事業(yè)單位登記管理調(diào)研報告
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為了解事業(yè)單位貫徹落實《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》情況，進一步提高登記率，摸清情況，找準問題，提出切實可行的對策措施，促進事業(yè)單位登記管理工作向更深層次、更高層面發(fā)展。近日我局組織人員對部分市直所屬事業(yè)單位法人證書登記和使用情況進行認真調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下:
一、基本情況
我市直事業(yè)單位共有個，其中財政核撥的機構(gòu)個，占總數(shù)的％；財政核補的機構(gòu)個，占總數(shù)的％；經(jīng)費自籌的機構(gòu)個，占總數(shù)的％。在個事業(yè)單位中，其中獲得法人資格的個，還沒有取得法人資格的事業(yè)單位個，占%。人員編制方面，市直事業(yè)單位共有事業(yè)編制名，其中財政核撥的編制名，占總數(shù)的；財政核補的編制名，占總數(shù)的％；經(jīng)費自籌編制名，占總數(shù)的％。市直事業(yè)單位實有人。其中，財政核撥實有人，占總數(shù)的％；財政核補的人，占總數(shù)的％；經(jīng)費自籌實有人，占總數(shù)的％。
從調(diào)查情況來看，未進行登記的主要有以下幾種情況：一是事業(yè)單位的財務與主管部門在一起，沒有進行獨立核算，開辦資金不明確；二是事業(yè)單位負責人由舉辦單位領(lǐng)導兼任或不是事業(yè)單位法人的內(nèi)部成員三是事業(yè)單位法人內(nèi)部未及時任命負責人；四是新設立及機構(gòu)進行調(diào)整的事業(yè)單位，人員或職能未及時調(diào)整或補充到位；五是事業(yè)單位名稱不規(guī)范；六是事業(yè)單位及其主管部門領(lǐng)導重視不夠、單位經(jīng)費緊張。
二、存在問題
（一）政事難分離。一些人員思想觀念陳舊落后，求穩(wěn)懼變，“大鍋飯”思想嚴重，導致政事無法分離；市場主體培育緩慢，市場經(jīng)濟發(fā)展落后，致使事業(yè)單位發(fā)展緩慢，市場競爭力弱；事業(yè)單位改革步伐滯后，配套措施落實不到位。加之現(xiàn)行事業(yè)單位管理以各事業(yè)單位主管局或政府管理部門為其直接管理者，造成了一貫依附機關(guān)生存的事業(yè)單位，一旦政事分離，就無法獨立開展業(yè)務；另一方面，機關(guān)年度目標任務重，壓力大，無法很好完成任務，出現(xiàn)了大部分事業(yè)單位政事不分、職責不明、權(quán)責不清、市場意識淡薄。
（二）事業(yè)規(guī)模小。事業(yè)單位一般按條塊、區(qū)域設置，其規(guī)模大小不一，多數(shù)事業(yè)單位資產(chǎn)在幾百元至幾十萬元之間，從業(yè)人數(shù)在幾個人至幾十人之間，服務市場業(yè)務范圍單一，又不具有“拳頭”產(chǎn)品參與市場競爭。因此，規(guī)模小，實力弱，很難走出去參與外部市場競爭。
（三）登記意識弱。事業(yè)單位獨立性差是長期困擾法人登記的瓶頸。有的單位財務不獨立，還是由其主管部門管理，或者財政部門為了工作的需要只認可部門統(tǒng)一預算管理；有的工作難自主；有的有職無權(quán)或責權(quán)脫鉤；有的從業(yè)人員少，其法人資格值得考量，難免使法人登記難規(guī)范。部分單位和人員認為認為事業(yè)單位和行政機關(guān)一樣，都是國家的（國有），從‘生’（設立）到‘死’（撤銷）都是國家包辦，登記實質(zhì)作用不大，“登記”和“不登記”對事業(yè)單位運行的影響不大，尤其是公益性強和具有行政職能的事業(yè)單位更是如此。
（四）查證不重視。根據(jù)規(guī)定，事業(yè)單位法人在申辦十二項事宜和活動時，有關(guān)部門應要求提交“法人證書”。從調(diào)查情況來看，多數(shù)部門不執(zhí)行，致使部分事業(yè)單位認為本單位登記與否顯得無關(guān)緊要，既是拿到了證書也是一張“閑證書”。少數(shù)部門在開展相關(guān)業(yè)務工作中有查驗事業(yè)單位法人資格證件的要求，但沒有嚴格執(zhí)行，沒有列入日程工作的安排，沒有把法人證書作為一項重要的材料要求提交并存檔，因而形成了“查不查驗一個樣，有證無證一樣辦”的局面，極大地挫傷了事業(yè)單位登記積極性和主動性。
