黨內民主制度建設調研

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以改革創新的精神推進黨內民主建設，是加強黨的執政能力建設和先進性建設的一項重要任務，也是推動科學發展、促進社會和諧，全面推進中國特色社會主義偉大事業的重要保證。黨的十七大報告明確提出：“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨代表大會常任制”。這一重大部署，正是在總結各地黨的代表大會常任制試點工作經驗基礎上作出的，這對于堅持和健全黨的民主集中制，改革和完善黨的代表大會制度，積極推進黨內民主建設具有深遠的歷史意義和重要的現實意義。

**作為全國最早進行黨的代表大會常任制試點地區之一，從1988年開始，*市*區(時為*地區*市)開始黨的代表大會常任制試點工作，并經*省委批準，從*2年開始，在*9個縣（市、區）全面推行。近20年的改革實踐，*各級黨委始終按照黨章和黨內有關規定，堅持從健全制度和完善機制入手，積極探索，穩步推進，逐漸形成了以黨的代表大會代表任期制（以下簡稱代表任期制）、黨的代表大會年會制（以下簡稱黨代會年會制）、黨委會負責制為主要內容的黨的代表大會常任制度體系和工作機制，尤其在重點探索黨的代表大會代表任期制和黨的代表大會年會制方面，已形成了相對完善的基本制度框架和運行機制，為新時期探索堅持和完善黨的代表大會制度積累了豐富的經驗，提供了生動的實踐基礎，逐步顯示出強大的生命力。

一、實行黨的代表大會代表任期制，為堅持和落實黨員主體地位，有效發揮代表作用提供了基本的制度保證

隨著經濟、政治、文化、社會建設和黨內民主的發展，廣大黨員和人民群眾要求參與政治、公共事務管理的民主訴求日趨明顯。有效疏導、實現黨員群眾的有序政治參與，必然要求各級黨組織應以尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利為基礎。作為擁有7300多萬黨員的執政黨來說，堅持黨員的主體地位，首要的是落實和維護由黨員選舉產生的黨的代表大會代表的主體作用。只有真正落實代表的主體地位，有效維護代表的民主權利，才能使黨員的主體地位得到尊重和體現，最大限度地發揮黨的代表大會制度的作用，并從機制上實現我們黨民主執政。因此，我們深切地感到，黨的十七大和修改后的黨章確定實行代表任期是完全正確的，實行代表任期制不僅是完全必要的，而且是必需的。即使不試行黨的代表大會常任制，發揮代表作用，也需要實行代表任期制。

*在近20年的實踐探索中，逐步確立并豐富了黨的代表大會代表任期制本質內涵及其制度體系。實行代表任期制，就是按照黨內選舉的有關規定，代表由黨員選舉產生，獲得代表資格和職務后，其代表任期與同級黨的代表大會屆期相同，任期內代表履行職責，接受監督。試點中，**各級黨組織重點在五個方面進行了創新實踐，逐步形成了以明確代表任期和職責、創新代表活動、提升代表素質及保障代表權益為主要內容的代表任期制制度體系和運行機制，取得了明顯的成效。

一是規定代表任期。各級黨委通過黨的代表大會對代表的任期與職責作出規定，明確代表任期與同級黨的代表大會屆期相同。如黨的代表大會提前或延期舉行，其代表的任期相應地改變。

二是明確代表職責。明確代表職責是實行代表任期制的內在規定性的具體表現。*在明確各級代表擁有選舉、審議、建議、表決、監督等方面的權利的基礎上，具體規范了代表10個方面的具體職責。如，規定代表聽取和審議同級黨委、紀委的工作報告；參加黨的代表大會安排的各項選舉；關心黨的工作，向黨的代表大會提出意見、建議，討論并決定本地區范圍內的重大問題；密切聯系廣大黨員和人民群眾，及時反映本選舉單位和所聯系黨員群眾的意見和要求；積極宣傳、模范執行黨代會和黨委的決議、決定；收集、了解經濟社會發展和黨的建設等方面的情況及對涉及本轄區經濟社會發展和黨的建設的重大問題開展調查研究等等。

三是創新代表活動制度。形成一套比較健全的、配套的、操作性強的代表活動的具體制度，充分發揮代表任期內的作用，是實行代表任期制的關鍵所在。試點中，*市各級黨組織通過建立黨內重要情況向代表通報、重要事項征求代表意見、代表調研、代表聯系基層黨組織和黨員群眾、代表列席黨內有關會議、代表詢問和質詢及代表團等制度，充分發揮代表聯系黨員群眾的橋梁紐帶、各級黨委的參謀助手和黨內監督保障作用。通過創新代表活動制度，建立代表發揮作用的機制，不僅體現了代表任期制的內在要求，又賦予了代表任期制以新的時代要求和內涵。

四是提升代表素質。實行代表任期制必然對代表的能力素質提出了新要求。*市各級黨委通過建立代表資格管理辦法，對代表資格的暫停、辭職、罷免和補選等作出了規定。重視加強對代表任期內的教育培訓，注重代表教育內容體系的構建。開展代表述職評議活動，加強對代表的管理。同時，堅持從基礎環節抓起，改革和完善代表選舉制度，通過劃小選舉單位，擴大差額比例，采取界別推薦，改進代表提名和介紹方式等做法，特別是采取黨員和群眾公開推薦和黨組織推薦相結合的方式產生代表候選人，實行直接差額選舉代表，從制度上確保代表的先進性和廣泛性。

