黨內(nèi)基層民主建設(shè)調(diào)研報告
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黨內(nèi)基層民主是黨內(nèi)民主建設(shè)的基石。推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)，是發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，增強基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力的必然要求；是增強黨的創(chuàng)新活力、保持和發(fā)展黨的先進性，鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一的重要保證。今年以來，面對復(fù)雜多變的嚴(yán)峻國際形勢，應(yīng)對確保國內(nèi)社會和諧穩(wěn)定、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的新挑戰(zhàn)，要求我們把發(fā)展黨內(nèi)基層民主，作為增強基層黨組織的活力、夯實黨執(zhí)政組織基礎(chǔ)的重要任務(wù)。
一、各地推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的主要做法
近年來，各地按照中央“以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程”的要求，在尊重黨員主體地位、保障黨員民主權(quán)利、推進黨務(wù)公開、營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境以及改革黨內(nèi)選舉制度、擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式等方面，做了大量有益探索，取得了突破性進展。調(diào)研中大家一致認(rèn)為，當(dāng)前廣大基層黨組織推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐，為進一步開展黨內(nèi)基層民主建設(shè)研究提供了生動的素材，將這些好做法進行總結(jié)分析，對于推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
（一）推進黨務(wù)公開，保障黨員的知情權(quán)
知情權(quán)是黨員行使各項民主權(quán)利的基礎(chǔ)和前提，而實行黨務(wù)公開是保障黨員知情權(quán)的重要途徑。調(diào)研中我們了解到，各地根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定和實際情況，采取了多種有效措施，對推進黨務(wù)公開進行了大膽探索和實踐。綜合起來主要有：
加強宣傳教育，提高對黨務(wù)公開重要性的認(rèn)識。一是各地都把基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員作為提高認(rèn)識的重點對象。通過教育培訓(xùn)等方式，使基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的思想認(rèn)識明顯提高。二是在黨員群眾中大力宣傳實行黨務(wù)公開的必要性和重要意義。如河北省滄州市的滄縣、東光、青縣等地，在電視臺開辟了“黨務(wù)公開工作動態(tài)”專題欄目，每周一期，集中對全縣基層黨務(wù)公開工作情況進行及時宣傳報道，形成了黨員積極參與、社會各界普遍關(guān)注和支持黨務(wù)公開工作的良好局面。
明確黨務(wù)公開的原則和內(nèi)容。各地推進黨務(wù)公開的原則主要有五條：服務(wù)發(fā)展；依紀(jì)依法；真實公正；注重實效；積極穩(wěn)妥。
從黨務(wù)公開內(nèi)容看，基本能夠做到內(nèi)容全面、具體。凡屬黨章和黨內(nèi)法規(guī)要求公開的內(nèi)容，凡是本地區(qū)、本單位黨員群眾關(guān)注的重大事項和熱點、難點、重點問題，除涉及黨和國家機密的以外，都盡量公開，切實增強了基層黨組織工作的開放性和透明度。此外，對于本地區(qū)、本單位黨員、群眾認(rèn)為有必要公開的不涉及黨內(nèi)秘密的其他事項，也都如實公開。同時，各地還把黨務(wù)公開與政務(wù)、村務(wù)、廠務(wù)、財務(wù)公開有機聯(lián)系起來，創(chuàng)新和豐富了黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、財務(wù)公開結(jié)合形式。如山西省運城市平陸縣委堅持和推行黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)“三公開”制度，均收到了較好效果。
黨務(wù)公開的形式靈活多樣。通常是采用會議、通報、通知、簡報、發(fā)放文件資料、公示欄、新聞報刊、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)公告、設(shè)立熱線電話等多種形式。有條件的單位還運用電子滾動屏幕、電子觸摸屏等現(xiàn)代科技手段進行公開。例如，長春市南湖街道社區(qū)探索通過適當(dāng)?shù)狞h的會議來公開，即在黨員大會上，通報黨組織開展工作、完成任務(wù)、加強建設(shè)等有關(guān)情況，結(jié)合社區(qū)黨組織工作總結(jié)，社區(qū)干部的述職、評議等活動，讓黨員了解黨組織的建設(shè)情況。湖南省許多基層黨組織還在醒目的位置、黨員和群眾集聚的地方或黨員服務(wù)中心設(shè)立黨務(wù)公開欄。
