城建局規劃建設管理調研報告

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規劃建設管理是城區管理中最重要的工作之一。改革開放以來，*城區規劃建設管理工作取得了顯著成效，但也存在諸多遺憾。為了不斷提高城區規劃建設管理水平,改善城區環境，塑造良好的城市形象，區政協城環委對城區規劃建設管理狀況進行了精心調研。

一、*城區規劃建設管理的歷史與現狀

（一）*城區規劃建設管理體制

1、規劃管理體制。

（1）規劃編制。*年時，兩路鎮、龍溪鎮城市建設總體規劃由*縣人民政府編制。*年起，這兩個鎮的城市建設總體規劃由*市規劃局與*縣人民政府共同編制。從*年兩路城南開發開始，各開發園區、新城管委會分別編制其轄區內的開發建設規劃。

（2）規劃管理。*城區規劃管理經歷了三個時期。

縣管時期。*至*年，*城鎮規劃工作由*縣計劃建設委員會管理。*年成立*縣城建局后，由其所屬的城建股具體管理。*年城鄉建委成立時設規劃科，按照批準的城市總體規劃、片區規劃、地塊規劃和詳細規劃，對建設活動實施規劃管理，城區規劃管理工作逐漸加強。

市縣共管時期。*年，*縣建委與*市規劃局聯合成立龍溪鎮規劃辦公室，共同實施在龍溪地區的規劃管理工作，兩路城區建設規劃仍由*縣管理。20*年成立*市*區規劃分局，城區建設部份規劃職能從區建委轉移出來，由區規劃分局負責龍溪地區的規劃管理工作。

市管時期。從20*年起，*市規劃局不再委托*區管理規劃工作，由*區規劃分局對城鄉規劃進行一體化管理。

（3）規劃審批。*城區建設規劃實行集中統一領導下的分級管理體制。從20*年起，兩路鎮、龍溪鎮城市建設規劃、*區城市建設總體規劃，須經區人民政府同意，區人大常委會決定后上報*市人民政府批準。20*年，為了把好全區規劃建設審查關，區委、區政府成立了*規劃建設委員會，由區委書記任規委會主任，在區人大和區政府決策之前進行審查把關。各開發建設主體的局部規劃由區規劃部門、區規劃委員會、區人大、區政府逐級審議或批準后才能實施。

2、建設管理體制。*年前，建設管理工作歸*縣計建委。*年成立*縣城建局管理建設工作，歸計建委領導。*年成立*縣城鄉建設環境保護局，管理職能大幅增加。*年成立*縣城鄉建設委員會。20*年將*區城鄉建設委員會更名為*區建設委員會。目前，區建委的主要職能是負責建筑管理、開發企業管理、城鎮基礎設施及配套建設、建設工程招投標、城鎮園林綠化建設管理、小城鎮建設、施工許可審批、初設審批、勘察市場監管、建設市場秩序規范、城市建設配套費征收、建設工程質量安全監管、建設工程專業技術人員培訓及城建檔案管理等工作。20*年分別成立了區屬國有投資公司—―港投公司和建龍公司，分別負責兩路地區和龍溪地區的基礎設施的融資和項目建設，區建委不再直接從事城區基礎設施項目建設，只負責指導和監督各園區、公司等實施主體的建設工作。

（二）*城區規劃建設管理職能運行狀況

1、行政審批管理現狀。上世紀60年代，規劃建設行政審批尚未誕生。從70年代開始，規劃建設管理逐步實施行政審批。在*開發建設早中期的行政審批中，有建設工程，選址意見通知書等22項建設行政審批項目。在整個行政報建流程中，共需提供各種資料1000余項，其中多數為重復提供，企業負擔重，行政審批效率低下。*年后，區建委不斷調整和改革行政審批和制度，使用“*市*區建委行政管理信息化平臺”軟件,將諸多審批項目進行整合，減少為建設工程初步設計審批等8項。

《國家城鄉規劃法》頒布實施前，無論是劃撥用地還是出讓用地都必須辦理選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等相關規劃行政許可手續。《國家城鄉規劃法》頒布實施后，以劃撥方式獲得國有土地使用權的建設項目要向規劃部門申請選址意見，經核準備案后申請辦理建設用地規劃許可證；以出讓方式獲得國有土地使用權的建設項目，規劃部門則直接辦理建設工程規劃許可證。

