，因需要財政支持的產業和行業失去資金傾斜無力進行擴大再生產，致使部分生產需求和消費需求受到抑制；在宏觀上，由于微觀財政政策與宏觀財政政策失去平衡，二者的匹配關系被破壞，國家發展生產、擴大內需的政策效應下降。

二是會不斷加劇基層政府的財政風險。分析財政風險形成過程，政府債務在期初表現為暫時性財力透支或對社會資金的占用，這時基本沒有風險，但隨著負債程度的加深，財政風險會不斷積累，最終演變為高負債，惡化財政運行狀況，加劇財政風險，當負債增長長期超過財力增長，就會出現主要依靠負債增長特別是金融負債來維持財政運轉的財務危機。以目前態勢，高負債及惡性循環已危及到基層政權的穩定，如果對基層政府資產負債進行清償，事實上有相當部分基層政府已構成經濟學意義的技術性破產。

（二）高金融相關性引起金融資源配置失靈

基層政府債務的高金融相關性，集中表現在農村金融機構的政府性貸款增加，這為貨幣政策在農村的傳導埋下了隱患，從三個方面帶來金融資源配置的失靈：

一是影響貨幣資源的配置效率，削弱金融對地方經濟的支持。基層政府以各種形式拖欠大量的社會貨幣資金，并將擠占、拖欠農村信貸資金作為解決財力不足，緩解財政支付壓力的重要途徑，使大量信貸資金財政化，由執行貨幣支付職能轉為執行了財政轉移支付職能。由于本來應該進入生產和流通領域的貨幣資金源源不斷地流入財政機關，從而削弱了農村信用社配置貨幣資源的能力和支持地方經濟的信貸力量。與此同時，當財政不能正常履行償債義務，金融機構為了信貸資金的安全和自身的發展必然產生信用抑制，減少或中止對相關部門和產業的信貸投入，加大保全和清收財政貸款的力度，甚至把當地視為非金融安全區，實施信貸制裁或過度審慎的信貸政策，形成惜貸懼貸現象，減少信貸投入。這又勢必影響農村信用社資金的有效運用，降低農村信貸資金的使用效率，造成部分地方農村信用社的信貸資源閑置。

二是降低信貸資產質量，影響農村信用社的正常運轉。由于基層政府財政資金緊張的狀況在短期內難以改變，高負債與財政收支的惡性循環，將使其暫時失去或部份失去貸款償還能力。加上農村稅費改革規范了地方政府的收費行為，一些預算外行政事業收費項目被取締，原本計劃用這些收費來償還的貸款失去還款來源，基層財政償債能力進一步下降。在這種情況下，基層政府為了維護自身的運轉，更不可能把有限的財政資金用于償還貸款。財政上岸，金融下水，由于政府債務的高金融相關性主要反映在農村信用社，農村信用社由此形成大量的呆滯或呆賬貸款，不可避免地出現信貸風險增大，資產質量下降，資金流動性減弱，經營效益降低等問題。

三是破壞信用秩序和經濟秩序，引發金融風波、加深社會矛盾。市場經濟有自由經濟和政府主導型經濟，中國經濟在轉型期實行的是一種行政主導型市場經濟，“官、產、學”經濟現象是目前中國經濟的最大特征，它表明政府部門在各種經濟關系中所處的突出地位和作用。因此，當基層政府財政無力償貸而逃廢金融債務時會帶動各界效仿，從而產生經濟學上的“多米諾骨牌效應”，導致當地信用秩序失范、經濟秩序混亂，這勢必加劇地方金融風險。如繼續下去，金融風險將釀成全局性風險，甚至爆發嚴重的社會矛盾，引起社會經濟動蕩。

三、因素分析：矯正高負債金融相關性的難點

基層政府及其部門貸款承貸主體的特殊性，承貸方式的多樣性，司法介入困難和難以湊效，決定了化解其債務高金融相關性的難點。

難點一：承貸主體的特殊性，使貸款的清收難以著手。一是由于基層財政困難，已無力償還金融借款，即使基層政府想作一屆守信用政府，也無從作起。二是由于基層政府是國家政權的重要組成部分，不是一般的社會經濟實體，出于維護基層政權穩定和社會穩定的政治需要，會出現破產失靈，也就是說從政體上不允許運用破產清償債務這一市場化手段。三是基層政府對地方社會擁有絕對的控制權利，金融機構作為社會經濟細胞，一旦失去政府及其部門的支持，其運行和發展必然產生多重障礙，因此在清收政府貸款時顧慮很多，不便于依法運用強制性措施。