規(guī)范黨務(wù)公開的程序和時間。為保證黨務(wù)公開能夠按規(guī)定要求進行，各地都按照“事前公開、征求意見——決策公開、民主討論——結(jié)果公開、接受監(jiān)督”的基本程序，將黨務(wù)公開工作貫穿于黨內(nèi)重要事務(wù)的醞釀、決策、實施、監(jiān)督的全過程。
在黨務(wù)公開的時間上，各地一般采取定期公開和隨時公開兩種方式。如山東、吉林兩省的基層黨組織對領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)、年度工作目標(biāo)任務(wù)、黨員責(zé)任區(qū)和民主評議黨員、幫扶貧困黨員、特困黨員包戶情況等內(nèi)容進行定期公開。對干部考察、發(fā)展新黨員、無職黨員設(shè)崗定責(zé)落實情況等內(nèi)容隨時公開。這兩種形式確保了黨務(wù)公開的務(wù)實有效。
建立健全黨務(wù)公開保障機制。一是建立健全公開的監(jiān)督機制。如一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村黨組織成立黨務(wù)公開監(jiān)督小組。還有很多地方從黨代表、人大代表、政協(xié)委員、老干部、普通黨員、群眾代表中，聘請一定數(shù)量的同志擔(dān)任黨務(wù)公開監(jiān)督員，負(fù)責(zé)對同級和下級黨組織黨務(wù)公開情況進行監(jiān)督。二是建立健全黨務(wù)公開責(zé)任追究機制，明確黨務(wù)公開工作各個環(huán)節(jié)的責(zé)任人，并使黨務(wù)公開考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部的評先、創(chuàng)優(yōu)、獎懲掛鉤。三是完善黨務(wù)公開的制度框架體系。如黨務(wù)公開意見建議收集辦理和反饋制度、定期通報制度、文件查閱制度、信息報送制度、例會制度、監(jiān)督員制度、監(jiān)督檢查制度、責(zé)任追究制度等相關(guān)工作制度等。
（二）改革黨內(nèi)基層選舉制度，落實黨員的選擇權(quán)
調(diào)研中，大家一致認(rèn)為，基層民主選舉是黨內(nèi)基層民主最直接、最具體的體現(xiàn)，是衡量和判斷黨內(nèi)基層民主發(fā)展?fàn)顩r的重要評價標(biāo)準(zhǔn)之一。近年來，各地貫徹落實中央精神，在黨內(nèi)基層民主選舉上進行了積極探索，勇于創(chuàng)新，取得了較好效果。
改進候選人提名制度。為打破以往基層黨組織負(fù)責(zé)人提名過于強調(diào)組織意圖，導(dǎo)致黨員群眾意見所占權(quán)重偏低的實際情況，各地積極探索改進候選人提名工作。一是提前做好調(diào)查摸底工作，摸清廣大黨員的心里期盼的候選人。二是科學(xué)確定候選人條件。綜合組織的考慮和廣大黨員群眾的意愿來明確候選人的資格條件。三是把組織提名與黨員或黨員代表聯(lián)合提名結(jié)合起來，使提名既體現(xiàn)選舉人的意志，又發(fā)揮黨組織的引導(dǎo)功能。如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團連隊黨支部民主選舉普遍實行了“上級黨組織提名推薦”、“基層黨組織提名推薦”、“黨員干部和職工群眾聯(lián)名推薦”、“黨員個人自薦”等形式，保證了黨內(nèi)基層民主首先在候選人提名制度上得到體現(xiàn)。深圳市福田區(qū)在8個實行公推直選的社區(qū)黨組織換屆選舉中，改為全部由群眾聯(lián)名推薦或黨員自薦，把初步提名權(quán)全部交給黨員群眾，體現(xiàn)了候選人提名方式的巨大轉(zhuǎn)變。
改進候選人的介紹方式。為了讓選舉人對候選人的真實情況有全面深入的了解，一是完善候選人所在黨組織、選舉單位黨組織和黨員代表大會主席團對候選人的介紹方式和內(nèi)容。二是完善候選人自我介紹的方式，主要是組織候選人與黨員的見面互動和競選演講，以減少選舉人選舉投票的盲目性和盲從性。三是通過電視、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)、熱線電話等多種方式對候選人進行介紹。如山東省東平縣公路局養(yǎng)護處黨支部使用多媒體技術(shù)進行候選人的形象展示；吉林省延吉市一些基層黨組織利用互聯(lián)網(wǎng)、熱線電話等方式對候選人進行介紹。這些做法得到廣大黨員的認(rèn)可。
改革基層黨內(nèi)選舉制度。調(diào)研中了解到，主要有兩種選舉類型：一是“兩推一選”或“三推一選”。這是各地已普遍采取的模式。如吉林省截至2007年村黨組織換屆通過“兩推一選”方式產(chǎn)生村黨支部書記的村占90.8%。截至**年3月，上海市有1650個（占村黨組織總數(shù)的89%）村黨組織以“兩推一選”的方式產(chǎn)生了新一屆村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。“三推一選”型是在“兩推一選”方式基礎(chǔ)上加入黨員自薦環(huán)節(jié)而延伸出來的做法。深圳市**年上半年583個應(yīng)換屆社區(qū)普遍采取“三推一評一選”辦法，其中有495個采用了“雙直選”產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)班子，占86%。二是“公推直選”。從了解的情況來看，公推直選在各省市發(fā)展不平衡，多數(shù)省市現(xiàn)在還處于試點階段，但在有些省市推進較為迅速。如2007年在山東濟南市社區(qū)黨組織換屆中實行公推直選的社區(qū)比例達到了76%。四川省2007年在村、社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉中“公推直選”的比例達到了86%以上(民族地區(qū)除外)。這兩種模式都各具特點，較好地體現(xiàn)了黨內(nèi)基層選舉制度的改革，呈現(xiàn)目前選舉形式的多樣化。此外，**年寧波市江北區(qū)慈城鎮(zhèn)村黨組織換屆選舉中實行了“海選”，湖南省長沙、衡陽、株洲、婁底等市也進行了村兩委換屆“無候選人一票直選”。