五是保障代表權益。試點中，為保障代表有效履行職責，*各級黨委從代表履行職責的實際出發，對代表權益的組織保障措施逐步作出明確，加以規范。如，規定各級黨組織為代表履職提供條件；規定代表提案和意見、建議的辦理，所涉及到的單位或個人必須限期予以負責的答復，并作為黨委向下一次黨代會報告的內容；規定對代表違法違紀需立案查處的，或者基層黨組織對代表進行黨紀政紀處分的，應當經同級黨委許可后，按管理權限進行處理等。

綜觀*近20年的實踐，蘊涵著一個基本啟示，實行代表任期制應以堅持和落實代表的主體地位為基礎，以明確代表任期和職責為前提，以建立健全制度和工作機制為重點，既高度重視保障代表任期內的權利，不斷強化代表的任期意識、責任意識、代表意識，暢通代表行使權利的渠道，實現代表對黨內事務和黨的工作的廣泛參與、有效管理和切實監督，又教育督促代表切實履行代表應盡的職責，發揮代表在推進黨的建設和黨的事業發展中的示范引領作用，引領廣大黨員和人民群眾創業創新，增進黨的團結統一，增強社會的創造活力。

二、試行黨的代表大會年會制，堅持和完善了黨的代表大會制度，有利于發揮黨的代表大會最高權力機關的作用

黨的代表大會制度是各級黨組織的最高權力機關，是實行集體領導體制、實現黨內民主的最基本的形式和制度。從黨的代表大會制度建設的實踐看，其基本內容包括：黨的代表大會能否定期召開、如何開好黨的代表大會會議及如何發揮黨的代表大會和代表作用等三個方面。*市在近20年的實踐中，堅持在黨的代表大會屆期內每年至少召開一次代表大會。如果從會議制度本身看，試行黨代會年會制增加了黨的代表大會會議次數，不僅豐富和發展了黨的代表大會定期召開的內涵，也成為黨的代表大會常任制改革的重要特征和表現形式。

但更為重要的是，*在試行黨代會年會制探索中，緊緊圍繞了發展黨內民主、加強黨內監督這一主題，著力在規范年會會議職權、豐富年會內容設置等方面進行了比較深入的實踐，特別是試行黨代會年會制后，代表通過每年一次大會聽取和審議黨委、紀委的工作報告，使代表更多地了解黨的各級領導機關的工作情況，也有效解決了地方黨的委員會無法向同級代表大會報告工作、接受監督的問題。同時，代表在黨的代表大會年會上，可以及時就黨委、紀委貫徹執行上級黨組織的決議、決定和經濟、政治、文化、社會發展及黨的建設等重大問題進行充分討論，提出意見和建議；可以及時、真實地反映基層黨組織、黨員和群眾的意見與要求，便于各級黨委針對當前社會急遽變革的實際，對本地區經濟、政治、文化、社會發展和黨的重大問題進行研究討論，作出決策，既有利于營造黨內不同意見平等討論的環境，使各級黨組織和黨員的意愿得到充分表達，又有利于加強民主基礎上的集中，切實把全黨的意志、智慧、力量凝聚起來，使代表更好地參與決策與黨內監督。代表作用充分有效地發揮，實際上是對選舉他們的廣大黨員群眾民主權利的有效維護，使黨員主體地位得到真正的落實，從而使黨代會年會成為代表開展活動、履行職責、體現代表主體作用的重要實踐舞臺，成為堅持和健全黨的民主集中制，提高黨委決策科學化、民主化，加強黨內監督的重要制度平臺和組織平臺，使得黨的代表大會的作用更加制度化、經?；?、規范化，為確保落實黨的代表大會的最高權力機關地位，提供了基本的制度保障，是對堅持和完善黨的代表大會制度的實踐創新和制度創新。

*在試行黨代會年會制工作中，著力在四個方面進行了創新實踐。

一是規定年會定期召開。堅持在縣（市、區）黨的代表大會屆期內，每年至少召開一次黨的代表大會，履行其黨的最高領導機關的職權。如遇特殊情況，可以適時召開?？h（市、區）黨代會年會一般安排在縣（市、區）人代會、政協會議之前召開。會期一般為1至2天。

二是明確年會職權。根據《黨章》和黨內有關規定，明確縣（市、區）屆中召開的黨的代表大會除沒有選舉同級黨的委員會和黨的紀律檢查委員會的職權外，具有黨章規定的黨的代表大會的其他同等職權，并在實踐中逐步對大會的職權作出了八方面的具體規范。

三是豐富年會內容。年會除主要聽取和審議黨委、紀委工作報告，及時討論決定重大問題外，通過實行代表提案和提意見、建議，安排代表作大會發言、對屆內上級黨組織直接任命的縣（市、區）黨委、紀委委員提請年會全體代表進行追認，屆中對同級黨委、紀委及其成員進行民主測評等，發揮了黨代會年會最高決策和最高監督機關的作用。