2、行政執法管理。規劃行政執法只對行政區劃范圍內的行政審批程序的合法性進行審查，并對違章建筑物進行認定。自20*年開展規劃行政執法活動以來，基本沒有違規項目開工建設。建設執法主要針對建筑施工安全管理、無證施工、無資質或超資質施工等違法違規行為，轉包、掛靠、違法分包、簽訂陰陽合同、不履行監理職責等違法違規行為進行查處。區建委在*年成立建筑執法隊以來，逐步建立了比較完善的行政執法程序和行政執法責任制度。

3、規劃建設服務。20*年，區規劃分局開始啟用新的電子政務平臺，所有新報建項目均在新的電子政務平臺中辦理，大大提高了工作效率。20*年，成立*區建設工程交易管理中心，出臺了多項政策措施規范招投標工作，完善了有形建筑市場。從20*年開始，所有國有投資建設工程項目實行廉政監督管理。20*年，在*全市率先統一全區招標投標市場，將水利、交通、移民等8個部門的建設項目納入有形建筑市場依法招標。區建委著力服務建筑行業，引導企業抓內部管理，壯大企業規模和增強市場競爭能力。目前，現有國家一級建筑企業有9家，房地產開發企業235家，其中一級企業1家，全區建筑業和房地產業從業人員達8萬余人，形成了以龍湖地產等為龍頭的一批有實力的建筑企業和房地產開發企業。

（三）*城區發展定位演變

1、龍溪城區發展的定位。龍溪地區現在建成區面積為16.19平方公里。龍溪城區與*城市中心區緊密相連，主要承擔市級商貿、行政、居住功能，也是未來市級行政中心。將龍溪城區的發展定位為*主城區的汽車銷售城、美食娛樂城、商貿流通城、高檔住宅城。

2、兩路城區發展的功能定位及規劃。*年的兩路城市建設總體規劃，將城市性質界定為“*的航空門戶，*縣政治經濟文化中心，集商貿、會議、旅游為一體的衛生城、花園城、旅游城、會議城。20*年，兩路城區規劃范圍包括雙龍湖街道、雙鳳橋街道、回興街道、悅來街道、木耳鎮、原王家、石坪鎮。規劃兩路城區的主要功能是：現代制造業基地、*現代服務業基地、現代農業基地和最佳生態環境宜居區、都市風貌展示區。

（四）*城區規劃建設現狀

1、*城區板塊規劃編制及建設狀況。*城區的控制性詳細規劃的編制基本實現全覆蓋。開展了城市形象設計工作，編制了《*空港新城城市設計》和《*龍溪地區及重點地段城市設計》。目前正在開展兩路“空港廣場”，及老龍溪鎮區域舊城改造策劃。兩路及周邊地區交通建設規劃方案已通過評審。對城區教育設施、環衛設施、市政排水系統、加油加氣站、消防站等設施的位置和數量做了合理規劃。

20*年*城區建成區（不含北部新區）總面積48.6平方公里。其中兩路城區面積由*年0.5平方公里擴張為現在的31.6平方公里，龍溪在一片農田上崛起一座16.

8平方公里的現代化新城。客觀地看，*城區整體規劃建設水平處于較低檔次。

2、城市功能規劃與建設現狀。*城區現有城市道路210余公里，人均道路面積達12平方米以上。*第二長途電信樞紐工程已投入使用。城區配套有文化館、圖書館、體育館、博物館、醫院、學校、社區服務中心等一批檔次較高的公益設施。基本配建水、電、氣、道路、公廁、路燈、垃圾場、橋等基礎設施。*區共規劃建成小游園11個。截止20*年底，建成區綠地率達38.2%，綠化覆蓋率達42.2%，人均公園綠地面積達13.3平方米，城市中心區人均公園綠地面積達10平方米。道路綠化普及率100%，達標率90%，干道綠地率大于25%。20*年底成功創建國家園林城區。

二、城區規劃建設管理中的主要問題

（一）規劃建設的監管機制不夠完善

1、規劃管理網絡不健全。各鎮街無相應人員編制，由市規劃局、區規劃分局、鄉鎮規劃辦構建的三級規劃管理網絡還難以真正向鎮街延伸。規劃管理缺位，導致一些地區違法違規建設現象大量存在。

2、規劃編制審批監管缺位。市政府及市規劃局、區人大、區政府、區規劃委會和區規劃分局等規劃編制審批機關，對各類規劃幾乎是一審了之或一批了之，沒有相應監管規范和查處機制，從而助長了以權破規，以情亂規歪風。

