民政局發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老調(diào)研報(bào)告
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黨的十六大六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題決定》提出，完善社會(huì)保障制度，保障群眾的基本生活，適用人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、生活福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。
中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)超過美國、德國、日本或者英國在其經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)期的步伐。在大約30年內(nèi)，中國可望成為全球第一經(jīng)濟(jì)大國。這是一個(gè)已達(dá)成共識(shí)的看法。但是，如果中國的社會(huì)政策不發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的話，中國的人口將比歷史上任何大國老化得都要快。現(xiàn)在，中國人的年齡中數(shù)為大約32歲，到2040年，這個(gè)數(shù)字將猛增到至少44歲。
屆時(shí)，中國將在經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的情況下對(duì)付與人均國民生產(chǎn)總值高出自己數(shù)倍的國家類似的問題：老齡化引起的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生產(chǎn)率挑戰(zhàn)。
著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼對(duì)紐約時(shí)報(bào)說，“在我看來，在發(fā)展水平仍很低下的情況下如何對(duì)付老齡化問題，是本世紀(jì)中國面臨的最大挑戰(zhàn)”。
未富先老，農(nóng)村尤為嚴(yán)重，農(nóng)村老年人口規(guī)模大，老齡化程度高于城市。目前，我國農(nóng)村處在兩種高峰期的尷尬境地，一方面是面臨著嚴(yán)重的人口迅速膨脹的壓力，另一方面就是人口的迅速老化。在本世紀(jì)初，中國農(nóng)村大部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，然而在我國，只有占農(nóng)村老年人6.2%的“五保”老人才能獲得集體養(yǎng)老，其余93.8%的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老方式完全是由子女或家庭贍養(yǎng)，未能獲得應(yīng)有的社會(huì)保障。傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
一、當(dāng)前農(nóng)村的基本養(yǎng)老方式
我國當(dāng)前農(nóng)村的養(yǎng)老方式已不再是單一的家庭養(yǎng)老，而是以家庭養(yǎng)老為主，多種養(yǎng)老方式并存的農(nóng)村養(yǎng)老格局。認(rèn)真分析比較研究不同的養(yǎng)老方式，尋求一種適合中國農(nóng)村情況的養(yǎng)老制度，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將具有重要意義。
（一）家庭養(yǎng)老
家庭養(yǎng)老就是家庭成員或者說親屬網(wǎng)絡(luò)—譬如子女、配偶和其他親屬—忠實(shí)地履行了對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉的職責(zé)。我國農(nóng)村老年人的養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)方式則是以家庭養(yǎng)老為主，家庭養(yǎng)老比例高達(dá)64.2%。
（二）集體養(yǎng)老
集體養(yǎng)老就是由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)年老多病、無依無靠的老人進(jìn)行贍養(yǎng)的制度。集體養(yǎng)老的形式主要有五保制度和養(yǎng)老院制度。
（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是為了解除農(nóng)民養(yǎng)老之憂而建立的保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度,是推進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要的基本社會(huì)政策,是政府的重要職能行為。
（四）儲(chǔ)蓄養(yǎng)老
依靠平時(shí)的積蓄用來防老，在農(nóng)村仍然有一定的市場。一些農(nóng)民對(duì)養(yǎng)兒防老已喪失信心，他們認(rèn)為只有錢財(cái)是可靠的，因而盡可能省吃儉用，節(jié)約儲(chǔ)蓄以備老年之用。
二、對(duì)我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老主要方式的評(píng)價(jià)
（一）農(nóng)村家庭養(yǎng)老的可及性受到?jīng)_擊，家庭養(yǎng)老的形式有所變化。
隨著我國農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的迅速變化，家庭養(yǎng)老作為農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式開始受到前所未有的沖擊。
1、務(wù)農(nóng)收入水平低，養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支持不足
種地成本不斷上升，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不穩(wěn)定，農(nóng)民增收不明顯。家庭養(yǎng)老中老年人的生活水冷若冰霜取決于家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)于中國的大部分農(nóng)村，貧窮仍是面臨的主要問題。
2、家庭小型化
