城管執法保障問題思考

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相對集中行政處罰權理論催生了一個新的執法機構——城市管理行政執法局。它的理論框架初步建立，執法實踐正在探索，保障體系逐步建立。而它畢竟是社會管理的子系統，系統要發揮最大的效用，需要內外環境的和諧和軟硬設施的配套，即執法保障問題。包括制度建設、隊伍建設、執法環境、經濟社會發展支撐等，本文試就城管執法的外環境保障體系，主要涉及法律保障、環境保障、人員保障、人身保障、經費保障、層級保障等諸方面談一些粗淺的看法。

一、法律保障問題

所謂相對集中行政處罰權顧名思義是把某些部門的行政處罰權全部或部分集中起來行使。按照國務院國發[2002]17號文件要求，目前在城管范圍比較規范又集中行使的行政處罰權主要涉及4個部門（系統）：建設行政主管部門（包括市政、園林、公用、規劃、市容環境衛生等）的全部行政處罰權；工商行政管理部門的對無照商販的行政處罰權；環境保護行政主管部門的對社會生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權；公安部門對侵占道路行為的行政處罰權。涉及幾十部法律、法規、規章，幾百款罰則，這中間，既有全國人大通過的法律，國務院制定的法規及國務院部門制定的規章，也有省級人大、政府的地方性法規、規章及政策性文件，在具體執法工作中，還要顧及地方上人大、政府、部門的一些規定。且有些法律、法規、規章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，給執法工作帶來難度，如大型戶外廣告的認定就沒有一個統一標準，對未經批準占道廣告的處罰按市容環境管理方面的法規與城市道路管理方面法規罰幅就不一致，《行政許可法》實施以后，行政許可與行政處罰之間的矛盾與沖突使行政執法無可適從。因此，迫切需要出臺一部城市管理的大法以統籌各地方、部門的法規、規章，使城管執法真正能做到有法可依、違法必究、執法必嚴。

二、人員保障問題

要管理，就必須有人，人員保障也是城管執法最基本的保障。城市規模有大小，層級有區別，區域有差異，經濟水平有落差，管理任務有輕重，一個城市到底有多少城管執法人員才算科學合理，至今沒有一個定論。目前一些部門凡有核定編制的，一般都按照人口多少，地域范圍大小，經濟發展水平的高低來確定。如公安干警的配置一般按照轄區總人口的萬分之十一確定，消防人員則為城市人口的萬分之四，學校教職員工配置根據高中、初中、小學學生數確定一個基數后，再按照城市、縣鎮、農村加減不同的系數。城市管理執法人員編制如何確定，現在有一種約定俗成的說法是以城市人口的萬分之六——八較為適宜，筆者也同意這個觀點，但在具體確定人員編制時，還應考慮諸多因素，如城市規模大小、人口集聚程度、經濟發展水平、外來人口數量等。一般說，大中城市人口集聚度高，經濟發達的則可取低限，小城市，人口集聚度低的則應取高限?？傊?，合理確定城管執法人員編制，是保證管理工作正常運作的基礎條件。在人員保障問題尚有一個問題亟待引起注意，就是人員性質問題，國務院有關文件規定，集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員，但在各地實施中，幾乎都沒有做到這一點，而是行政與事業混編、混崗，這既影響了執法的嚴肅性，又給隊伍建設、人員管理、工資福利待遇等方面帶來許多難題。

三、經費保障問題

經費保障涉及機構運作的三要素“人、財、物”中的二項，可見其重要性，財、物的保障主要是經費的保障。從城管執法經費來看，主要有這么幾大塊，一是人員經費，包括工資、獎金、福利等；二是日常公用支出，包括日常辦公費用、辦案經費、交通差旅、設施維護保養等；三是專項經費，包括設施更新、設備添置、專項整治經費等。

由于城管行政執法明確規定實行“收支兩條線”，因此其行政支出必須由財政全額撥付，但由于經濟發展水平的差異及領導重視程度的差別，一些地方城管行政執法的經費往往得不到保障，影響了日常工作的開展，有些城管執法部門為了生存，為了維持正常運作，不惜以費代罰、創收補費、罰沒分成等“亂收費、亂罰款”來彌補經費缺口，既影響了城管隊伍的形象，拉大了城管執法隊伍與群眾的距離，使日常執法難以得到群眾的支持，更嚴重的是損害了黨和政府在群眾中的形象。當前城管執法隊伍在一些群眾中認同度較低的一個重要原因也在于此。那么經費保障這塊如何能在最低限度上支撐正常運作？從各地的實踐看，以人員經費的2倍較為適宜，也就是說經濟發展水平盡管有高低，但以人員經費為基數確定日常辦公費用相對較為合理（當然大的專項支出不包括在內）。

四、人身保障問題

城管執法的場合是馬路執法、一線執法，面對的管理對象主要是困難群體和弱勢群體，在新舊體制轉軌時期，這類執法的難度可想而知，執法中碰到“要錢沒有，要命有一條”情況往往使執法人員陷入尷尬的境地。社會矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規的尊嚴，違法違章現象大量存在，管理與被管理者經常達到你不給我設攤，我無法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屢有發生，執法人員的人身安全保障受到極大的威脅。據報載，廣州城管幾乎“天天被打”，各城市都存在這方面情況，只是程度不同罷了。