嚴(yán)格選舉程序。各地的做法：一是科學(xué)設(shè)置選舉程序和選舉方法。如在選票設(shè)計上，候選人姓名以姓氏筆畫為序排列，劃票地點能夠充分體現(xiàn)選舉人的自主選擇，投票方式科學(xué)合理。二是嚴(yán)格民主選舉的組織實施、管理監(jiān)督。上級黨組織嚴(yán)格把關(guān)，對試點中出現(xiàn)的一些技術(shù)性問題通過規(guī)范加以解決，對基層黨組織選舉試點辦法不斷完善和細化，嚴(yán)格制定選舉的程序、紀(jì)律、監(jiān)督等規(guī)則。三是對選舉程序進行公開，使廣大黨員清晰了解選舉全過程，以便更好地行使選擇權(quán)。
（三）實行民主決策，擴大黨員的參與權(quán)
黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的決策和管理是黨內(nèi)基層民主的重要內(nèi)容。這方面的主要做法有：
發(fā)揮黨代表在民主決策中的作用。據(jù)了解，各地均建立了黨代表提案制度、黨代表接待日制度、黨代表評議工作制度、黨代表聯(lián)系黨員群眾制度等。探索建立了代表活動保障制度。如一些試點地區(qū)對年齡較大的黨代表每月給予生活補貼；對沒有公職的黨代表，在參加年會和閉會期間統(tǒng)一組織活動時，給予誤工補貼。健全完善了基層黨組織委員向黨組織負(fù)責(zé)、黨組織向黨的代表大會或黨員大會負(fù)責(zé)并報告工作的制度。
實行民主議事制度。各地普遍重視暢通黨員意愿和黨內(nèi)意見訴求的表達渠道，制定和實行黨組織負(fù)責(zé)人定期接訪、黨員意見收集反饋制度、黨員議事會制度等，積極疏通和拓寬黨內(nèi)交流溝通的渠道，了解黨員關(guān)注的有待解決的各種問題，收集有關(guān)意見、建議。如長春市朝陽區(qū)的一些社區(qū)建立了黨員意見收集反饋制度。武漢市江岸、漢陽、蔡甸等區(qū)在社區(qū)、村實行黨員議事會制度，打破了以往“村（社）中事，干部定”的固定模式。山東省泰安市東平縣還在基層黨組織中全面推行了“民情提案制度”。廣西賀州市八步區(qū)在村一級建立由黨員代表參加的議事會，2007年全區(qū)累計召開黨員議事會達1356次，參與黨員達1461人次，共討論議題達1669個，形成議案1537個，最終經(jīng)支委討論形成決議1533個。
堅持民主決策制度。各地普遍做法：一是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子決策時嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制。如內(nèi)蒙古有的基層黨組織規(guī)定，進行重大決策時實行“三不”，即不調(diào)查研究不決策、不征求意見不決策、不集體討論不決策。在方案確定時，堅持集體研究討論等。二是實行重大事項票決制。凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額資金使用，實行無記名投票表決。三是采取黨員旁聽制。如內(nèi)蒙古、廣西的一些基層黨組織將近期要研究的議題向全體黨員公布，黨員可以通過自薦、黨員聯(lián)名推薦等方式進行報名，基層黨組織通過隨機抽取和組織選定相結(jié)合的方式確定旁聽的黨員。旁聽的黨員直接參與基層黨委的議事會議，并可提出意見和建議。
加強決策執(zhí)行中的信息反饋。據(jù)調(diào)查，基層黨組織決策后都能基本做到定期將每一項決策，如對上級和本級黨組織的重大決策、重要部署、重點工作等在基層貫徹落實進展情況進行公布，并通過建立黨員代表信息反饋制度，對廣大黨員普遍關(guān)心的熱點、難點問題的解決情況進行督促跟蹤檢查。
（四）加強民主監(jiān)督，保證黨員的監(jiān)督權(quán)
調(diào)研中我們了解到，各地認(rèn)真貫徹落實《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《黨員權(quán)利保障條例》，堅持從實際出發(fā)，大膽實踐，探索創(chuàng)新，出臺了一系列保障黨員監(jiān)督權(quán)的舉措，黨員監(jiān)督權(quán)利難保障、監(jiān)督作用難發(fā)揮的狀況已有所改變。據(jù)中國兵器工業(yè)集團公司黨建研究會的2880份問卷調(diào)查顯示，73.4%的人認(rèn)為本企業(yè)比較重視黨內(nèi)監(jiān)督工作；66.4%的黨員認(rèn)為《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等法規(guī)得到較好的落實；有76.9%的黨員對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)開展的監(jiān)督工作表示滿意。
提升主體素質(zhì)、發(fā)揮監(jiān)督主體作用。各地的普遍做法，一是加強宣傳教育，提高黨員主體的監(jiān)督意識，增強黨員監(jiān)督的主動性。二是暢通黨員監(jiān)督渠道。如保證黨員檢舉、揭發(fā)、申訴、控告、上訪渠道暢通。三是擴大黨員和黨代表列席上級會議范圍，完善黨員向黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、黨代表接待詢問、質(zhì)詢制度，尊重和保護輿論監(jiān)督權(quán)利，嚴(yán)格落實黨代表監(jiān)督評議制度等。