養(yǎng)育子女花費(fèi)的增加、計(jì)劃生育的嚴(yán)厲懲罰措施和經(jīng)濟(jì)能力限制使得農(nóng)村中年人兒女?dāng)?shù)量相對(duì)于過去少了很多，許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)一對(duì)夫婦贍養(yǎng)4個(gè)老人的“四二一型家庭”。在子女多意味著老年人有較多的支持來源，獨(dú)生子女現(xiàn)象的出現(xiàn)使得獨(dú)生子女父母的養(yǎng)老變得異乎尋常的困難。家庭的小型化和核心家庭的增多，使得家庭的養(yǎng)老功能弱化，同時(shí)居住方式的代際分離也意味著健康不佳的老年人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)之外還面臨生活不便、照料不夠、精神苦悶等問題。
3、外出打工升溫，家庭遠(yuǎn)距離分散
隨工業(yè)化和城市化加快，農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)地區(qū)轉(zhuǎn)移成為趨勢。從事農(nóng)業(yè)的低回報(bào)率使得外出打工成為農(nóng)民謀生的重要途徑，大量農(nóng)村的年輕人進(jìn)城打工。迫于崗位的競爭壓力，忙于工作和事業(yè)，使他們無暇顧及老父和老母；農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來了農(nóng)村老年人與子女在生活上的空間分離，這種分離若時(shí)間較長，父母與子女的感情紐帶會(huì)變得松馳，由此帶來的是子女孝道的下降，同時(shí)，一些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時(shí)間、精力和財(cái)力都向獨(dú)子或獨(dú)女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老現(xiàn)象”，這對(duì)老年父母的心理健康和實(shí)際的生產(chǎn)質(zhì)量都產(chǎn)生了負(fù)面影響。
（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老可得性較差，社會(huì)養(yǎng)老制度有待完善。
從工業(yè)化國家養(yǎng)老方式來看，都是由家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老變化的演變過程。改革開放以來，尤其是近些年來，政府有關(guān)部門及保險(xiǎn)業(yè)務(wù)部門日益重視農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的研究的探索，并進(jìn)行了大量的試點(diǎn)工作。
目前，涉及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度主要有以下形式：
1、五保供養(yǎng)制度。五保供養(yǎng)制度是對(duì)農(nóng)村無勞動(dòng)能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的孤寡老人在吃、穿、住、醫(yī)、葬五個(gè)方面給予照顧和物質(zhì)幫助。五保供養(yǎng)對(duì)象在農(nóng)村老人群體當(dāng)中屬特困人員，從全國農(nóng)村老人人口總數(shù)來看，受益人員極少，同時(shí)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，供養(yǎng)五保戶的款物，要靠一定的地方和集體經(jīng)濟(jì)來支撐。在部分農(nóng)村貧困地區(qū)這一經(jīng)費(fèi)難以保證。
2、優(yōu)撫對(duì)象中部分農(nóng)村老人的優(yōu)待撫恤制度。優(yōu)撫保障是國家對(duì)革命事業(yè)或國家安全做出貢獻(xiàn)的軍人及其家屬的特殊社會(huì)保障。保障資金主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。
3、養(yǎng)老儲(chǔ)蓄或商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村真正有能力參加養(yǎng)老儲(chǔ)蓄或商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的還是很少一部分。在農(nóng)村地區(qū)，能夠常年負(fù)擔(dān)因定費(fèi)用的人口必須要有穩(wěn)定的相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)來源，這對(duì)大多數(shù)貧困人口，特別是老年貧困人口來說，是可望而不可及的事。加上低利率、高膨脹、天文數(shù)字的醫(yī)療費(fèi)以及農(nóng)民收入的降低，使得儲(chǔ)蓄養(yǎng)老已失去太大價(jià)值。
4、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但由于目前我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍比較落后，且地區(qū)間極不平衡，差異較大，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與現(xiàn)實(shí)情況相脫離。雖然實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)取得了一些成績，其積極作用不言而喻，但也存在明顯不足。
目前推行老年計(jì)劃實(shí)質(zhì)上是一種自我儲(chǔ)蓄養(yǎng)老式的“社會(huì)”保險(xiǎn)計(jì)劃，它的受益者必須首先是繳費(fèi)者。在農(nóng)村地區(qū)，能夠常年負(fù)擔(dān)固定費(fèi)用的人口必須要有穩(wěn)定的相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)來源，這對(duì)大多數(shù)貧因人口，特別是老年貧困人口來說，是可望而不可及的事。因此大多數(shù)貧困老年人口實(shí)際上不可能成為這一計(jì)劃的受益者。另外對(duì)于當(dāng)前正處在老年階段的老年人來說，很難從目前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃中獲益。
三、對(duì)策
解決農(nóng)村養(yǎng)老問題既是農(nóng)民自身養(yǎng)老需求欲望的直接反映，也是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的需要，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要；
