鄉鎮機構編制人員情況調研

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一、基本情況

我市總面積1.82萬平方公里，人口601萬。下轄兩區、一市、六縣和兩個開發區、兩個農場管理區，共有207個鄉鎮（鎮105個，鄉102個）、10個街道。*年全市國內生產總值583.37億元，財政總收入21.52億元，其中市本級8.36億元。鄉鎮機構和人員編制、經費情況如下：

⒈編制核定。全市鄉鎮機關共核定編制7256名，平均每個鄉鎮33.4名，其中行政編制6580名（含財政所專項行政編制897名），事業編制676名；全市鄉鎮站所共核定事業編制6888名，平均每個鄉鎮31.7名。

⒉實有人員。全市鄉鎮機關實有人員6045人，平均每個鄉鎮27.9人，其中使用行政編制人員5457人，使用事業編制人員588人。全市鄉鎮站所實有人員7040人，平均每個鄉鎮32.4人。

⒊站所設置。鄉鎮共設置事業站所1471個，平均每個鄉鎮設置6.8個，規模較大的鄉鎮設置了9個站所，*區、津市市的鄉鎮一般只設5-6個站所。

⒋領導職數。全市217鄉鎮機關共計核定黨政領導職數2090名，平均每個鄉鎮9.6線；實際配備黨政領導職務2441人，平均每個鄉鎮11.2線。

⒌經費形式。全市鄉鎮站所6888名事業編制，實有7040人，其中全額撥款事業編制2760名，實有2868人，年撥款2384.9萬元；差額撥款事業編制2943名，實有3005人，年撥款1327.6萬元；自收自支事業編制1185名，實有1167人，經費全靠站所創收解決。

（以上數據截止*年底，均包含了街道的機構編制和人員數據，鄉鎮站所均包含了鄉鎮國土所）。

二、主要做法

近幾年來，由于農村稅費改革步步深入，鄉鎮機構膨脹、人浮于事和鄉鎮運轉困難的矛盾逐漸凸現，為了緩解這些矛盾，*年，我市根據省委《關于鄉鎮機關事業單位機構改革的實施意見》（湘發〔*〕5號）文件精神，結合農村稅費改革，扎扎實實開展了鄉鎮機構改革。通過改革，全市217個鄉鎮、街道（改革前為220個），機關行政編制由改革前的8482名減少為7256名，精簡14.8%，在編人員由改革前的7399人減少為6045人，精簡20%。站所事業編制由改革前的14399名減少為6888名，精簡52.16%，站所人員由改革前的17603人減少為7040人，精簡60%。改革中共分流11789人，其中：提前退休378人，提前離崗1044人，辭職和自謀職業5274人、充實企業987人、充實基層52人。改革前，平均每個鄉鎮119人，改革后，平均每個鄉鎮62人。鄉鎮站所總數由改革前的2960個減少為1471個，精簡了50.31%，平均每個鄉鎮由14個減少到7個。從目前的情況來看，改革的陣痛已經過去，鄉鎮機關和站所正逐步步入良性運行的軌道。

鄉鎮機構改革后，我們迅速把工作重點轉移到了對鄉鎮機構和人員編制的控制管理上來。我們認為，只有切實搞好鄉鎮機構和人員編制管理，機構改革的成果才能得到鞏固，鄉鎮機構和人員編制才不會陷入“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的惡性循環怪圈。*年以來，我們在控制鄉鎮機構和人員編制方面主要做了以下工作：