四是改革年會組織程序。規定黨代會年會由黨委全委會主持大會，不設大會主席團。取消預備會議，大會議程、籌備工作報告在年會前的全委會上討論通過。同時，把代表資格審查委員會和提案工作委員會作為常設機構，兩個機構日常具體工作職責由縣（市、區）黨代會常任制工作辦公室承擔。

*在重點探索代表任期制和黨代會年會制的同時，堅持把黨委負責制作為主線貫穿于試點改革的始終，體現到發揮代表主體作用的各項活動中，滲透到黨代會常任制基本制度體制和運行機制的各個方面。這不僅強化黨委對黨代會常任制改革實踐的領導，而且通過召開黨代會年會、發揮代表作用，強化黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用和地位。此外，*各級黨委都成立了黨代會常任制試點工作領導小組，并在縣（市、區）委組織部掛靠設立黨代會常任制工作辦公室，負責做好代表的聯絡服務和黨代會年會的有關組織工作。同時，將年會的會議經費和代表活動經費列入政府財政預算，為每位代表制發代表證，積極宣傳代表發揮作用的工作典型，有效保障黨的代表大會常任制改革的有效運行。

三、堅持改革創新，不斷深化黨的代表大會常任制工作，積極推動黨內民主實踐

改革創新是黨始終充滿活力、永葆先進性，不斷推進黨的工作和黨的事業發展的重要保證。黨內民主建設本身就是一項改革創新的實踐。從*近20年黨的代表大會常任制改革的基本實踐看，我們越來越深切地感受到，黨的十七大確定黨的代表大會代表實行任期制，選擇一些縣（市、區）試行黨的代表大會常任制，并把實行代表任期制寫入黨章，既是實踐創新，也是理論創新，更是我們黨堅持改革創新，與時俱進，準確把握中國特色社會主義民主政治建設規律，積極推進黨的建設新的偉大工程而作出的重大部署，為我們深入推進黨的代表大會常任制試行工作提出明確要求，指明了正確的方向。學習貫徹黨的十七精神和新黨章的規定，不斷推進黨代會常任制試行工作，需要在不斷鞏固和發展改革創新實踐成果和黨內民主制度建設成果的基礎上，堅持黨的民主集中制，從健全制度和運行機制入手，充分發揮代表大會和代表的作用，不斷完善黨的代表大會制度，加強黨內民主建設。對此，應重點在三個方面著力：

一是強化地方黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，著力構建黨委會負責制的運行機制。試行黨的代表大會常任制后，為規范黨的代表大會、黨委全委會和常委會的運行提供了良好的制度平臺和制度環境。要在不斷規范黨的代表大會職權基礎上，著眼建立地方黨委領導新體制，進一步明確黨代會、全委會、常委會的職責和權限，健全常委會向全委會、全委會向代表大會定期報告工作并接受監督的制度。堅持先黨內后黨外的原則，充分發揮黨的代表大會形成的決議、決定對人代會、政協會議的指導作用。要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，規范和完善黨委民主議事和決策的具體制度、規則和程序，改進和規范全委會重大問題決策表決方式，實行“三重一大”票決制，發揮黨委會對重大問題的決策作用。堅持完善黨委工作機制，不斷強化黨委全委會的“議行合一”和黨委常委會的執行職能，逐步形成重大問題決策征求代表意見機制、決策咨詢論證機制和責任追究機制，形成常委會對全委會負責，全委會對黨的代表大會負責，相互監督的運行機制，推動黨的代表大會決議、決定的落實。

二是立足于發展黨內民主，強化黨內監督，著力提升黨的代表大會年會的運行效力。改進會議報告審議方式，在堅持地方黨委、紀委每年報告工作制度的基礎上，積極探索就黨委貫徹地方黨委工作條例、落實黨建工作責任制等進行專題報告，探索對會議報告進行論證性審議，提高會議運行質量，最大限度地發揮黨的代表大會在實現黨內動員，推進黨的建設中的作用。堅持本著確保會議質量、統籌會議安排、精簡會議程序、提高運行效能的要求，加大黨代會年會對黨內會議的整合力，著力降低會議相對經濟成本。如以黨的代表大會代替年末或年初召開的全委會擴大會議、三級干部會議等等；同時，可以根據工作需要，積極探索黨委職能部門分散召開的年度工作會議納入到大會的議程之中，進行統一部署，這樣既避免了文山會海耗費精力，又提升了黨代會年會的會議效率。

三是加大制度整合，著力發揮黨的代表大會代表的經常性作用。堅持圍繞發揮代表作用這一關鍵，按照務實管用、系統配套的原則，結合新的實踐，加大代表活動制度的整合與創新，建立和完善代表選舉機制、代表動態管理機制、代表素質提升機制、代表活動和代表履職保障等機制，構建起代表發揮作用的制度保障體系，使代表在推動科學發展、促進社會和諧，奪取全面建設小康社會新勝利的偉大實踐中發揮模范帶頭作用。