發(fā)揮民主評議的監(jiān)督作用。一是圍繞基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子工作述職進行民主評議。如通過開黨員大會、民主測評等多種形式，讓黨員民主評議黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子，并將黨員對黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子的評議結(jié)果及時向黨內(nèi)公布。二是將評價結(jié)果與干部獎懲、任用掛鉤，對領(lǐng)導(dǎo)干部形成制度約束力。如北京市通州區(qū)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行的“雙述雙評”考核制度；湖南省株洲市賀市村把黨員和群眾的監(jiān)督評議與村黨組織干部的工資待遇掛鉤，由黨員和村民代表民主評議確定村“兩委”干部的工資，在群眾中產(chǎn)生了較好的反響。三是推行村(居)事問責(zé)制。通過召開問責(zé)會，定期向黨員和群眾代表通報村(居)的重要事務(wù)，接受黨員和群眾的質(zhì)詢和評議。四是探索黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的有效機制。邀請黨員代表、離退休老干部、普通群眾成立監(jiān)督小組或擔(dān)任監(jiān)督員，對村兩委換屆、村場所建設(shè)、村財務(wù)管理等重大事項進行全程監(jiān)督。如吉林省長春市南湖街道成立了街道“政務(wù)監(jiān)督團”，監(jiān)督街道、社區(qū)的黨務(wù)政務(wù)、執(zhí)法單位的執(zhí)法行為、公共服務(wù)部門的工作情況，收到較好效果。
發(fā)揮民主生活會的自我監(jiān)督作用。民主生活會制度是黨內(nèi)基層民主監(jiān)督的主要制度和載體之一，各地均采取有效措施予以落實。一是建立會前征求意見制度。如內(nèi)蒙古的一些基層黨委領(lǐng)導(dǎo)班子召開民主生活會前，都提前征求本級黨代表對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的意見。二是建立民主生活會的考核評價制度。主要包括會前征求意見的情況，會中的批評與自我批評情況、整改措施的落實、通報和反饋情況等。三是完善監(jiān)督指導(dǎo)制度。上級黨組織對下級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)成員情況作經(jīng)常性、動態(tài)性的了解和掌握，對民主生活會整改措施的落實適時給予指導(dǎo)和監(jiān)督。四是嚴(yán)格實行責(zé)任追究制度。把民主生活會的情況作為評價領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)；把領(lǐng)導(dǎo)干部是否參加民主生活會及在會上的表現(xiàn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核和晉升考察，以避免民主生活會流于形式。如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團基層黨組織民主生活會堅持“三不開三重開”的原則，即征求意見不充分的不開，會議主題不明確的不開，實施方案未報批的不開；沒有開展批評與自我批評的重開，問題找不準(zhǔn)的重開，整改措施不具體不落實的重開。
強化監(jiān)督中激勵約束機制。一是逐步建立和完善獎勵機制，對檢舉、控告重大違法違紀(jì)行為的有功人員給予表彰或獎勵，并做好舉報人的保密工作。二是建立監(jiān)督意見反饋機制。對黨員提出的問題、意見和建議，所涉及到的單位或個人必須限期予以負(fù)責(zé)的答復(fù)。三是建立責(zé)任追究制度。對侵犯黨員民主權(quán)利、壓制批評甚至進行打擊報復(fù)或誣告陷害的行為，及時和堅決予以查處。四是建立和完善黨代表履行監(jiān)督職責(zé)的考核機制和激勵約束機制。逐步實行黨代表述職制度，對不能全面履行職責(zé)的黨代表，依法予以罷免。五是加強對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督情況的督查和巡查。六是建立健全責(zé)任追究機制。按照分級負(fù)責(zé)的原則，層層落實監(jiān)督責(zé)任制，對因監(jiān)督不力而發(fā)生重大問題的要嚴(yán)肅追究責(zé)任。
二、推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的主要經(jīng)驗
從調(diào)查了解的情況看，各地在黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐中確有不少突破與創(chuàng)新。把這些好做法上升到理性認(rèn)識，進而升華為深入推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的巨大動力，將對黨內(nèi)基層民主建設(shè)未來發(fā)展，有著十分重要的作用。
第一，黨內(nèi)基層民主建設(shè)必須堅持分層分類、穩(wěn)妥有序地推進。民主本身是一定歷史時期經(jīng)濟發(fā)展水平的產(chǎn)物。不同經(jīng)濟社會條件下，基層黨員和群眾對黨內(nèi)民主的認(rèn)識不同，對民主的訴求也不盡相同。改革開放以來的實踐表明，推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)，必須從中國國情出發(fā)，同時借鑒世界各國的經(jīng)驗，尤其要注意因經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同所導(dǎo)致的民主訴求的差異，還要注意不同基層黨員群體、基層干部群體對民主內(nèi)容要求方面的差異。要從試點開始漸進式推開，堅持邊試點邊總結(jié)，邊總結(jié)邊推進，避免片面追求民主的“轟動效應(yīng)”和“一刀切”。
