企業財務監督調研

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我國國有企業的財務監督體制經歷了從計劃經濟體制到市場經濟體制的變革過程，財務監督體制改革與國有企業和國有資產管理體制改革同步，特別是黨的十一屆三中全會以來，國有企業財務監督體制發生了深刻變化。值此改革開放三十周年暨國務院國資委成立五周年之際，本文簡要回顧國有企業財務監督體制的變革過程，以示紀念。

一、改革開放前主要的外部財務監督形式：財政檢查與駐廠員制度

改革開放以前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，國家對國有企業的財務管理實行統收統支、統負盈虧。在這一體制下資金籌集權和投資權、成本開支審批權、工資總額決策權、產品定價權和利潤分配權等均集中于國家有關部門；企業資金供應責任、資產損失責任、債務償還責任和虧損彌補責任均由國家承擔。為了防止資金浪費，提高企業勞動生產率，國家十分重視對國營企業的財務監督。建國初期，鄧小平兼任財政部部長期間，提出各級財政機關要加強對資金使用單位的財政監督，及時檢查公營企業、公私合營企業、金融機構等執行財政政策、法令、制度之情況。各地財政部門及時配備了財政監督干部實施監督檢查。在1950到1956年間，各級財政監督機構共檢查了35000多個單位(次)，查出貪污浪費違反財經紀律問題57646件，涉及款項4.2億多元。

到上世紀60年代，為了恢復國民經濟，促進財政平衡關系，嚴肅財經紀律，國家實行了財政駐廠員制度。1962年財政部《財政部關于中央國營企業財政駐廠員的暫行規定》，指出財政駐廠員的主要任務是宣傳、執行黨和國家制定的各項財經方針、政策和財政法規；幫助企業加強財務管理；監督、檢查、核實企業上繳中央財政收入和中央財政撥付的各種專項款的申報和使用情況。財政駐廠員制度在“”期間也沒有中斷，直至80年代初。財政駐廠員制度在那一特定的歷史時期對國營企業的財務監督工作發揮了重要作用，不僅為國家挽回了許多損失，還促進了企業加強財務管理，也為國家加強宏觀調控提供了大量有價值的經濟信息。

二、上世紀80－90年代的主要外部財務監督形式：完善財務制度與實施大檢查

改革開放以后，為了進一步搞活國營企業，國家實行了一系列放權讓利式改革，包括：從80年代的兩次“利改稅”，建立企業基金制度，實行利潤留成制度，、擴大企業內部獎勵自主權，實行固定資產有償使用，流動資金從銀行貸款（“撥改貸”），實行承包與租賃經營，到90年代探索稅利分流，實行企業自主經營、自負盈虧，落實投資決策權、籌資自主權、稅后利潤分配權，承擔債務清償責任、彌補虧損責任和資產損失責任等。這一系列改革總體上是在逐步落實企業的經營自主權上推進，這個改革過程也是國有企業市場經濟主體地位逐步清晰的過程。

從上述80－90年代的改革措施可以看出，國有企業改革在一定程度上也是國家國有企業財務管理體制的改革。隨著國有企業改革的不斷深入，企業經營自主權的擴大，以及財務管理體制的變化，國家對國有企業的財務監督體制也需要進一步調整。在這一時期，國家在外部財務監督管理手段上有兩方面比較重大的措施：

第一，加強了財務監督管理制度建設。一是統一了成本管理和折舊制度。1984年3月，國務院《國營企業成本管理條例》，同年4月，財政部頒布《國營工業交通企業成本管理實施細則》，規范了所得稅的成本費用扣除辦法。1988年4月，國務院了《國營企業固定資產折舊試行條例》，明確了折舊的提取范圍，折舊基金的使用、管理和監督辦法。但是通過90年代初的全國國有企業清產核資反映，在企業承包經營過程中，許多企業為超額完成承包指標，折舊提取嚴重不足，導致巨額潛虧。二是統一了企業財務制度。**2年11月，財政部公布了《企業財務通則》，隨后又相繼頒布了全國統一的10個行業的財務制度，在建立資本金制度、固定資產管理和折舊制度、成本核算制度和成本費用開支范圍、利潤分配、財務報告體系等方面作出了重大改革。**0年財政部又頒布了統一的《企業會計制度》，初步統一了分行業的會計核算辦法。這些制度大大促進了企業財務管理與會計核算的規范，使財務監督工作有法可依。三是國務院出臺了專門的企業財務監督法規。**7年2月國務院批轉《關于加強國有企業財務監督的意見》，《意見》要求各地區各部門在確保企業財務自主權不受干擾的同時，加強對企業財務活動的有效監督，規范企業財務行為，其中重點要加強對企業消費性資金使用、生產經營資金使用、對外投資、關聯企業經營往來、購銷業務、資金調度、成本費用、資產處置、利潤分配、財務報告的監督。**0年6月，國務院又專門了《企業財務會計報告條例》，對企業財務報告編制提出了具體要求，明確了有關責任。

第二，開展稅收財務物價大檢查。在80年代中期，我國財經領域截留國家財政收入、違反財經法紀、揮霍浪費國家財政支出等問題相當突出，財經秩序比較混亂，嚴重影響改革與發展的順利進行。在國有企業，主要表現為成本費用核算不規范、偷逃騙稅、挪用國家專項資金等現象。針對這種情況，1985年，國務院決定由各級政府統一領導，人大、政協參與，財政、稅務、審計、物價等部門共同組織開展大檢查，并成立了國務院稅收財務物價大檢查辦公室，專司領導“大檢查”。該項制度實行了13年，是80－90年代國有企業財務監督主要的外部監督形式，每年都有不同的檢點，并由國務院大檢查辦公室統一部署。1985年以來，“大檢查”查處機關企事業單位各種違法違紀問題金額累計2044億元，對促進國有企業規范執行國家財經制度發揮積極作用。但是，這種“大檢查”具有集中式、運動式性質和“秋后算帳”特點，與市場經濟體制的逐步建立不相適應，所以**8年“大檢查”退出了歷史舞臺。