針對(duì)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的可及性受到?jīng)_擊，加強(qiáng)家庭的贍養(yǎng)功能，政府一方面要加強(qiáng)政策性的支持，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)宣傳尊老的傳統(tǒng)美德和子女應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)要加強(qiáng)立法，以法律的形式確定子女的義務(wù)，保護(hù)老年人的合法權(quán)益。通過政策調(diào)整和宣傳教育，增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的社會(huì)認(rèn)同感和能力。
（一）高度重視和密切關(guān)注人口老齡化問題，并將解決老齡問題納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體戰(zhàn)略。
積極老齡化戰(zhàn)略的基本內(nèi)容是通過各種方式為老年人參與社會(huì)創(chuàng)造條件，以期老年人能更好的適應(yīng)老齡化社會(huì)的發(fā)展變化。倡導(dǎo)積極老齡化戰(zhàn)略，需要各級(jí)政府和老齡工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民關(guān)懷的老齡事業(yè)發(fā)展方針，以及“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”的目標(biāo)，貫徹落實(shí)《老年人權(quán)益保障法》和地方老年法規(guī)，制定不同時(shí)期的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)，切實(shí)采取措施，保護(hù)億萬老年人的合法權(quán)益，提高了他們的生活質(zhì)量和生活水平。
（二）廣泛動(dòng)員社會(huì)力量興辦社會(huì)化養(yǎng)老事業(yè)。
十六大六中全會(huì)提出，發(fā)展慈善事業(yè)，完善社會(huì)增免稅減稅政策，增強(qiáng)社會(huì)慈善意識(shí)。改變過去主要靠國家和集體投入這種單一的投資渠道，在農(nóng)村將建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，自我養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老資源來源的多元化格局。形成國家、集體、企業(yè)、個(gè)人多渠道投資，多種所有制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的局面。充分利用社會(huì)統(tǒng)籌、個(gè)人賬戶、家庭養(yǎng)老的三種形式，來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老籌資的社會(huì)化。還要在服務(wù)隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)專業(yè)人員和志愿者相結(jié)合。
（三）推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)積極為老年人提供衛(wèi)生服務(wù)。
十六大六中全會(huì)提出，加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療。大力發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)，把老年衛(wèi)生服務(wù)列為農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的重要內(nèi)容，納入農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃；大力發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生保健服務(wù)體系。加大對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的投入，不斷提高老年衛(wèi)生保健的經(jīng)濟(jì)保障水平；開展多種形式的老年衛(wèi)生保健服務(wù)，拓展老年醫(yī)療、護(hù)理、保健、康復(fù)等服務(wù)領(lǐng)域，加大對(duì)大病和重病導(dǎo)致生活困難的老年人的幫困力度。
（四）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。
從國外成功經(jīng)驗(yàn)來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度越完善、服務(wù)越到位，投保者的熱情就越高，保險(xiǎn)基金也就越充足；反之，越?jīng)]錢，服務(wù)就越無法提高，投保者越?jīng)]有熱情，保險(xiǎn)基金就越不充足，周而復(fù)始，形成惡性循環(huán)。
（五）加強(qiáng)老年福利服務(wù)體系建設(shè)。
要加強(qiáng)老年福利服務(wù)設(shè)施建設(shè)，營造有利的居家養(yǎng)老支持環(huán)境。要制定落實(shí)各種優(yōu)待政策，如對(duì)百歲以上的老人，每人每月發(fā)綜合防治長壽補(bǔ)貼；農(nóng)村老年人不承擔(dān)義務(wù)工、不繳納各種集資費(fèi)；結(jié)涉老案件，各級(jí)法院要全面性無受理、優(yōu)先審理，老年人因合法權(quán)益受分割提出訴訟，交納訴訟費(fèi)確人困難的，可以緩交或減免，需要律師幫助又無力支付費(fèi)用的，可以獲得法律援助等。同時(shí)，在全民中進(jìn)行敬老、養(yǎng)老、助老的道德教育，樹立良好的社會(huì)風(fēng)尚。（六）立法保障老年人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。
解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，除了加強(qiáng)尊老、敬老的宣傳教育外，在依法治國的今天，還要依靠制度建設(shè)。我國到目前沒有一部單獨(dú)的養(yǎng)老法，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的問題散見于《婚姻法》、《才年人權(quán)益保護(hù)法》、《繼承法》、《保險(xiǎn)法》、《民法通則》等等之中，這不僅容易造成彼此的不協(xié)調(diào)，而且影響到農(nóng)村養(yǎng)老制度的實(shí)施。我國法律體系中農(nóng)村中老年人處于底層：權(quán)利少，義務(wù)多，尤其需要通過制度建設(shè)，使老年人的各種權(quán)利得到憲法和法律的切實(shí)保障。