第二，黨內(nèi)基層民主建設(shè)必須堅持協(xié)調(diào)推進方針。一是從一般意義上講，黨內(nèi)基層民主建設(shè)要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，與黨內(nèi)外群眾對黨內(nèi)基層民主的要求相適應(yīng)。隨意超前或滯后，都是與發(fā)展黨內(nèi)基層民主的要求相違背的。二是要與“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一”的總要求相協(xié)調(diào)。不能借口實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)而否定民主的作用，也不能以人民民主取代黨內(nèi)民主，更不能否定黨的領(lǐng)導(dǎo)而搞所謂的“大民主”，黨內(nèi)基層民主必須在黨內(nèi)法規(guī)制度的框架內(nèi)推進。三是要注意黨內(nèi)基層民主建設(shè)與基層黨建各項任務(wù)的總體籌劃，整體推進，避免純粹完成任務(wù)的“單打一”。
第三，黨內(nèi)基層民主建設(shè)必須堅持重點突破與全面推進原則。選準(zhǔn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的突破重點，可以達到以點帶面、全面發(fā)展的效果。從近幾年的實踐和效果看，發(fā)展黨內(nèi)基層民主，必須首先從改革和完善基層黨內(nèi)選舉制度入手，真正讓黨員群眾選擇自己信得過的“當(dāng)家人”。落實黨員對黨的組織負(fù)責(zé)人的選舉權(quán)，是黨內(nèi)民主建設(shè)的一個核心問題。選舉權(quán)是一個綜合的民主權(quán)利，既體現(xiàn)對重要事務(wù)發(fā)表意見的權(quán)利，又體現(xiàn)了充分參與決策的權(quán)利，同時還體現(xiàn)了有效監(jiān)督和制約黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。
第四，黨內(nèi)基層民主必須與基層人民民主互動發(fā)展，帶動和促進基層人民民主。以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，既是改革開放以來黨內(nèi)民主建設(shè)的經(jīng)驗，也是今后推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的方向。因此，黨內(nèi)基層民主要健康發(fā)展，必須實現(xiàn)與基層人民民主的有效對接和良性互動，防止黨內(nèi)基層民主滯后于社會基層民主和某些地方選的黨支部書記得不到廣大村民的認(rèn)可與擁護。同時還要注意基層黨組織主導(dǎo)民主進程與黨員參與度不夠的問題，防止單純由黨組織甚至黨組織負(fù)責(zé)人主導(dǎo)基層民主，黨員被動參與現(xiàn)象的出現(xiàn)。
三、推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)存在的主要問題
總的看，經(jīng)過近幾年的實踐和探索，各地在黨內(nèi)基層民主建設(shè)上發(fā)展勢頭是好的，且取得了顯著成績，但同時也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。這些新問題的出現(xiàn)，在一定程度上，制約和影響了黨內(nèi)基層民主建設(shè)的進程。
（一）部分基層黨員干部民主意識缺失，動力不足
一是部分基層干部對推進黨內(nèi)基層民主缺乏正確的認(rèn)識。如一些人存在著“三怕”：怕駕馭不了局面會搞出亂子，怕妨礙個人行使權(quán)力，怕弄不好會有人搶了自己的飯碗。又如通過對農(nóng)村信訪工作的分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村信訪的60％是針對領(lǐng)導(dǎo)干部的，這其中又有60％集中在農(nóng)村干部的作風(fēng)霸道、以權(quán)謀私等民主作風(fēng)意識方面。其根源在于：有些干部習(xí)慣包攬一切，獨斷專行；個別新上任的村支部書記、村委會主任，屬于“能人當(dāng)政”，對黨的規(guī)矩不太懂，對黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的關(guān)系認(rèn)識不準(zhǔn)確，開展工作往往憑一己之力；還有的把民主選舉作為獲得權(quán)力的一種方式，認(rèn)為僅僅是獲得權(quán)力途徑的不同，一旦當(dāng)選后一切還是自己說了算，對民主作為一種新型的制度缺乏必要的認(rèn)識；還有的認(rèn)為基層黨員水平低、素質(zhì)差，搞民主也提不出意見，覺得沒必要，吵吵嚷嚷干不成事，徒然添亂找麻煩。
二是一些地方黨員民主權(quán)利沒有落實到位，黨員參與意識不強。從調(diào)研的情況看，一些基層仍沿用過去的“黨組織本位”模式，致使部分黨員權(quán)利落實存在的“虛泛化”。有人反映，在市場經(jīng)濟條件下，相當(dāng)一部分黨員，特別是處于困難群體的黨員，既無行使黨內(nèi)民主權(quán)利的條件，也無行使黨內(nèi)民主的訴求。再加上在部分黨員中長期存在著事不關(guān)己，高高掛起；人微言輕，干脆不參與；怕打擊報復(fù)，怕惹事；也有的黨員常常心存顧忌，害怕冒犯領(lǐng)導(dǎo)或沒有領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖而被指責(zé)亂摻合、瞎攪和等現(xiàn)象。這些思想認(rèn)識上的誤區(qū)，阻礙黨內(nèi)基層民主的發(fā)展，均導(dǎo)致部分黨員對民主不會參與、不敢參與、不愿參與。