（五）查驗不規(guī)范。一是經(jīng)驗主義作風，明知道有查驗法人證書的要求，但把要求置之腦后，憑經(jīng)驗和印象給人辦事，常說的一句話“自已在這個崗位上干了很多年，那些單位是不是法人心里很清楚”。二是查驗程序形同虛設，有的部門要求提供事業(yè)單位法人證書的復印件，有的部門要求在相關(guān)的表格中填寫法人證書的號碼和有關(guān)內(nèi)容，但實際上提不提供、填不填寫都無所謂。問及他們，他們認為對他們要開展的工作沒有多大影響。三是濫竽充數(shù)，敷衍了事。提交的材料不準確，有幾個部門要求提交的事業(yè)單位法人資格證件都是組織機構(gòu)代碼證，他們認為有代碼證就應是法人機構(gòu)。還有些部門查驗事業(yè)單位的身份主要是看有沒有編委的批文，有批文就認可。提交的材料比較隨意，個別部門要求提交事業(yè)單位的身份材料就是由本單位出具的證明。查驗工作五花八門，極不規(guī)范。
三、原因分析
（一）宣傳力度不足，認識上存在偏差。
由于宣傳不到位，一部分事業(yè)單位及舉辦單位對登記管理工作的必要性缺乏正確的理解，重視程度不夠。部分事業(yè)單位的潛意識中總感到登記與不登記沒什么兩樣，也不影響自己開展業(yè)務活動；有的事業(yè)單位怕參加登記取得事業(yè)單位法人資格后，就與舉辦主體失去聯(lián)系，對獨立開展業(yè)務活動信心不足；舉辦單位對事業(yè)單位的管理仍然是通盤管理，不愿意讓事業(yè)單位走出主管單位的襁褓，走向市場，主要是緣于部門小集體利益，把所屬事業(yè)單位視為人員的蓄水池及財力的支持庫，不愿意讓所屬事業(yè)單位參加登記。
（二）協(xié)調(diào)力度不足，配合上存在錯位。
20**年7月，中央編辦會同最高人民法院、最高人民檢察院及國家人事部等15部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于＜事業(yè)單位法人證書＞使用問題的通知》后，各相關(guān)部門都表示要積極配合。但從實際工作的效果看，除了人行對新開戶的事業(yè)單位要求提供證書外，其它相關(guān)工作部門配合意識不夠強，繼續(xù)沿襲事業(yè)單位登記管理制度實施以前的工作程序，將查驗《證書》視為額外負擔。有的甚至還有人情化的傾向，使查驗《證書》在某些部門流于形式，變相為不參加登記事業(yè)單位開了綠燈。
（三）制約力度不足，監(jiān)管手段疲軟。
根據(jù)《條例》規(guī)定，登記管理機關(guān)對事業(yè)單位的監(jiān)管雖有一些明文規(guī)定，如：對沒有參加年檢的事業(yè)單位，可以停辦其一切機構(gòu)編制事項，吊銷其法人證書，沒收其印章，撤銷其機構(gòu)，凍結(jié)其銀行賬戶等。但在實際操作中，一是大部分事業(yè)單位承擔著社會服務等公益職能，是社會生活正常運轉(zhuǎn)不可或缺的一環(huán)，無法也不可能停止其業(yè)務活動；二是缺少規(guī)范的法律文本對違反事業(yè)單位登記管理相關(guān)條文的單位進行規(guī)范合法處理；三是相當部分事業(yè)法人根本就沒有開設銀行賬戶，不獨立開展社會活動。因此，目前對事業(yè)單位的制約力度、監(jiān)管手段是就顯得蒼白無力。
（四）機制沒有理順，單位財務不獨立。
財務獨立是事業(yè)單位取得法人資格的第一要件，是其獨立承擔民事責任的基礎(chǔ)條件。但目前由于部分事業(yè)單位人員較少，平時除了上級撥付的工資外就沒有其它的收入，單位財務不獨立，由主管部門統(tǒng)管財務，開辦資金證明由主管部門出具，缺乏法律效力，產(chǎn)權(quán)關(guān)系也難以界定。從而造成了開辦資金不明確而無法登記。這既制約了事業(yè)單位的正常發(fā)展，同時也造成了事業(yè)單位對主管部門的依賴，沒有自主意識，無法增強其適應市場經(jīng)濟的能力和活力。
（五）隊伍建設薄弱，推選法人困難。
根據(jù)相關(guān)文件要求，事業(yè)單位的法定代表人只能產(chǎn)生于本單位的工作人員中。但在實際工作中，有的事業(yè)單位雖然也有工作人員，開展了正常的業(yè)務，但一時選不到理想的法定代表人，為了工作的正常開展，主管部門只能指定外部成員臨時負責或主管部門分管領(lǐng)導兼任。此種情況的出現(xiàn)，導致了法人的意志表達不充分、不完整，從而必然損害法人的利益，不利于事業(yè)單位的長期健康發(fā)展。新成立事業(yè)單位人員的補充主要通過人員調(diào)配或?qū)π逻M人員實行公開招聘，在實際工作中，由于種種原因，正式人員不能及時補充到位，只能臨時抽調(diào)人員開展工作，從而無法開展正常的登記工作。
四、對策建議
（一）加大宣傳力度，形成社會共識。
“我們辦的事業(yè)單位法人證書好象沒有什么作用？”，“事業(yè)單位是編委批文設立的，查驗證書有什么意義呢？”在實際工作中，事業(yè)單位人員經(jīng)常提出這樣的質(zhì)疑，覺得有必要就事業(yè)單位登記的重要性和必要性進行闡釋，只有全社會都認識到其要義，才能使事業(yè)單位登記工作變成為一項自覺的行為。
