選人用人渠道問題調研報告

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為政之要，惟在得人。能否把各類優秀人才集聚到黨和國家各項事業中來，事關我國現代化建設宏偉目標的實現，事關黨的執政地位的鞏固。黨的十六大提出要努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制，《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》提出要樹立科學人才觀，把品德、知識、能力和業績作為衡量人才的主要標準，不唯學歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份，不拘一格選人才。這些都要求我們不斷深化干部人事制度改革，進一步拓寬選人用人渠道。最近，我們采用查閱文件、召開座談會、問卷調查、小型研討會等方式就進一步拓寬選人用人渠道問題開展調研，形成了一些思路和意見。

一、現行選人用人渠道運行情況

本文所稱的選人用人渠道，是指選拔任用國家公務員及其領導人才的方式。從現有的情況看，選人用人的渠道主要有以下幾條。

1、民主推薦。即黨組織及其組織（人事）部門根據配備領導班子和提拔干部的需要，按照規定的范圍、程序和要求，組織有關方面人員參加的推薦領導干部人選的方法和活動。《干部任用條例》第十條規定：選拔任用黨政領導干部，必須經過民主推薦提出考察對象。因此，民主推薦是現行選人用人最重要的渠道，是“主干渠道”。從近年來各級黨組織及其組織（人事）部門運作的情況看，民主推薦有利于擴大干部工作的民主，拓寬選人視野，從源頭上防止和克服選人用人上的不正之風，總體效果比較好。

2、組織推薦。《干部任用條例》第十九條規定：黨委、政府及其工作部門個別特殊需要的領導成員人選，可以由組織推薦提名，作為考察對象。這是現行選人用人的“特殊渠道”，只適用特殊對象。

3、個人推薦。《干部任用條例》第十八條規定：個人向黨組織推薦領導干部人選，必須負責地寫出推薦材料并署名。經組織（人事）部門審核后，按照規定程序進行民主推薦。所推薦人選不是所在單位多數群眾擁護的，不得列為考察對象。從近年來的情況看，這條渠道是越來越小了。

4、公開選拔。即黨委（黨組）及其組織（人事）部門面向社會采取公開報名與考試考察相結合的辦法，按照規定的程序，選拔黨政領導干部。公開選拔起始于1984年，近年來隨著干部人事制度改革的深化，已逐步成為黨政領導干部選拔任用的重要方式之一，是選人用人的“支干渠道”。公開選拔體現了公開、平等、競爭、擇優的原則，為一大批優秀人才脫穎而出創造了條件。

5、競爭上崗。即黨委（黨組）及其組織（人事）部門在本單位或者本系統內部，采取公開報名與考試考察相結合的辦法，按照規定的程序，選拔任用內設機構領導干部。競爭上崗起始于1994年，目前已成為黨政機關選拔任用內設機構領導人員的重要方式，也是選人用人的“支干渠道”。競爭上崗體現了公開、平等、競爭、擇優的原則，有利于發現和培養優秀年輕干部，促進干部能上能下。

6、領導職務聘任。《干部任用條例》第四十條規定：黨政機關部分專業性較強的領導職務實行聘任制。聘任制領導職務的每一個聘期不超過五年，可以連續聘任。《中華人民共和國公務員法》第九十五條規定：機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。實踐中聘任制主要包括直接選聘和公開招聘兩種做法，一些地方探索聘任制，基本上都采用公開招聘的方式。聘任制有利于機關吸引和使用多樣化人才，促進新陳代謝，實現能上能下、能進能出。但實際上很少實施。

7、公務員的錄用。即機關按照規定的條件和程序，面向社會采用公開考試、嚴格考察的辦法選拔公務員。《中華人民共和國公務員法》第二十一條規定：錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。這也是選人用人的“主渠道”，而且操作比較規范，總體效果較好。