一是明確了鄉鎮機構編制紀律。一直以來，市委市政府領導對機構編制工作非常重視，尤其是通過2年多的鄉鎮機構改革，進一步認識到了鄉鎮機構和人員編制實行嚴格控制的必要性和重要性。*年，我們接連下發了《市委市政府關于認真貫徹〈省委省政府關于進一步加強機構編制管理工作的通知〉的通知》（常通字[*]9號）、《市委機構編制委員會關于印發〈常德市機關事業單位違反機構編制管理規定處理暫行辦法〉的通知》（常編發[*]2號）等幾個文件，對包括鄉鎮在內的全市機構編制管理明確了紀律和工作程序。市委書記程海波同志在*年初的經濟工作會議上明確提出“四不準”，其中之一就是不準鄉鎮亂設機構、隨意進人。近2年來，我市鄉鎮機關事業單位除了少量的政策性安置城鎮退伍兵和鄉鎮領導干部調整外，基本上沒有進人。

二是規范了鄉鎮機構編制管理。機構改革前，我市部分區縣（市）在鄉鎮機構編制管理上不夠規范，改革中各種矛盾凸顯出來，給我市鄉鎮機構改革帶來了相當大的難度。我們認為，必須在全市范圍內，對鄉鎮機構編制日常管理統一規范。為此，我們在*年初的全市編辦主任會議上，結合機構編制部門的自身建設，對各區縣（市）機構編制日常管理進行了規范，特別是對鄉鎮機構編制管理，要求按照統一的式樣建立健全到站所的編制臺帳和人員名冊，對鄉鎮人員實行“實名制管理”。在確保5年內鄉鎮人員編制不增加的基礎上，對空出編制確需進人的，也要求按照市直和縣直單位的管理模式，進行嚴格的控編審批，嚴禁超編進人。

三是定期監督檢查，搞好指導。為了鞏固改革成果，落實上級關于嚴格控制鄉鎮機構和人員編制的精神，我們從鄉鎮機構改革后期開始，采取督促、指導、檢查、調研等多種方式，多次對各地鄉鎮機構和人員編制管理工作進行監督檢查，實行跟蹤管理。市編辦還明確了專門的科室和人員負責鄉鎮機構編制的具體指導，明確了領導專門分管。今年10月，我們又在全市部署了各級行政事業單位的清編換證工作，對包括鄉鎮機關站所在內的全市所有行政事業單位的機構編制和人員情況進行全面清理，同時換發由市里統一印制的《機構編制管理證》，這項工作目前正在緊鑼密鼓地進行之中，預計在年底前可全面完成。

四是通過進一步深化完善鄉鎮機構改革，推動鄉鎮機構和人員編制的嚴格管理。按照省里的統一部署，結合我市鄉鎮機構改革已基本完成的現狀，我們提出進一步深化和完善我市鄉鎮機構改革，并根據省里的精神，通過多次論證和修改，拿出了《關于進一步深化完善我市鄉鎮機構改革的意見》（征求意見稿），從轉變鄉鎮職能、規范設置各類機構、減少領導職數、重新核定編制、妥善安置分流人員、加強鄉鎮機構和人員編制管理等六個方面，提出了進一步深化完善我市鄉鎮機構改革的意見。征求意見稿擬在11月9日全市農村稅費改革會議上再次討論通過后下發。

三、困難和問題

目前，我市鄉鎮機構改革盡管取得了一定成效，鄉鎮機關和站所在改革后也基本上能夠正常運轉，但通過調研和自查，我們認為目前鄉鎮機關事業單位在機構和人員編制管理上還存在以下困難和問題：

⒈鄉鎮機構改革之后，鄉鎮站所有所增加。我市鄉鎮機構改革結束后，到目前為止，鄉鎮站所在精簡之后又增加了198個，其中動物檢疫站134個，勞動保障服務站59個，安全監督管理站5個。這些站所都是根據上級文件的明確要求和規定設置的，也是形勢發展的需要，但對鄉鎮機構編制的正常管理造成了一些影響。

