鄉(xiāng)服務(wù)型政府建設(shè)調(diào)研

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黨的十七大明確提出了建設(shè)服務(wù)型政府的要求。一方面，縣鄉(xiāng)政府直接面對廣大人民群眾，在整個服務(wù)型政府建設(shè)中起著基礎(chǔ)性作用。另一方面，目前大多數(shù)地方縣鄉(xiāng)服務(wù)型政府建設(shè)尚處于起步階段，尤其應(yīng)該引起重視。現(xiàn)結(jié)合湖北省荊門市近兩年建立“以錢養(yǎng)事”農(nóng)村公共服務(wù)新機制的情況，談?wù)剬h鄉(xiāng)服務(wù)型政府建設(shè)的一點認(rèn)識。

一、“以錢養(yǎng)事”是縣鄉(xiāng)服務(wù)型政府建設(shè)的一次深入探索

所謂“以錢養(yǎng)事”，就是政府出錢，向市場購買農(nóng)技指導(dǎo)、畜禽防疫等農(nóng)村公共服務(wù)。荊門市是從*年開始探索建立這種農(nóng)村公共服務(wù)新機制的。此前，農(nóng)村公共服務(wù)主要以“七站八所”為載體，全市“七站八所”近12000人，人浮于事、效率低下，縣鄉(xiāng)財政經(jīng)費多被挪作人員工資，農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量難以保證。為此，荊門市著力開展改革，除財經(jīng)所、學(xué)校和衛(wèi)生院外，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位實行“兩退兩建”，即：單位退出機構(gòu)編制管理、轉(zhuǎn)為企業(yè)或中介服務(wù)機構(gòu)，人員退出財政供養(yǎng)序列、轉(zhuǎn)為社會人；建立全員社會養(yǎng)老保險制度，建立農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)新機制。

改革后，農(nóng)技推廣、動植物檢驗防疫、文化體育衛(wèi)生等公共服務(wù)職能交給政府，由政府向市場購買服務(wù)，實行“以錢養(yǎng)事”。全市共推行了三種模式：

一是委托服務(wù)制。就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出服務(wù)項目，與公共服務(wù)組織簽訂勞務(wù)合同，服務(wù)組織按合同要求將服務(wù)內(nèi)容落實到位。其基本要點是：政府委托，項目細(xì)化，合同管理，績效取酬。

二是定崗招聘制。就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一定的公共服務(wù)崗位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣（市、區(qū)）業(yè)務(wù)主管部門面向社會公開招聘具有從事公共服務(wù)資質(zhì)的人員，并簽訂聘用合同。其基本要點是：定崗不定人，招聘社會化，管理三卡制(對招聘人員服務(wù)質(zhì)量實行農(nóng)民簽字卡、村干部簽字卡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽字卡管理)。

三是部門派駐制。就是根據(jù)省政府的規(guī)定，考慮到某些工作的專業(yè)性和連續(xù)性，由縣（市、區(qū)）主管部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐相關(guān)人員，為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)。派駐人員編制列入縣（市、區(qū)）主管部門，經(jīng)費由縣（市、區(qū)）財政列支，實行編制在縣，服務(wù)在鄉(xiāng)。

經(jīng)過近2年的實踐，“以錢養(yǎng)事”機制煥發(fā)出蓬勃生機，分流了大量事業(yè)單位人員，從根本上減輕了縣鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)；明晰了政府服務(wù)職能，創(chuàng)新了公共服務(wù)機制，提高了政府服務(wù)效率；調(diào)動了服務(wù)人員的積極性，保障了公共服務(wù)質(zhì)量。基層反映“機制新、事業(yè)新、穩(wěn)人心、得民心”。

但同時，“以錢養(yǎng)事”作為一種新型服務(wù)機制，也有一些地方還不完善，主要有三個問題需要引起關(guān)注：

一是公共服務(wù)市場化程度不高的問題。“以錢養(yǎng)事”，核心是采取市場化的辦法購買服務(wù)，但目前縣鄉(xiāng)公共服務(wù)市場化程度不高，具備相當(dāng)實力的市場主體少，從事農(nóng)村公共服務(wù)的人員為數(shù)不多，一方面農(nóng)村公共服務(wù)要求市場不斷提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，另一方面目前服務(wù)組織和人員市場化水平較低，需求與供給不匹配，縣鄉(xiāng)公共服務(wù)完全市場化還有一個很長的過程。