加強城管執法的人身保障，要從以下幾方面著手，一是加強城管隊伍的自身建設，文明執法、公正執法、疏堵結合、教育在先、換位思考等。同時要加強自我防衛意識，避免受到不正當的傷害；二是要加強與公安的合作配合，以公安為行政執法的支撐，遇到諸如“暴力抗法”事件能及時處置。嘉興市城管執法中建立了公安保障機制，重大執法過程中，公安民警隨隊出發，使暴力抗法事件大為減少，即使在一些零星執法過程中，遇到暴力抗法的苗頭，公安也召之即來，有效地保障了執法人員的人身安全；三是司法機關對發生的暴力抗法事件要迅速予以處理，該拘留的拘留、該判刑的判刑，對犯罪行為起到震懾作用，這樣才能有效遏制此類事件的發生。

五、環境保障問題

這里說的環境保障，主要是執法環境、輿論氛圍、群眾的城管意識等。城管執法是一個敏感的話題，城管執法又是個出新聞的題材，城管執法又是個不討好的差使。新舊體制轉軌期間引發的社會矛盾也最容易體現在城管執法過程中，市容環境差，批評城管執法不到位，而一旦加強了管理，導致矛盾沖突，又責怪城管野蠻執法。從心理學的角度看，從眾心理、同情弱者的心理使大部分群眾不站在管理者的立場上。筆者碰到這樣一個例子，一位長者對其住宅周圍亂設攤非常有意見，多次投訴反映，但當我們組織執法人員進行整治時，在經多次教育勸導無效情況下采取強制措施時，這位長者卻站出來替他們說話，要我們給他們生活出路。無論是市民評城管，還是年終考核，城管執法不倒數幾位已是不易。暴力抗法的不斷發生也可窺見城管執法環境的惡劣。這里面當然有執法隊伍自身建設、隊伍素質存在的一些問題，更有整個社會大環境影響執法的公正性和形象。城管執法特定的管理對象注定了城管執法的矛盾性、沖突性和逆反性，因此營造良好的執法環境也是執法保障的基本面。

營造良好的執法環境，需要上下各方面、各層次共同創造。一是要注重加強隊伍建設，提高執法人員素質，樹立親民、愛民的執法理念，在管理工作中注重文明執法、親民執法、疏堵結合，不搞不教而銖，引起被管理對象的反感而觸發矛盾。二是營造良好的輿論氛圍，加強與人民群眾的溝通，自覺接受人民群眾的監督，努力為他們排憂解難，通過多渠道、多層次、多樣化宣傳來讓人民群眾了解城管執法的甜酸苦辣，化解矛盾，贏得支持，提高認同感。特別是對每一項重大的整治活動，一定要宣傳到位，把為什么要整治，整治內容，如何整治等告訴群眾，以取得他們的支持和理解。三是要著力提高人民群眾的城管意識，把“人民城市人民管，管好城市為人民”的口號化為人民群眾的自覺行動，增強人民群眾的城管參與度、認知度，把專業隊伍的管理和群眾參與結合起來，把突擊性整治和長效管理結合起來，就能有效防止沖突的發生，這也是改善執法環境的基礎工作。

六、層級保障問題

體制既已確定，管理模式問題就是一個大問題，層級管理即層級保障涉及到如何從組織上來保障高效的行動體系、指揮體系、運作體系。綜觀全國開展相對集中行政處罰權的地方，在層級設置上不外乎兩種模式，一級執法、二級執法。一級執法就是市建立局，區建立分局，人、財、物由市里統一掌控，分局不具有獨立執法主體，向區、街派出執法隊伍，實行統一指揮、統一調度；二級執法即市建立局，區也建立局，人、財、物由市、區分別管理。兩種運作機制利弊各顯。

實行一級執法、垂直管理，好處是機構精簡、一線人員充實、職責明確、扯皮減少、力量集中、指揮順暢、效能提高；有利于加強隊伍集中，調控能力強，人員進出口子暢，交流、調整、培訓均能做到一個標準，有利提高隊伍整體素質；同時考核、評比、監督、管理一個尺度，防止相互攀比，消除負面影響。缺點是權力過分集中，可能影響區、街積極性，對做好基層基礎工作容易帶來負面影響。

實行二級執法，優點是做到重心下移，發揮區、街的城管積極性，加強基層基礎工作，減少市財政的經費負擔。同時使區一級政府能切實承擔起管理城市的職能。存在的問題是機構增加，一線人員減少，人、財、物分散、浪費，市局調控能力減弱，造成政令不暢、指揮不順；由于利益驅動，容易產生亂收亂罰現象；市局無法對整個隊伍統一進行交流、調整，對違規違紀行為無法查處，影響隊伍素質和執法水平的提高等。

因此如何從層級上、管理機制上保障城管行政執法的正常運作，實在是很值得探討的問題。筆者認為，城市管理是個系統工程，一個城市城管層級模式的確定，應該從城市規模、城市人口等諸多因素來考慮。一般來說，人口在100萬以上的大中城市，宜采用二級執法模式，而其它城市應以一級執法模式為宜，無論實行何種管理模式，都必須按照“統一領導、分級負責、綜合管理、重心下移、立足基層”的工作思路，確保指揮順暢、政令暢通，市、區兼顧，效率為先。使一個城市的城管執法工作一盤棋得以落實。