⒉鄉鎮政策性人員安置矛盾突出。鄉鎮每年都要接受一批政策性安置人員，主要是城鎮退伍兵，這就與改革分流形成了矛盾，一方面人員要精簡，在崗的要分流；另一方面，退伍兵年年要安置，而且2年之內還不能下崗，鄉鎮黨委政府很難處理，不少地方只好采取待崗或超編暫掛的形式來應付。*年以來，全市部分鄉鎮共安置了200多名城鎮退伍兵，這些退伍兵安排到鄉鎮后，既無工作又無工資，長期下去，將會成為新的不穩定因素。

⒊鄉鎮領導職數存在超規定核定和超規定配備問題。目前我市鄉鎮機關共有6045人，其中領導干部就達2441人，占總人數的40%多，平均每個鄉鎮11.25線，高的達到16線。一方面，在核定鄉鎮領導職數時，各地都是按照上限進行核定，而且，個別職務如科技副鄉鎮長、武裝部長等又有明確規定可以不占職數，導致超過湘發[*]5號文件“9－11線”的規定。另一方面，少數區縣（市）在實際配備鄉鎮領導干部時把關不嚴，職數意識不強，也造成超職數配備領導干部的現狀。我市鄉鎮機關核定的領導職數是2090名，實際配備了2441人，超職數配備了351人，超配近17%。

⒋站所上崗人員的工資難保障。農村稅費制度改革后，站所人員的工資和有關經費已不能從統籌提留中解決，應當由財政給予保障。但我們在調查中發現，站所人員工資待遇很難落實到位，盡管多數地方在機構改革“三定”文件中，對鄉鎮站所均核定了財政撥款事業編制，但有的地方縣級財政根本就沒有納入預算，一些鄉鎮站所工作經費和上崗人員工資得不到保障，能不能發工資，能夠發多少，都由鄉鎮或站所自己想辦法解決。漢壽、*、鼎城等地雖然由縣級財政解決了工資，也統一了工資標準，但待遇較低，站所長每月550元，其他人員每月500元。這不僅挫傷站所人員的工作積極性，而且站所人員的主要精力用在生存上，對管理和服務考慮得少。

⒌站所分流人員“三金”難落實。部分鄉鎮拖欠站所人員特別是分流人員的“三金”（再就業補償金、養老保險金、工資和集資借款）數額較大，且鄉鎮償還能力有限，有些鄉鎮還沒有償還的具體意見，造成分流人員對鄉鎮政府失信。去年初我們針對鄉鎮拖欠分流人員“三金”的問題進行過一次摸底，從當時統計的情況看，全市各鄉鎮共計拖欠站所分流人員“三金”14226人次，拖欠金額達15030.22萬元，其中拖欠分流再就業補償金2770人，拖欠金額2055.58萬元；拖欠分流人員工資借款集資款項4939人，拖欠金額8124.74萬元；拖欠分流人員保險金集體應交納部分6517人，拖欠金額5122.9萬元。一年多來，雖然各區縣（市）在社保問題上下了很大的決心，通過財政專項撥款支付或掛帳的方式，基本落實了站所人員的社保問題，但縣鄉兩級受財政能力的限制，在分流補償金和尾欠工資借款上仍有較大缺口。大部分站所人員分流后，對改革的政策、競爭上崗的操作程序等都沒有什么大的意見，但要求政府進行補償和歸還所欠款項的要求迫切。

⒍鄉鎮站所人員的結構和素質不能滿足服務的需要。盡管在改革中，各鄉鎮普遍通過競爭上崗，完善了鄉鎮站所的用人機制，但是站所人員結構不合理和素質不高的問題依然存在。其主要原因是專業技術人員缺乏，不少年齡不大、素質較高、技術過硬的專業人員自愿選擇了自謀職業的路子，留下來參加競爭上崗的人員無論從年齡還是能力上，相對來說都要弱勢一些，加上改革后對鄉鎮站所進人控制嚴格，專業人才一時難以補充。調查中我們了解到，多數鄉鎮在農業生產服務、水利工程管理、計劃生育服務等方面的專業技術人員都相當匱乏。