8、選調優秀大學畢業生。即選調品學兼優的優秀應屆大學畢業生到基層黨政機關、法院機關、檢察院機關和公安機關工作制度。其目的是選拔培養優秀青年干部，改善干部隊伍結構，增強基層干部活力，較好地解決了因近幾年機構改革、公務員逢進必考等導致黨政機關干部年齡老化的問題。據統計，自1997年省委組織部恢復完善選調生制度以來，截止2005年，我市共接收選調生224名（其中黨政選調生122名、法院檢察院類、公安類選調生98名），已有40名選調生走上了科級領導崗位。

9、公推直選。這是近年來一些地方嘗試改革鄉鎮黨委領導班子人選產生辦法的一種方式。主要程序是：黨員自薦、黨員（群眾）聯名推薦、黨組織推薦，上級黨委組織部門負責資格審查；再進行民主推薦，上級黨委一般按推薦結果40％左右的差額比例確定候選人初步人選；然后進行組織考察，經考察合格的人選提交縣（市）委全委會“票決”或常委會研究，一般按不少于20％的差額比例確定候選人預備人選；最后對候選人預備人選進行公示，通過公示的候選人預備人選才能參加選舉。公推直選體現了民主和競爭，增強了鄉鎮領導班子的活力。我市尚未開展試行公推直選工作，但近年來已在5個縣（市）的5個鄉鎮試行類似公推直選的“三推（群眾推薦、黨員推薦和上級推薦）兩考（考試和考察）一選（正常選舉）”辦法產生黨委領導班子人選24名。

二、當前選人用人渠道運行中存在的主要問題及原因

近年來，特別是中央《深化干部人事制度改革綱要》下發后，黨政干部制度改革不斷推進，選人用人的視野更加寬闊，渠道更加寬暢，為優秀人才脫穎而出創造了較好的條件。但從現實情況看，當前選人用人的渠道仍然比較狹窄，與形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制的要求還有差距。

1、選人用人觀念滯后。一些地方黨委及其組織部門的領導選人用人觀念陳舊，頭腦中唯身份、唯資歷、唯學歷、唯臺階的意識仍很重，把其當成選人用人的“硬杠杠”，而把品德、知識、能力和業績看作“軟標準”，導致眼界不寬，眼光不高，缺乏膽識，難識一流之善。一些組織部門的干部智能結構滯后，不了解新鮮事物，不熟悉經濟工作和社會發展的新領域，難以準確了解和正確評價干部。少數組織部門工作方法比較死板，把干部工作傳統的做法視為定律，習慣于被動消極，憑老經驗、按本本和陳規辦，按上級意圖辦，不敢越雷池半步，缺乏創新意識和風險意識，不能闖出新路子，亮出新招數，找到新載體，把干部工作搞活、搞實、搞好。不少干部群眾片面理解“黨管干部”，不了解干部選拔任用的政策法規，認為選人用人只是黨委組織部門的事，與自己關系不大，或者認為自己作用有限，從而不愿積極參與選人用人工作。

2、選人用人范圍偏小。當前選人用人渠道中，像組織推薦、領導職務聘任、選調優秀大學畢業生等，適用的范圍本來就很小，只是一些特殊的、專業性強的職位，就是那些“主干渠道”，范圍也不寬。如，目前作為選人用人最主要渠道的民主推薦，基本上限于在本地和單位內部進行，小地方和個別人數少的單位推薦局限性大，導致視野不廣。又比如公務員考錄、公開選拔、競爭上崗，都存在職位數量偏少和資格設置偏高偏多等問題，特別是身份、學歷和任職經歷方面的資格限制較嚴，再比如個人推薦，真正按《干部任用條例》規定“寫推薦材料并署名”去做的很少，往往是打電話打招呼的多。從我市近年來選人用人的實際情況看，除了個別通過公務員考錄和公開選拔入選的以外，沒有農民、工人和私營部門人員進入黨政領導干部行列。