二是服務(wù)人員年齡老化、知識結(jié)構(gòu)陳舊的問題。在購買服務(wù)中，縣市區(qū)普遍選用了經(jīng)驗相對豐富的人員，這些服務(wù)人員大多年齡偏大，知識結(jié)構(gòu)也比較單一，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)對大中專畢業(yè)生吸引力較弱，這一問題短期內(nèi)難以解決，成為影響農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量的“瓶頸”。

三是公共服務(wù)保障體系不完善的問題。目前農(nóng)村公共服務(wù)主體普遍發(fā)育不充分，抗市場風(fēng)險能力較差，而縣鄉(xiāng)政府對公共服務(wù)主體的約束，基本上僅限于“搞不好事就不給錢”，一旦出現(xiàn)因服務(wù)主體的失誤導(dǎo)致農(nóng)民受損，將可能出現(xiàn)農(nóng)民求償無門、服務(wù)主體欲償無力的局面，致使群眾利益受損。

四是基層執(zhí)法難落實的問題。改革后，執(zhí)法權(quán)上收到縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無執(zhí)法職能，一些領(lǐng)域出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)問題卻無權(quán)執(zhí)法、縣有權(quán)執(zhí)法又鞭長莫及的兩難境地。這個問題在村鎮(zhèn)建設(shè)管理、農(nóng)機安全管理等方面表現(xiàn)較為突出。

二、“以錢養(yǎng)事”為建設(shè)縣鄉(xiāng)服務(wù)型政府提供了有益的借鑒

“以錢養(yǎng)事”是縣鄉(xiāng)服務(wù)型政府建設(shè)的一次探索。從“以錢養(yǎng)事”看當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)，我們可以得到這樣三個啟示：

啟示之一，必須加快轉(zhuǎn)變職能。“以錢養(yǎng)事”的成功，首先在于縣鄉(xiāng)政府真正做到了公共服務(wù)職能與經(jīng)營性職能分開、政府與事業(yè)單位分開。建設(shè)服務(wù)型縣鄉(xiāng)政府，要加快職能轉(zhuǎn)變，把政府的主要精力轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟提供發(fā)展環(huán)境、為群眾提供公共服務(wù)上來。一是經(jīng)濟發(fā)展職能要變“主角”為“導(dǎo)演”。要將抓經(jīng)濟的重點從直接抓項目、辦企業(yè)，轉(zhuǎn)到制定發(fā)展規(guī)劃、建立市場秩序和創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境上來，從社會資源的分配者變?yōu)楸O(jiān)管者。二是公共服務(wù)職能要變“配角”為“主角”。要承擔(dān)起公共管理和服務(wù)職責(zé)，把更多的資源投入公共教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護等公共事業(yè)方面，解決公共產(chǎn)品短缺的問題。三是社會管理職能要變“管理”為“服務(wù)”。要變?nèi)苷疄橛邢拚兇笳疄樾≌凑铡笆袌瞿芙鉀Q的，政府不干預(yù)；民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦”的原則，明晰政府事權(quán)，實行政事分開，把不該管的事交給企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)，從過去管群眾轉(zhuǎn)到服務(wù)群眾上來。

啟示之二，必須堅持以人為本。荊門在建立“以錢養(yǎng)事”過程中，撤銷了724個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，徹底轉(zhuǎn)變了11000多人的身份，如此大規(guī)模的改革，改革前后都未有大的矛盾，至關(guān)重要的一點是各級政府真正以人為本，從經(jīng)濟補償、養(yǎng)老保險、再就業(yè)等方方面面充分考慮和保障群眾的利益，得到了群眾的普遍理解和支持。為此，建設(shè)服務(wù)型政府，必須更加突出以人為本的服務(wù)理念，想群眾所想，急群眾所急，努力滿足群眾的實際需要。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)政府要進一步強化對義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安環(huán)境等方面的責(zé)任，重點發(fā)展教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)，促進義務(wù)教育和基本醫(yī)療等服務(wù)的平等化。完善農(nóng)村優(yōu)撫、救濟、救災(zāi)等社會保障體系，創(chuàng)建和諧有序的社會氛圍。加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和供給，解決好部分群眾急需的飲水、道路、能源、電力和環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。