（二）制度不夠健全，民主缺乏保障
一是制度不夠健全，有的制度缺乏可操作性，有的缺乏相關(guān)配套保障措施。二是一些制度、法規(guī)滯后于基層民主實踐的發(fā)展。近年來各地在探索黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐中創(chuàng)造出的一些新做法新經(jīng)驗，與現(xiàn)行黨內(nèi)制度法規(guī)在精神實質(zhì)上是一致的，但有的做法與黨內(nèi)制度法規(guī)的某些條文發(fā)生沖突。應(yīng)依據(jù)符合實際的做法與經(jīng)驗，對黨內(nèi)制度法規(guī)作出調(diào)整補充。三是一些制度要求過于繁瑣，不利于基層簡便快捷地工作。四是現(xiàn)有的一些制度沒有落到實處或在實際工作中走樣變形，甚至在制度的外衣下掩蓋某些不民主或傷害民主的行為。如在黨內(nèi)基層選舉工作中，有的地方過于強調(diào)組織意圖，不考慮黨員群眾的意愿，影響甚至挫傷了一些黨員的積極性。
特別需要指出的是，公推直選已經(jīng)成為推進黨內(nèi)基層民主普遍采取的形式，但從選舉過程看，選舉人往往對候選人的情況一知半解，對候選人的了解、評價、質(zhì)詢等主要依靠候選人的競選演講，而在幾分鐘的演講中選民也很難斷定某一候選人是否具備擔(dān)當(dāng)黨組織書記的素質(zhì)與能力；由于缺乏有效的渠道，選舉人往往更多地依賴情感、利益的判斷。這些都需要我們在公推直選制度設(shè)計上認(rèn)真思考、重視和加以解決。從各地的情況看，對于直選產(chǎn)生的書記，目前還是沿襲傳統(tǒng)的管理辦法，缺乏相配套的辦法措施對其進行日常的管理；對于個別需要調(diào)整的書記，又往往不經(jīng)廣大黨員認(rèn)可的程序而輕易對他們進行任職調(diào)整，使直選的效果大打折扣，影響黨組織在黨員中的公信力。
（三）基層黨內(nèi)民主建設(shè)研究滯后，理論創(chuàng)新有待進一步深化
黨內(nèi)基層民主建設(shè)是基層黨建工作中的一項重大實踐活動，是一項長期的系統(tǒng)工程，它需要以較為成熟完善的理論武裝頭腦，指導(dǎo)工作。但當(dāng)前對于黨內(nèi)基層民主建設(shè)，無論從理論認(rèn)識還是實踐探索的角度看，都是初步的，基本上是按傳統(tǒng)的做法進行說明和改進操作方法，理論研究系統(tǒng)性、超前性和針對性不夠。況且，在學(xué)術(shù)界，有的在推銷西方民主理論，有的在盲目借用社會自治組織民主的研究成果，影響著黨內(nèi)民主建設(shè)。有學(xué)者對此發(fā)出警示，由于黨內(nèi)民主與社會民主在目的要求和運行基礎(chǔ)上有著根本的不同，要注意由于理論的模糊而導(dǎo)致黨內(nèi)民主步入誤區(qū)的風(fēng)險。這是值得思考的。
（四）黨內(nèi)基層民主滯后于基層人民民主，一些基層黨組織工作條例亟待修訂
十七大提出要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主，但在現(xiàn)實政治生活中，一些地方的基層人民民主已經(jīng)走在了黨內(nèi)民主的前面，尤其是村民自治的廣泛實行對黨內(nèi)基層民主甚至形成了一種“倒逼”的現(xiàn)象。據(jù)了解，《中華人民共和國村民委員會組織法》1988年試行，1998年修改完善后正式實施，運行10年后，**年村委會組織法修訂已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務(wù)院立法工作計劃。《城市居民委員會組織條例》1954年頒布后，城市居委會普遍建立，1990年經(jīng)過修改后正式以《中華人民共和國居民委員會組織法》頒布實施，開啟了改革開放后居民自治的新篇章，而居委會組織法修訂草案也已于近期上報國務(wù)院。同時，各省、市也根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國居民委員會組織法》制定了實施辦法，對基層人民民主如何貫徹作了詳細的規(guī)定，具有相當(dāng)強的程序性和操作性。而黨內(nèi)基層民主建設(shè)，僅在1999年2月制定了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，并且一直沿用至今沒有改動。黨內(nèi)基層民主與基層人民民主從制度和法規(guī)的角度比較，某些制度法規(guī)配套滯后，與豐富的實踐經(jīng)驗相比較，調(diào)整修訂相對較少，造成在程序性和操作性方面滯后于人民民主。
此外，一些地方反映推進黨內(nèi)基層民主的成本過高，欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟壓力過大。如有同志反映，基層黨內(nèi)選舉需要方方面面的支出。對選舉的宣傳發(fā)動、為廣大黨員參與投票等活動提供必要的場所、物質(zhì)設(shè)備；此外，各地還為參與會議投票黨員群眾發(fā)放數(shù)額不等的誤工補貼等等。調(diào)研中，有人反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉一次就要花費7－8萬元，開一次黨代會年會也要花2萬元。而隨著公推直選的廣泛推行，對投入的干部，需要培訓(xùn)的管理人員等，耗時之長、人力之費，選舉成本會成倍增加；黨代會由五年一次改為一年一次，以及平時黨代表調(diào)研視察活動的增多，推進黨內(nèi)基層民主所需費用還大有上升的趨勢，使得地方財政負(fù)擔(dān)增加，對欠發(fā)達地區(qū)財政造成較大的壓力。另外，組織好整個選舉工作也要花費基層干部大量的時間和精力。