**8年以前，國家對國有企業的財務監督還有一項重要制度，就是各級財政機關對企業年度財務決算進行審核與批復，但是由于各企業和主管部門報送的財務決算多數未經中介機構審計，會計信息失真嚴重，從1988年起，財政部取消了多數國有企業的財務決算批復制度，改由注冊會計師實施審計。但是在取消批復以后，對會計師事務所審計質量的監督沒有跟上，審計發現的問題沒有追究制度，出現“審而不核”，“審而不究”，中介機構審計流于形式。雖然，也組織了《會計法》執法檢查和會計質量檢查等檢查活動，也處理了一些中介機構和注冊會計師，但畢竟是零星抽查，“殺雞敬猴”作用有限。這一問題直到**3年才有比較根本的解決方案。

三、國資委成立以后的國有企業財務監督實踐：建立和完善出資人財務監督體系

黨的十六大審時度勢，作出英明決策，決定在中央和地方成立專門的國有資產監督管理機構，分別代表本級政府行使國有資產出資人職責，建立權利、義務、責任相統一，管資產與管人、管事相結合的新型國有資產監督管理體制。這為建立和完善國有企業財務監督體系帶來了新的契機。總理在十六屆二中全會上指出：今后國有企業的財務監督工作主要由國資委負責，以解決多頭監督問題。**3年5月國務院頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》明確規定，國有資產監督管理機構依法對所出資企業財務進行監督。**5年10月全國人大通過的新的《公司法》規定，股東會行使決定公司的經營方針和投資計劃，審議批準公司的年度財務預算方案、決算方案，審議批準公司的利潤分配方案和彌補虧損方案，對增加和減少注冊資本作出決議，對發行公司債券作出決議等職權。同時規定，國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。五年來，各級國有資產監督管理機構依照《公司法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》，行使出資人職責，開展所出資企業財務監督工作，已初步建立起出資人財務監督體系。

（一）財務監督工作目標明確，財務監督重點突出。出資人財務監督有別于之前的財政等有關政府部門的財務監督。首先是監督工作目標不同。過去的財務監督主要目標是維護財政平衡，確保稅收收入的及時足額上繳；而出資人監督，主要是促進企業加強成本費用控制，完善內部控制制度，防范財務風險，提高企業經濟效益，防止國有資產流失，實現國有資產保值增值。其次是監督重點不同，過去財務監督的重點是企業財務收支的合法性、財務會計制度的遵循程度、會計信息的真實性；而出資人的監督，除了關注合法性和制度遵循性以外，重點關注企業財務政策的合理性、財務決策的科學性、經營成果的真實性、財務風險的可控性、資產質量的優劣程度等。

（二）財務監督制度不斷完善，財務監督手段形成體系。依法監督，制度先行。國資委成立以后，首先開展了所出資企業清產核資工作，摸清了企業家底，了解了企業經營管理存在的問題，然后又針對性地進行制度建設，并不斷拓展監管手段，探索監管有效的監管形式。

一是為了解決經營成果的真實性問題，為管資產、管人、管事決策奠定基礎，各級國有資產監督管理機構加強了年度財務決算報告管理工作，制定了相關規章制度，加強了決算審核和審計監督，對審計質量存在嚴重問題的進行處罰。同時探索所出資企業財務信息公開披露制度，主動接受社會監督。

二是為加強對所出資企業的事前監督和過程管理，建立了企業年度財務預算報告制度，完善了審核反饋程序，促進了企業全面預算管理工作的開展，增強了財務預算對企業經營管理的引導與控制功能。

三是為促進企業提高經營決策的科學性，加強了企業重大財務事項的管理，建立了重大投資、發行債券、重大會計政策、重大資產重組等財務事項的備案或審核制度。

四是為有效防范企業財務風險，加強了高風險業務的監控，并積極引導企業加強內部控制體系建設，促進企業開展全面風險管理。

五是建立了業績考核評價制度，開展一年一度的業績考核與財務績效評價工作，并與企業負責人薪酬和企業工資總額掛鉤，有效地促進了企業經濟效益的提升和經營管理的改善。

六是加強了總會計師管理，一方面通過公開招聘等形式為所出資企業配備總會計師，另一方面加強了總會計師職責管理，明確了總會計師的職責權限，并通過總會計師報告工作的形式，促進總會計師職責到位。

七是改進了派駐企業監事會的工作，加強了當期監督的力度，及時處理發現的問題，提高了監督檢查效率。

八是探索建立資產經營責任與資產損失責任追究制度，一方面通過經濟責任審計，查實處理任期應承擔的經濟責任，另一方面研究相關制度，探索開展日常資產損失責任追究工作。

總之，國資委成立以來，出資人財務監督工作已經形成體系，并逐步得到完善，企業基礎管理與理財水平顯著提高，經營風險與財務風險意識明顯增強，資產質量與財務信息質量顯著改善，國有資產實現了大幅度保值增值。各級國有資產監督管理機構的成立，開啟了國有企業財務監督工作的新里程。

但是，隨著國有企業改革的進一步深化，企業經營規模和經營領域的拓展，以及國際國內經營環境的復雜多變，出資人財務監督工作仍然面臨諸多新的考驗，比如，董事會試點條件下出資人財務監督與落實董事會責任問題，出資人財務監督與落實企業財務自主權的問題，企業總會計師依法履職與接受董事會及總經理領導的問題，出資人財務監督與社會其他方面監督的關系問題，等等，需要抓緊研究處理，以推動財務監督工作的深入開展。