難點二：承貸方式的多樣性，使貸款的清收復雜化。調查資料表明，政府部門對金融機構的負債具有多種途徑。除財政部門直接負債和財政承諾擔保償還貸款，還有其他政府部門及行政事業單位負債，領導干部和財務人員頂貸、利用群眾轉貸等私貸公用貸款。這些貸款都是行政主導下的產物，在財力不足時拖欠不還或拒絕還貸是其共同的特征。由于這些貸款涉及廣泛、復雜的利益關系，增大了金融機構清收貸款的工作難度。

難點三：司法介入困難且難以湊效，使貸款的清收缺乏力度。法律是維護社會秩序的最高規則，政府部門執行公務也要遵守法律，但司法機關是國家機器，財政機關作為政府的經濟樞紐，是政府的重點保護對象，執行財政機關的財產直接牽涉到政府的利益，貸款本身也牽涉到政府。同時，法院辦公經費由財政機關核定和撥付，法院的訴訟費由財政機關返還，在受理金融訴訟時不得不考慮財政機關在經濟利益上對法院的控制關系。加上作為國家機關在承擔民事責任時，只限于預算外資金和行政節余經費，除此外的一切財產都受法律保護，也給司法介入增加了難度。

因此，農村信用社直接保全和清收政府部門貸款不僅困難重重，而且即使確有必要動用法律武器，進行司法介入，也往往會因為司法機關與財政部門特殊的利益關系，使依法收貸無法最終實現。

四、對策建議：治理高負債金融相關性的途徑和策略

（一）規范政府部門信用行為，抑制對金融機構的融資偏好。基層政府的融資偏好和金融機構的信貸傾向，是治理農村信貸資金財政化的兩個根本方面。首先轉變政府職能，規范政府融資行為是關鍵。要防止政府及其部門出現“拖金融下水”的融資偏好，在政策和法規框架下嚴格界定行政管理部門的融資邊界，嚴禁施加行政影響繼續對金融機構融資、擔保和干預貸款。其次要加強法律制度建設，加快農村信用社改革步伐，減少體制摩擦的不良后果，增強經營管理的獨立性。要正確認識和對待基層財政本身具有的脆弱性和風險性，切實加強信貸管理，認真執行信貸政策，嚴格界定貸款主體資格，自覺抑制政府有關部門在信用社的融資尋租，盡力避免財政風險繼續轉嫁。

（二）注重實效，實施分步清收、原創：標本兼治策略。規范政府部門融資行為，抑制政府部門信貸需求，是治本之策，但對政府部門已發生的各種形式的金融負債，只能采取治標的策略。解鈴還須系鈴人，治標要善于使用政府介入的行政主導履約方式。這種方式的采取不能針對所有的政府金融債務，重點要爭取上級政府部門提供組織保障，先清收下一級政府部門貸款。要從化解鄉村不良債務入手，從清理行政部門個人負債作起，分層次進行，先易后難。對縣級政府部門金融借款的清收和擔保承諾還款等締約過失責任的追究，要講究處置策略和時機，避免與政府部門發生正面沖突，在不給地方經濟造成負面影響的前提下進行。要注重債務的分解和轉化，堅決貫徹誰承貸誰償還的原則，通過對私貸公用債權的追償來促進基層政府金融負債的轉化。

（三）相機選擇司法介入的強制履約方式。盡管財政部門與司法機關有經濟利潤上的匹配關系，但在化解政府部門負債時，司法介入仍是一種可以相機選擇的方式。如在清收某些行政事業單位貸款、私貸公用貸款遇到困難時，只要不影響其正常運轉，只要貫徹審慎的原則，可以通過司法介入來尋找突破口，增強清收的實際效果。這里關鍵要看這些部門和單位是否有被執行的能力，即節余經費、預算外資金和他項資金來源。

（四）利用政財的二重支付與回流也是一種可以選擇的化解方式。在分稅制的前提下，地方財政支出作為國民收入再分配形式的重要組成部分，預算外資金收入主要集中在地方財政部門。特別是進行農村稅費改革后，預算外資金收入納入地方財政部門統收統支，集中統一管理，這為農村信用社清收債務創造了新的有利條件。農村信用社具有貼近基層的服務優勢與地緣優勢，在鄉鎮金庫、收費等業務方面積累了豐富的經驗。財政部門對基層政府的拔款、補貼等，也主要通過金融部門這一信用中介進行。在這個過程中，農村信用社可以充分利用財政的資金回流與轉移支付功能收回一部分貸款。

參考資料：

1、我國金融風險形成的財政政策環境和制度因素金融研究2002。11

2、風險積聚下信貸的轉移支付效應：農牧區鄉鎮政府高負債分析金融研究2002。7

3、××省農村信用社對鄉村不良貸款的調查報告

4、××省人民政府化解鄉村不良債務工作會議及相關統計材料