四、推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)的對策建議
根據(jù)調(diào)研情況和我們的研究，現(xiàn)就進一步推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)提出以下建議：
（一）制定黨內(nèi)基層民主建設(shè)的中長期規(guī)劃，適時出臺黨內(nèi)基層民主建設(shè)實施綱要
要在充分總結(jié)近年來實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性的高度，把推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)作為一項系統(tǒng)工程，制定3—5年中長期規(guī)劃，適時出臺《黨內(nèi)基層民主建設(shè)實施綱要》。其指導(dǎo)思想是：堅持以馬列主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，充分尊重黨員主體地位，保障黨員充分行使民主權(quán)利，著力健全基層黨內(nèi)民主制度體系，解放思想，改革創(chuàng)新，積極探索基層黨內(nèi)民主的實現(xiàn)形式，豐富發(fā)展基層黨內(nèi)民主的內(nèi)容，不斷增強基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，激發(fā)黨員的內(nèi)在動力。
基本框架應(yīng)包括：近年來黨內(nèi)基層民主建設(shè)的現(xiàn)狀分析和基本經(jīng)驗；正確認(rèn)識黨內(nèi)基層民主建設(shè)面臨的機遇和存在的問題；黨內(nèi)基層民主建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則、法定程序和路徑，等等。通過規(guī)劃的制定和實施，把基層黨內(nèi)民主納入到科學(xué)發(fā)展的軌道上來。
為做好以上工作，建議由中央有關(guān)部門組織專門的調(diào)查組或督導(dǎo)組，深入基層調(diào)查研究，了解掌握黨內(nèi)基層民主建設(shè)的總體情況，指導(dǎo)基層黨內(nèi)民主建設(shè)工作，幫助基層黨組織化解矛盾和解決黨內(nèi)基層民主推進過程中出現(xiàn)的各種問題，幫助基層黨組織總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)。這樣不僅有利于典型經(jīng)驗的推廣，也有利于黨內(nèi)基層民主法規(guī)制度的與時俱進。
（二）以深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動為契機推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)
按照黨的十七大部署，在全黨深入開展學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動已經(jīng)展開。進一步推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)，關(guān)鍵是找準(zhǔn)結(jié)合點，把黨內(nèi)基層民主建設(shè)與深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動有機結(jié)合起來。一是要使廣大基層黨組織和黨員干部認(rèn)識到，推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)，逐步健全完善基層組織的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，既是深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀的要求，也是深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀在基層黨建的具體體現(xiàn)。二是要把在推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的問題，作為學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀過程中需要解決的主要問題之一，作為今后工作的重點加以改進。三是把學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀與推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)緊密聯(lián)系起來，通過學(xué)習(xí)實踐活動，搭建黨員民主參與的新載體，在融合中努力做到相輔相成、相互促進。
（三）整合各方面的力量，加強黨內(nèi)基層民主建設(shè)理論的研究