啟示之三，必須加強公共財政。“以錢養(yǎng)事”，“事”是目標(biāo)，“錢”是保障，沒有充足的事業(yè)經(jīng)費，“事”就無從談起。在“以錢養(yǎng)事”中，省級政府加大對縣的轉(zhuǎn)移支付力度，縣鄉(xiāng)政府配套投入相應(yīng)的事業(yè)經(jīng)費，從2005年開始，“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費逐年大幅增加，充分保障了事業(yè)需要。考慮到目前縣鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)繁重，要建設(shè)服務(wù)型政府，政府必須轉(zhuǎn)變觀念，形成機制，加快實現(xiàn)從過去投資發(fā)展型財政向公共服務(wù)型財政的轉(zhuǎn)變，把更多的財政資源轉(zhuǎn)移到為群眾提供服務(wù)上來，確保“事有錢辦”、“有錢辦事”。

三、機構(gòu)編制部門要做縣鄉(xiāng)服務(wù)型政府建設(shè)的推進劑

建設(shè)服務(wù)型政府是一項系統(tǒng)工程，機構(gòu)編制部門作為政府具體負(fù)責(zé)體制、職能和人員編制管理的專門機構(gòu)，既責(zé)無旁貸，又大有可為。從荊門的情況看，我們要積極做好三個方面的工作，努力推動服務(wù)型政府建設(shè)。

1、著眼縣鄉(xiāng)政府管理體制更加順暢，探索理順各級政府有關(guān)職責(zé)關(guān)系。重點就市區(qū)財權(quán)事權(quán)劃分、市區(qū)城建管理職權(quán)劃分、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革后城建等相關(guān)管理等進行調(diào)查研究，向市政府和市編委提出建議，支持、幫助縣鄉(xiāng)政府明晰工作職責(zé)，減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本。進一步規(guī)范行政審批，探索完善行政服務(wù)管理體制，開展行政服務(wù)流程再造，促使縣鄉(xiāng)政府簡化服務(wù)程序，提高服務(wù)質(zhì)量，不斷提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

2、著眼縣鄉(xiāng)政府運轉(zhuǎn)更加高效，探索加強政府部門行政效能監(jiān)督。拓展機構(gòu)編制監(jiān)督范疇，會同政府有關(guān)部門，探索將政府部門履行“三定”規(guī)定的職能的情況納入監(jiān)督，進行量化考核，督促政府部門落實職責(zé)，優(yōu)化服務(wù)，防止出現(xiàn)缺位、錯位和越位問題。以全省電子政務(wù)建設(shè)試點市和編制政務(wù)公開等為平臺，加大政務(wù)公開力度，進一步提高縣鄉(xiāng)政府公共服務(wù)的透明度，強化措施提高群眾的監(jiān)督意識和參與熱情，督促縣鄉(xiāng)政府不斷改善和提高公共服務(wù)水平。

3、著眼縣鄉(xiāng)政府減輕財政負(fù)擔(dān)，探索事業(yè)單位分類改革。這是十七大的明確要求，也是精簡事業(yè)單位規(guī)模、集中政府財力進行公共服務(wù)的有效途徑。根據(jù)中央、省關(guān)于事業(yè)單位分類改革的有關(guān)精神，繼續(xù)按照“內(nèi)緊外松”的原則，組織開展事業(yè)單位模擬分類和調(diào)查研究，做好相關(guān)準(zhǔn)備，待條件成熟適時推動市縣事業(yè)單位分類改革，為集中財力開展公共服務(wù)作好體制機制準(zhǔn)備。