首先，要明確建立事業(yè)單位法人登記制度的重要意義。事業(yè)單位法人登記制度是我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具有客觀必然性，是對事業(yè)單位進行依法治理的需要；是保障事業(yè)單位合法權(quán)益，維護社會經(jīng)濟秩序的需要；是防止政府“越位”，促進事業(yè)單位發(fā)展的需要；是加強事業(yè)單位機構(gòu)編制法制化建設的需要。我國的《民法通則》規(guī)定“具備法人條件的事業(yè)單位依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準登記，取得法人資格”。國務院頒布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，建立事業(yè)單位登記管理制度，既是依法管理事業(yè)單位，也是健全我國法人登記制度體系，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要一環(huán)。其次，要通過多種途徑廣泛宣傳發(fā)動，搞高社會共識。一是通過報刊、雜志、電視、網(wǎng)絡等媒體進行深度宣傳，讓《條例》精神貫穿到基層、深入到人心。
二是建立并落實“事業(yè)單位法定代表人定期培訓制度”和“相關(guān)部門協(xié)調(diào)會議制度”。開展事業(yè)單位法定代表人培訓學習，是貫徹落實《條例》精神最直接最有效的措施之一，使法定代表人由了解法規(guī)政策條款轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃由陥蟮怯浐湍隀z的自覺行為。涉及事業(yè)單位法人證書使用的相關(guān)部門定期召開協(xié)調(diào)會議十分必要，相互學習和監(jiān)督，依法管理事業(yè)單位的相關(guān)業(yè)務法動，提高法人證書的使用效用。
（二）明確部門責任，建立協(xié)調(diào)機制。
要明確相關(guān)部門的責任，養(yǎng)成查證用證的習慣，不能“有證無證一樣辦”。要認真落實中央15部委《關(guān)于事業(yè)單位法人證書使用問題的通知》精神，各相關(guān)部門要明確并履行好自已的職責。如銀行、質(zhì)監(jiān)部門要在辦理事業(yè)單位開立銀行帳戶和辦理機構(gòu)代碼證時把事業(yè)法人證書作為前置條件；國土、房地產(chǎn)部門要在事業(yè)單位辦理土地使用權(quán)證和申請減免有關(guān)土地使用規(guī)費、辦理房屋產(chǎn)權(quán)證時要查驗事業(yè)單位的法人資格條件；公安、司法機關(guān)在辦理事業(yè)單位公章和辦理訴訟事宜時要查驗事業(yè)單位的法人身份和承擔民事責任的能力；工商部門在給有關(guān)事業(yè)單位辦理“營業(yè)執(zhí)照”和物價部門在給事業(yè)單位辦理“收費許可證”時要查驗事業(yè)單位的業(yè)務范圍。
（三）加快改革步伐，完善管理制度。
一是要積極推行政事、事企分開，明晰產(chǎn)權(quán)，賦予事業(yè)單位法人真正的自主權(quán)。我國的事業(yè)單位大都是在計劃經(jīng)濟時代建立起來的，大都是行政機關(guān)的附屬，基本沒有賦予其自主權(quán)。因而不能具備真正意義上的獨立的法人資格，進而影響到了事業(yè)單位法人登記的成效。要通過政事、事企分開，將行政職能劃歸行政機關(guān)，將經(jīng)營性職能轉(zhuǎn)為企業(yè)，凸顯公益性和服務性職能，明晰產(chǎn)權(quán)。
二是要規(guī)范和完善事業(yè)單位登記管理制度。事業(yè)單位法人登記管理工作起步較晚，在立法和制度建設上相對于企業(yè)法人登記還有許多不完善不嚴密的地方，也是造成事業(yè)單位法人實效性不大的原因之一。要進一步明確事業(yè)單位參與法人登記的資格和條件，要將真正具有法人主體資格的事業(yè)單位登記起來，將不具備法人資格條件的事業(yè)單位拒之門外，避免“胡子、眉毛一把抓”現(xiàn)象，嚴格落實事業(yè)單位法人年審制度，提升事業(yè)單位法人登記的嚴肅性和法規(guī)性。通過法人登記工作自身將法人證書的使用效用彰顯出來。
三是落實事業(yè)單位法人的相關(guān)優(yōu)惠政策，促進事業(yè)單位自我發(fā)展事業(yè)單位所具有的公益性和服務性是區(qū)別于企業(yè)和社團的顯著標志，因此，對于事業(yè)單位法人在信貸、財政、稅收等方面應有更多的優(yōu)惠政策和措施，以支撐其發(fā)揮公益和服務的作用，讓事業(yè)單位認識到辦證是有用的，真正發(fā)揮事業(yè)單位法人證書的使用效用。