理論建設(shè)能為推進黨內(nèi)基層民主的實踐提供立場、觀點和方法，能指明實踐的條件、進程和預(yù)期效果，對于實踐發(fā)展起到基礎(chǔ)性、方向性的指導(dǎo)作用。科學(xué)理論，是防止由于理論的模糊而導(dǎo)致黨內(nèi)基層民主步入誤區(qū)風(fēng)險的重要條件，是基層黨員干部迸發(fā)黨內(nèi)基層民主建設(shè)創(chuàng)造力的源泉，也是廣大基層黨員干部學(xué)習(xí)思考如何推進基層民主建設(shè)，彌補一些在實踐操作中運作經(jīng)驗不足的技術(shù)性問題的必要條件。因此，深入推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)，必須立足于當(dāng)前黨內(nèi)基層民主建設(shè)的生動實踐，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，系統(tǒng)研究黨內(nèi)基層民主理論問題。由此，建議中央有關(guān)部門牽頭，整合各方面資源對改革開放以來我們黨推進黨內(nèi)民主建設(shè)的新實踐和新探索進行系統(tǒng)梳理，總結(jié)經(jīng)驗，明確需要探索解決的問題，規(guī)范基層的實踐探索；同時，運用馬克思主義的基本理論和方法，就深化對黨內(nèi)民主與一般民主的關(guān)系、黨內(nèi)基層民主與人民民主的關(guān)系、黨內(nèi)基層民主與民主集中制的關(guān)系、黨內(nèi)基層民主與服務(wù)黨員以至建立健全黨內(nèi)激勵、關(guān)懷、幫扶機制的關(guān)系，黨內(nèi)基層民主與黨內(nèi)和諧的關(guān)系等問題的理論研究。通過理論研究推進實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，從而為黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐提供強有力的理論支撐和智力支持。
（四）修訂法規(guī)性的文件，進一步建立和完善黨內(nèi)基層民主建設(shè)的制度機制
建議中央有關(guān)部門著手修訂黨的基層組織工作條例，認(rèn)真研究黨內(nèi)基層民主建設(shè)實踐中突破現(xiàn)行法規(guī)條文的做法，對于不規(guī)范的做法加以修正，而對于法規(guī)條文規(guī)定明顯滯后于黨內(nèi)基層民主實踐的地方，應(yīng)重新審視、加以修訂。
在黨的基層組織條例中，應(yīng)包括：基層黨務(wù)公開；選舉的提名、規(guī)則和程序；黨內(nèi)情況通報和情況反映以及重大決策征求意見制度；黨內(nèi)幫扶、關(guān)愛和激勵機制；建立黨員民主監(jiān)督意見反饋制度等等。
如出臺單項制度，則要考慮各種制度間的銜接性問題，避免前后有矛盾沖突。同時更要注意制度的可操作性，使基層黨內(nèi)民主建設(shè)能夠“于法周延、于事簡便”。
（五）培育黨員主體意識，營造推進黨內(nèi)基層民主的良好氛圍
調(diào)研中很多同志認(rèn)為，改革開放30年來，為克服中國傳統(tǒng)文化中制約著黨內(nèi)基層民主推進的一些負(fù)面影響，我們黨作出了長期不懈的努力。撥亂反正和“真理標(biāo)準(zhǔn)大討論”培育了黨內(nèi)民主意識的氛圍；科學(xué)文化知識水平的提高，優(yōu)化了黨內(nèi)民主意識的傳播渠道；市場經(jīng)濟的發(fā)展，形成了民主意識發(fā)展的土壤；基層民主的實踐，促進了黨內(nèi)民主意識的崛起，等等。在此基礎(chǔ)上，我們黨更要發(fā)揮改造主觀世界的優(yōu)勢——致力于破除封建主義殘余思想在一些黨員干部頭腦中形成的舊觀念、舊習(xí)慣。為此，建議有關(guān)部門發(fā)揮執(zhí)政黨宣傳和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體的優(yōu)勢，使黨內(nèi)基層民主建設(shè)的理論和實踐深入人心。同時，指導(dǎo)和幫助黨員增強主體意識，懂得和運用黨章賦予的民主權(quán)利，學(xué)會用民主的方式解決黨內(nèi)問題，維護自己的合法權(quán)益，營造寬松、和諧的黨內(nèi)氛圍。
一是充分利用報紙、電視臺、廣播電臺、網(wǎng)絡(luò)以及學(xué)術(shù)研究雜志等媒體，廣泛宣傳報道黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐探索活動，使廣大黨員干部群眾多角度多渠道認(rèn)識和了解黨內(nèi)基層民主建設(shè)，積極參與到推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)進程中。采取切實有效措施，增加黨員參與黨內(nèi)重大問題討論的機會，如鼓勵、支持基層黨組織創(chuàng)辦各種形式的“黨員論壇”，在黨內(nèi)形成講真話的環(huán)境氛圍。
二是強化基層黨組織的服務(wù)功能，包括為黨員提供學(xué)習(xí)、工作、生活、文化、心理等各方面的服務(wù)；做好黨內(nèi)關(guān)愛工作，建立黨內(nèi)幫扶和表彰激勵機制；要以服務(wù)凝聚黨員，增強其主體意識和歸屬感。
三是努力營造良好的學(xué)術(shù)研究氛圍，本著研究無禁區(qū)，宣傳有紀(jì)律的原則，鼓勵有關(guān)黨內(nèi)基層民主建設(shè)課題的研究探討。要注意研究、借鑒和吸收國外政黨黨內(nèi)民主建設(shè)的好做法、好經(jīng)驗，并結(jié)合我們黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實際加以利用。
總之，推進黨內(nèi)基層民主建設(shè)，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅持實踐基礎(chǔ)上的理論、制度、工作和方法上的創(chuàng)新，不斷在尊重黨員主體地位、保障黨員民主權(quán)利、健全基層黨內(nèi)民主制度體系上取得新的突破，使黨內(nèi)基層民主建設(shè)更具活力并展現(xiàn)更為廣闊的前景。
