交通局規(guī)范出租車經(jīng)營調(diào)研報告

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為了深入貫徹落實科學發(fā)展觀和國務院《全面推進依法行政實施綱要》，加快我市城市出租汽車行業(yè)管理法規(guī)建設，適應優(yōu)先發(fā)展城市公共客運交通的需要，本人結合學習科學發(fā)展觀及實踐活動，對我市城市出租汽車管理立法，暨研究制定《*市城市出租汽車管理條例》進行了專題調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、調(diào)研的基本情況

今年以來，在市交通局法規(guī)處、出租汽車管理處的配合下，本人就城市出租汽車管理的立法進行了調(diào)研。

一是學習研究了有關法規(guī)、規(guī)章和國家、省、市的相關政策;二是先后到武漢、南昌、九江、昆明等城市進行了立法考察，并對上海、杭州等城市的經(jīng)驗進行了研究;三是與管理部門、管理機構有關人員就當前管理工作中需要解決的主要問題進行了討論：四是與經(jīng)營者、駕駛員進行座談，聽取他們的意見和要求。通過調(diào)研，一是基本弄清了原來立法存在的不足;二是找出了當前需要解決的突出問題;三是明確了下一步立法需要規(guī)定的基本制度和管理措施。同時，指導出租汽車管理處起草了《*市城市出租汽車管理條例》的初稿，為下一步立法奠定了基礎。

二、加強城市出租汽車經(jīng)營管理的必要性

城市出租汽車是市民出行的主要交通工具之一，承載著城市公共客運交通的重要任務。近些年來，全國許多城市都先后發(fā)生出租汽車駕駛員集體罷運、集體進京上訪等事件，我市出租汽車駕駛員和經(jīng)營企業(yè)因經(jīng)營權糾紛，也曾鬧得很厲害。目前，我市城區(qū)內(nèi)現(xiàn)有出租汽車*萬余輛，其中，企業(yè)擁有約*萬輛，個體經(jīng)營者擁有約2000輛。出租汽車行業(yè)作為城市的文明窗口，服務質(zhì)量的好壞，關系到城市公共客運交通的秩序，關系到乘客的合法權益，關系到城市的社會穩(wěn)定。市委書記杜宇新同志曾批示：“出租汽車行業(yè)主要問題是服務不規(guī)范、不禮貌，還存在拒載、宰客等現(xiàn)象。要針對實際問題，借鑒外地經(jīng)驗，樹立規(guī)范，搞好培訓，加強監(jiān)督，嚴格管理，盡快使我市出租汽車行業(yè)形成熱情好客、誠實守信、禮貌服務的良好形象。”為了落實市委領導的指示，建設干凈城市、秩序城市、文明城市，凈化出租汽車行業(yè)，研究制定我市出租汽車管理地方性法規(guī)十分必要。

三、當前我市城市出租汽車管理存在的主要問題。

目前，我市城市出租汽車管理，主要依據(jù)20*年制定的《*市城市客運交通管理條例》(以下簡稱原《條例》)。由于當時立法考慮不周全，將城市公共電汽車管理和城市出租汽車管理兩種不同經(jīng)營形式的管理客體生硬地規(guī)定在一個地方性法規(guī)當中，這在全國其他城市的立法中是獨一無二的。用一個地方性法規(guī)規(guī)定那么多內(nèi)容，結果很多內(nèi)容都沒有規(guī)定細，操作性不強，形成立法的先天不足，給管理工作帶來不利的影響。雖然，20*年市政府制定了《*市城市出租汽車管理辦法》，但是，由于原《條例》沒有修改，受其影響，《辦法》無法作出突破。當前，我市城市出租汽車的經(jīng)營和管理當中，主要存在以下問題：

(一)出租汽車經(jīng)營權和經(jīng)營資格二者的關系混亂。按照原《條例》的規(guī)定，經(jīng)營者通過投標或者競買方式有償取得經(jīng)營權后，由市交通行政主管部門核發(fā)《經(jīng)營許可證》，憑《經(jīng)營許可證》依法從事經(jīng)營活動。這里說的《經(jīng)營許可證》是一個經(jīng)營者只發(fā)給一個，代表一個企業(yè)或者一個個體業(yè)戶擁有經(jīng)營資格，但并沒有落實到具體的車輛上，而招標或者拍賣又都是按車輛計算的，一臺車競價多少錢，所以出現(xiàn)經(jīng)營權和《經(jīng)營許可證》兩層皮的問題。