3、選人用人方式不夠科學。長期以來，各級領導對從事干部工作的同志在素質上偏重于政治、思想、作風方面的要求，認為只要講原則、守規矩、能保密就能干好干部工作，導致人員結構比較單一，整體智能結構不合理，善于進行理論思維與探索，進行宏觀思維戰略思考、善于創新與開拓的人才較少，對工作進行科學研究以推動實際工作沒有形成完善的機制，一些行之有效的人才資源開發與配置、現代人才管理的理論和手段較少引進運用到干部工作中來，導致一些選人用人方式的科學性較低。如，目前民主推薦中會議推薦表和個別談話推薦表的設置以及推薦的組織不夠規范，隨意性較大，推薦結果的運用透明度低，干部群眾參與推薦的積極性不高。又比如，公務員考試、公開選拔的筆試題型不夠科學規范，隨意性較大，面試很少采用現代人才測評“人—機”對應的方式，客觀公正度有待提高。

三、進一步拓寬選人用人渠道的對策措施

進一步拓寬選人用人渠道，需要從觀念、體制、機制、方式等方面多管齊下，既要改進現有的選人用人方式，更要積極探索實踐，開辟新的途徑。

1、更新選人用人觀念。選人用人同樣是一場革命，拓寬選人用人渠道，首先要求選人用人者不斷解放思想、更新觀念。一是樹立科學的人才觀。堅持德才兼備原則，把品德、知識、能力和業績作為衡量人才的主要標準，不唯學歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份，不拘一格選人才。二是樹立開放的選人觀。堅決破除保守僵化、因循守舊、論資排輩、求全責備、遷就照顧等陳舊觀念，真正引入公開、平等、競爭、擇優的選人用人新觀念，從以不用錯人為前提轉到人盡其才、才盡其用、發揮和釋放出干部的潛能上來，從擺平衡、顧情面轉到唯才是舉、擇優汰劣上來。三是樹立服務的用人觀。破除“人治”思想和“管人”觀念，嚴格按照科學規律、法律制度和黨內法規辦事，把干部工作的指導思想定位在合理使用、優化配置、充分發揮干部的能力而創造條件、提供服務上。

2、改進選人用人方式。應當把干部工作視為一項科學管理的活動和系統工程，以現代科學理論與科學方法指導工作實踐，提高干部工作的科學性和有效性。在進一步規范組織推薦、個人推薦、聘任制，適當放寬公務員考錄資格的同時，重點從三個方面改進選人用人方式：一是適當擴大民主推薦范圍。合理界定民主推薦對象的范圍，探索將目前在單位內部進行民主推薦擴大到一定區域范圍內進行民主推薦。如縣（市、區）直單位科級干部的民主推薦，可在全縣（市、區）范圍內組織，而不限于縣（市、區）直的某一單位；組織市直單位處級干部民主推薦時，可在全市范圍內，至少應在市直及下屬單位的干部、各類管理人員中進行。二是完善公開選拔和競爭上崗。應當改變當前把公開選拔和競爭上崗等同于考試，而忽略了其他方式的測驗與競爭的狀況，積極探索科學的方法加以改進。比如，現代管理學和人才測評的科學方法，可以較客觀地測驗評判人的智力能力和心理素質，可借鑒運用到公開選拔和競爭上崗中去。又比如，可以緊密結合職位的特點，按照考用一致的原則設計考試內容，設計出能大體上反映競爭者綜合素質和掌握本職位專業知識的水平，以及行政管理、領導水平、實際工作能力等方面的試題，克服目前存在的公務員考錄、競爭上崗和公開選拔“一張卷子、同一模式”的現象。在改進的基礎上，不斷加大公開選拔和競爭上崗的力度。三是改革后備干部的選拔工作。應在后備干部的選拔中引入公開、競爭、擇優的機制，拓寬渠道，廣選人才，改進現行的后備干部由黨委（黨組）研究擬定、秘密報送確定人選的做法。對后備干部人選確定工作，可采取以下幾個步驟：第一步，進行后備干部人選的公開推薦，即通過在各單位對一定范圍內的干部進行組織推薦、群眾推薦、個人自薦，經匯總篩選后列出初步名單；第二步，將列為初步名單的人員在其所在單位進行民意測驗，確定出滿意率較高（比如50％以上）的人員名單；第三步，對以上確定的名單中的人員按照一定的比例進行差額考察，確定后備干部擬定名單；第四步，對擬定名單進行公示，根據公示結果確定后備干部正式名單。