四、思考和建議

⒈鄉鎮機構要規范設置

我市鄉鎮機構改革后，機構的設置已大致規范，但還有進一步精簡的必要。鄉鎮機關可根據前面提到的主要工作任務，設置3-4個的內設機構，一般可設黨政綜合辦公室（加掛社會治安綜合治理辦公室牌子）、經濟發展辦公室、社會事務辦公室（加掛計劃生育辦公室牌子）、農民負擔監督辦公室等。鄉鎮事業站所控制在5個以內比較適宜，一般可設置農業綜合站、社會救助和勞動保障服務站、水利管理站（山區鄉鎮設林業管理站）、計劃生育服務所、規劃城建環保管理站等。其他未設的站所，如文化站、廣播電視站、經管站等等，一律將管理職能劃入鄉鎮政府，服務和經營職能走向社會。此外，今后如形勢發展需要增設站所，建議由一個部門統籌協調，杜絕個別業務主管部門借項目、資金、評先等干預鄉鎮機構設置的事情出現。

⒉鄉鎮編制應重新核定

一是鄉鎮機關編制的核定。鄉鎮機關使用省核定的行政編制，從調研的情況看，多數鄉鎮都認為有精簡的余地。建議按照鄉鎮類別，對鄉鎮機關的編制進行重新核定，一、二、三類鄉鎮分別核定35、28和20名行政編制。若按照省編辦的要求，以目前鄉鎮機關的行政編制為基數再按10%進行精簡，也有再分配的空間。

二是鄉鎮站所編制的核定。鄉鎮設置5個以內的站所，按照每個站所至少需要3名編制的標準，再結合不同的鄉鎮類型，一類鄉鎮的站所可核定編制25名左右，二類鄉鎮的站所可核定編制20名左右，三類鄉鎮的站所可核定編制15名左右。從我們調研的情況來看，站所編制控制在這一幅度，只要站所人員的素質能得到保證，是基本可行的，也符合省里提出的鄉鎮機關行政編制與站所事業編制1：1.1的比例。

⒊站所人員應由財政供養

如按前述標準設置機構并核定編制，我們認為鄉鎮站所人員必須由財政供養，保證其運轉經費，工作人員與鄉鎮機關干部一視同仁，都實行打卡發放工資，否則，站所就沒有設置必要。因為鄉鎮站所改革后主要行使公益服務職能，其經營性職能已經剝離。農業稅取消后，鄉鎮機關和站所已沒有任何收入來源，所以鄉鎮站所的經費必須由縣級財政統籌考慮。

⒋鄉鎮黨委政府領導職數應大幅精簡

鄉鎮領導職數（含鄉鎮黨委正副書記、正副鄉鎮長、專職黨委委員、人大主席和武裝部長）的配備，建議一二類鄉鎮不超過9名，三四類鄉鎮不超過7名。在法律和有關政策規定允許的范圍內，鄉鎮領導班子成員實行交叉任職，其中，黨委書記兼任鄉鎮長；設副書記1名；副鄉鎮長2-3名。

目前我省正在進行鄉鎮機構改革試點，但就我市情況而言，鄉鎮機構改革已基本結束。我們認為，鄉鎮機構改革在轉變政府職能，合理配置資源的基礎上，還需進一步精簡人員，特別是鄉鎮站所人員，分流人員應通過給予一定補償置換其身份，解除勞動關系，切實做到“脫鉤斷奶”，唯有這樣，鄉鎮政府尤其是鄉鎮站所才能甩開包袱，輕裝上陣，才真正符合農村稅費改革后鄉鎮的實際。我市鄉鎮機構改革的實踐證明，補償置換式分流的改革才是鄉鎮機構改革唯一的出路。同時，我們還要以科學的態度對待改革，不能寄希望畢其功于一役，要做好長期準備，通過不斷深化和完善改革，逐步將鄉鎮機構編制和人員管理推上法制化、科學化的軌道。