經(jīng)營權延續(xù)，經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓、取消經(jīng)營權是針對具體的車輛，還是指經(jīng)營者整個的經(jīng)營資格?規(guī)定的模糊。最近，市交通局遇到這樣一個案例很難解決，有一個經(jīng)營企業(yè)未經(jīng)許可擅自轉(zhuǎn)讓了個別車輛的經(jīng)營權(在行政許可法施行以后轉(zhuǎn)讓的)。按照原《條例》的規(guī)定，擅自轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權的，應當由市交通行政主管部門責令整改，整改仍不合格的，吊銷其《經(jīng)營許可證》。該企業(yè)雖經(jīng)市交通行政主管部門責令改正，但并未改正，如果按照規(guī)定取消其《經(jīng)營許可證》，就等于取消了該企業(yè)的整個經(jīng)營權，那么，其余絕大多數(shù)車輛將無法正常營運，會造成經(jīng)營秩序的混亂，所以，這條規(guī)定形同虛設，無法操作執(zhí)行。

(二)倒賣經(jīng)營權的現(xiàn)象越來越突出。城市出租汽車經(jīng)營，是特許經(jīng)營管理的一部份，其權力屬于政府，經(jīng)營者通過合法的形式依法取得后方可經(jīng)營，如果想要退出經(jīng)營，應當由市交通行政主管部門收回。但是,原《條例》規(guī)定了可以轉(zhuǎn)讓，結果社會上專門有一些人高價轉(zhuǎn)讓出租汽車經(jīng)營權，價格越炒越高，一些不明真相的人出高價購買，由于經(jīng)營成本過高，經(jīng)營不下去就另打主意，輕者在經(jīng)營的服務質(zhì)量上做文章，使質(zhì)量下滑;重者采取違法手段如調(diào)計價器、繞道行駛，漫天要價等克扣乘客，影響了我市出租汽車經(jīng)營的秩序。

(三)駕駛員的準入和退出缺少規(guī)范。我市雖然只有*萬輛出租汽車，但是持有駕駛出租汽車資格證的人員超過*萬多人，這些年這支隊伍中的人員只進不出。駕駛員是出租汽車行業(yè)管理的主要行政相對人，他們素質(zhì)的高低，直接影響到經(jīng)營服務的質(zhì)量。由于我市過去對從業(yè)駕駛員的準入和退出缺少相應的管理規(guī)范，使得一些素質(zhì)極差的人員擠進出租汽車駕駛員隊伍，他們只注重經(jīng)濟效益，不注重服務質(zhì)量，在語言上、儀容儀表上、維護車輛環(huán)境上均存在很多問題，出現(xiàn)很多服務質(zhì)量糾紛，廣大乘客，特別是有些外地乘客意見很大。在根治駕駛員違章方面，由于原《條例》對駕駛員的市場退出沒有做出明確的規(guī)定，對一些出現(xiàn)嚴重服務質(zhì)量事故的駕駛員不能及時清除出市場，行業(yè)管理部門只能一罰了之。新聞媒體曾經(jīng)多次進行曝光，使得一些違法行為難以得到根治，阻礙了出租汽車行業(yè)的良性發(fā)展。

(四)對非法營運行為處罰力度不夠。原《條例》規(guī)定，對從事出租汽車非法經(jīng)營的，可以暫扣運輸工具，責令停止非法經(jīng)營，沒收非法所得，并處以500*元以上*萬元以下罰款。實踐證明，這樣的處罰太輕了。據(jù)了解，非法營運車輛平均每天的收入大約在*元/臺，月收入為1200*元/臺，違法獲利遠遠大于行政處罰，受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，許多非法經(jīng)營者視法規(guī)于不顧，毫無顧忌的從事非法經(jīng)營活動。雖然，市交通行政主管部門也在不斷的打擊，但是由于處罰力度不強，形成屢禁不止，不僅造成了國家稅費的大量流失，而且還導致出租汽車市場經(jīng)營秩序的混亂，嚴重地侵害了合法經(jīng)營者的權益。

四、其他城市的成功經(jīng)驗

出租汽車經(jīng)營權作為一種優(yōu)先的公共資源，政府應當進行合理配置，并實行有效的宏觀調(diào)控和監(jiān)管，保障公共利益的實現(xiàn)。在出租汽車經(jīng)營權管理方面，《西安市出租汽車管理條例》明確規(guī)定：“出租汽車經(jīng)營期屆滿時，經(jīng)營者應當終止營運活動，并將出租汽車經(jīng)營證書等證件交回市出租汽車管理機構，根據(jù)市場實際情況重新出讓”。這種做法的好處是，強化了政府調(diào)控市場的能力，根據(jù)實際需要，適當增加或者減少市場的總量，同時也帶動了企業(yè)提高自身的管理能力，實現(xiàn)了以服務質(zhì)量為主要條件的經(jīng)營權出讓機制。

在設定駕駛員準入條件及退出標準方面，上海市始終堅持本土用工的方針，出租汽車駕駛員全部都是本事的常駐人員。他們熟悉本市的街道情況、風土人情、乘客需求等，有著比較強的服務意識，通過駕駛員的努力，使出租汽車行業(yè)始終保持在較高的服務水平上。杭州市曾開放過駕駛員準入，允許外地人員在本市從事出租汽車經(jīng)營，導致行業(yè)服務質(zhì)量大幅度下降，也影響了城市的整體形象。