3、探索選人用人新路。拓寬選人用人渠道，必須走出單一、封閉、神秘的傳統組織工作圈圈，創新思想、擴大視野，搭建平臺。一是探索個人自薦。著眼于增強民主推薦的開放性，可把群眾民主推薦與個人自薦結合起來。具體操作是：第一步，把出缺的領導職位名稱及其任職資格條件、崗位要求等，先在一定范圍內預告，或在政府網站上，允許符合要求的人員報名；第二步，把通過資格條件審查后符合要求的報名者，按照所報職位對應的范圍進行群眾民主推薦；第三步，對群眾民主推薦出來的報名者，進行素能測評，當場公布分數，分數列前2名者確定為該職位擬任人選的考察對象。二是推行政府雇員制。政府雇員制是指由納稅人出資委托政府機關在某一時期、某一特定項目中雇用急需人員，服務于社會利益的行政機制。政府雇員分為普通雇員、高級雇員和資深高級雇員，不擔任行政職務，也不占行政編制，不具有公務員身份，一般為專職，聘用期1—3年，實行年薪制。政府雇員制主要在高端人才和低端人才兩個群體中推行，具體包括技術保障類、決策咨詢類和行政附屬類等三類人員。在我國，吉林省于2006年6月出臺《吉林省人民政府雇員管理辦法》，成為國內第一個實行政府雇員制的地區，隨后上海、無錫、長沙、武漢、珠海、深圳等地紛紛效仿，出臺了相似的政策試行政府雇員制度。應該說，政府雇員制是一種全新靈活的用人機制，有利于解決政府用人能進不能出的問題，優化政府人員結構，淡化公務員的官本位觀念，產生“鯰魚效應”，激活行政效率，而且實行政府雇員制也符合我國《公務員法》中有關“職位聘任”的規定，可適時推行。三是試行直接選舉制。認真分析一些地方試行“公推直選”和競選鄉鎮長的做法，適當擴大“公推直選”的范圍和層次，如縣級黨委、政府領導班子成員也可以試行，而對縣級政府差額選舉的副職人選，甚至可試行公開競選。四是探索建立選拔優秀村主干制度。建議省里定期安排一定數量的專項指標，從優秀村主干中定向錄用鄉（鎮）公務員，對表現特別突出的可破格選拔到鄉（鎮）領導崗位。

4、提高選人用人水平。作為黨委主管干部工作的職能部門，組織部門在拓寬選人用人方面肩負著重要使命，承擔著重大責任，必須堅持不懈地加強自身政治建設和業務建設，不斷提高干部工作水平。組工干部應善于從政治上觀察和思考問題，自覺加強黨性鍛煉，立黨為公，無私無畏，剛直不阿，不唯上、不唯書、只唯實，在任何時候任何情況下都能堅持正確的政治方向、政治立場和政治觀點；認真貫徹黨的干部路線，堅持干部隊伍“四化”方針和德才兼備原則，踐行公道正派，嚴守組織人事紀律，堅決同用人上的不正之風和腐敗現象作斗爭。應當突出組織部門的智能建設，努力擴大組工干部的知識面，優化知識結構，不斷吸納復合型人才、熟悉經濟工作和現代管理的人才，完善群體結構。特別是推動組工干部認真學習社會主義市場經濟的基本知識，理解和掌握領導科學、管理學、心理學、計算機技術等科學知識，運用現代科學技術增強工作的主動性和創造性，提升干部工作的整體水平，做到以一流之才識一流之善。