在強化出租汽車企業(yè)的主體責任方面，杭州、武漢等城市，在對優(yōu)秀企業(yè)給與相應的扶持政策的同時，對一些違規(guī)、管理不善的企業(yè)給與嚴厲的處罰。如杭州市的做法是：企業(yè)連續(xù)30日受到處罰的駕駛員超過本企業(yè)注冊駕駛員總數(shù)的*，對企業(yè)處以200*元/臺次的處罰。濟南市的做法是：企業(yè)在一年內(nèi)因違反行業(yè)服務規(guī)范記滿分值的出租汽車駕駛員人數(shù)達到注冊駕駛員總數(shù)的*，或者不符合經(jīng)營資質(zhì)條件的責令改正，逾期不改正的，停業(yè)整頓15天，仍不符合條件的，吊銷經(jīng)營資格證。武漢市的做法是：企業(yè)違反規(guī)定情節(jié)嚴重的，責令其部分或者全部停止營運3至15日，直至取消其經(jīng)營資格。

四、通過立法需要解決的幾個關鍵問題

《*市城市出租汽車管理條例》立法項目，已經(jīng)納入明年市政府立法工作計劃。為了制定好該地方性法規(guī)，增強操作性，經(jīng)過研究，本人認為，《條例》應當著重解決以下問題：

(一)重新規(guī)范出租汽車經(jīng)營權。在《條例》中，把對經(jīng)營權的管理單獨列出一章進行詳細規(guī)定，理清經(jīng)營權和經(jīng)營資格的關系，將《經(jīng)營許可證》作為經(jīng)營者的經(jīng)營資格憑證不與經(jīng)營權直接掛鉤。經(jīng)營權實行“一車一權一證”。經(jīng)營權的延續(xù)、轉(zhuǎn)讓、吊銷等，都按照單車進行管理。為了加強對經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓行為的監(jiān)督，出租汽車經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓時，應當經(jīng)交通行政主管部門審核同意后按照程序進行轉(zhuǎn)讓。對擅自轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權的;擅自停止營運拒不改正并造成較大社會不良影響的;對要求駕駛員出資購置車輛或者利用出租汽車經(jīng)營權以一次性買斷，收取風險抵押金、財產(chǎn)抵押金、運營收入保證金和高額承包費等方式向出租汽車駕駛員轉(zhuǎn)嫁投資風險和經(jīng)營風險的，限期整改，整改不合格的，取消經(jīng)營權。

(二)設定駕駛員準入條件及退出標準。綜合上海、杭州等城市的經(jīng)驗，結合我市的實際情況，作為特許經(jīng)營的出租汽車行業(yè)，必須劃定從業(yè)人員的準入條件。同時，還要明確駕駛員的退出標準。對違反客運服務標準，年度內(nèi)記滿分值的;出現(xiàn)重大服務質(zhì)量事故的，造成較大社會不良影響的等，應當取消駕駛出租汽車的資格。

(三)強化出租汽車企業(yè)的主體責任。借鑒其他城市的經(jīng)驗，在《條例》中明確企業(yè)違反有關規(guī)定應承擔的責任：駕駛員年度內(nèi)因違反服務標準記滿分值得的人數(shù)達到注冊駕駛員總數(shù)*的，給予企業(yè)停業(yè)整頓15天的處罰。對達不到經(jīng)營資質(zhì)條件的，日常經(jīng)營管理混亂，年度考核不合格的，一年內(nèi)兩次停業(yè)整頓的，由交通行政主管部門吊銷經(jīng)營者的《經(jīng)營許可證》，取消經(jīng)營權。

(四)加強對個體經(jīng)營者的管理。近兩年，因經(jīng)營權糾紛，經(jīng)法院判決，出租汽車行業(yè)中有近200*名個體經(jīng)營者。由于出租汽車就動性大，分散經(jīng)營，對個體經(jīng)營者管理難度大。根據(jù)我市的實際情況，在《條例》中對個體經(jīng)營者的條件重新進行設定，出租汽車個體經(jīng)營者應當委托具有經(jīng)營資質(zhì)并經(jīng)行業(yè)管理部門考核優(yōu)秀的出租汽車企業(yè)實施委托管理。

(五)加大對非法營運的處罰力度。交通部下發(fā)的《關于轉(zhuǎn)發(fā)國務院法制辦關于明確對未取得出租汽車客運經(jīng)營許可擅自從事經(jīng)營活動實施行政處罰法律依據(jù)的復函的通知》明確要求，對出租汽車市場中的非法營運行為可以最高處于*萬元罰款，主要的目的是根除非法營運行為。為此，在《條例》中應當加大對非法營運行為的處罰，對未取得經(jīng)營許可的可以考慮沒收車輛。

下一步，本人將在調(diào)研的基礎上，根據(jù)立法計劃認真完成該項立法的為審核工作，推進城市出租汽車行業(yè)的健康發(fā)展貢獻一分力量。