3、未建立起有效的民主監管機制。區政協、各派和人民群眾對規劃實施的監督，由于缺乏法律依椐和監督權威而顯得蒼白無力。

（二）規劃建設的法律規劃體系不夠健全

1、與新的《城鄉規劃法》配套的*市地方性城鄉規劃法規還不完善。

2、現有規劃管理法規對違法違規建設的處罰偏軟。開發商可以從違法違規建設中攫取巨額利潤，現行法規難以起到有效遏制開發商違法建設行為的作用。

3、*區細化規劃法規不夠。現有規劃法規體系對道路標準、居住建筑間距等的規定較為簡單。對山地條件下建筑間距、建筑退讓、容積率和綠地率等指標的規定，需要結合*城區實際出臺具有操作性的細化政策。

（三）規劃實施缺乏科學性和權威性

1、城區建設規劃不夠科學。從總體來看，*城區發展戰略定位缺乏前瞻性；規劃方案缺乏大氣勢；規劃設計缺乏地方特色和風格；對產業規劃、房地產規劃，市政基礎設施規劃，公共事業設施規劃，政權建設設施規劃等缺乏統籌，普遍存在重大漏項。

2、城區規劃沒有權威性。一屆班子一套規劃，換一個人就改一次規劃，一年可以調整幾次規劃，甚至領導一個電話也可以撼動一個規劃。此外，規劃執行單位也往往從某種利益出發，常常自亂規劃。有的開發商由于追求利益最大化，千方百計地沖破規劃。

（四）城區規劃建設資金投入不足

1、整體規劃經費嚴重不足。對規劃是第二財政缺少認識，政府舍不得花錢搞規劃。每年區財政只是按照規劃部門的申請從財政中安排經費用于規劃，并沒有規定安排財政收入的一定比例作為全區的規劃費用。以20*年為例，規劃經費只有209萬元，在區級財政收入中可以是忽略不計。

2、*城區市政基礎設施和公共事業基礎設施建設欠帳多，區財政每年只有8%資金用于基礎設施建設。加之市場化運作程度不高，城區基礎設施建設和舊城改造資金缺口大，學校、醫院、文化體育場所項目缺錢上馬，導致城市功能不完善。

（五）城市建設品味不高

城市形態塑造不精，環境品質有待提升。*是*國際空港所在地。在規劃設計手法上應與其它地區城鎮明顯不同。但是，在建設過程中，由于缺乏高品質的城市設計來控制和引導，城區建筑物格調單一低俗，公園游園文化底蘊不足，雕塑小品沒有精品，城區風貌特色嚴重喪失。城市的整體感覺就是一座鋼筋混凝土森林，城市開敞空間嚴重不足，豎向景觀給人以壓抑的感覺，街頭戶外廣告設置混亂，整體形象不佳，離空港國際新城的城市品質差距較大。

三、加強城區規劃建設管理工作的建議

（一）規范規劃管理，嚴格規劃監督

1、完善規劃管理機制，提高規劃編制水平。一是要確定*城區規劃編制的標準。一般地講，*城區建設總規、區域板塊規劃、重要基礎設施和建筑重大專項規劃應達到國內或國際先進標準，50年或更長時期不會實施舊城改造。二是提高規劃編制審批水平。區內規劃編制人員和審批人員，必須具備與規劃編制的國內外專家在相同平臺對話的能力。為此，需要加強區內規劃專業人才隊伍建設，必須改革區規劃委員會。應把規劃委員會定位為“為政府決策服務的高層次專家議事咨詢機構”，并按此定位優化規委會人員組成結構。三是規劃編制審批應該經常化。規劃編制應成熟一個審批一個，不能讓規劃審批工作成為經濟社會快速發展的機制障礙。

2、健全規劃監管機制，嚴防實施亂作為。按照誰審批誰監管的原則，完善和強化區政府對規劃分局的年度城區規劃工作目標考核機制，完善城區規劃工作年度報告制度；落實區政府定期向區人大常委會和市政府報告城鄉規劃實施情況的有關規定。完善城鄉規劃巡察員制度。強化市區人大、政府、政協對城區規劃實施的監督，定期開展城鄉規劃工作調研、檢查。對關系城市發展的重大專項規劃，如行政中心的選址、組團隔離綠帶規劃等，應盡快報請區人大以法規形式予以確認并保障實施。要注重強化規劃實施的公眾監督，依法保障公眾對規劃實施的知情權、參與權、監督權。要嚴格規劃決策和實施效果的監督制約，對各級各部門嚴重違反規劃的行為，要啟動問責制。對不經過原規劃審批機關批準，擅自廢止、調整規劃情節嚴重的，責成紀檢監察機關予以嚴肅查處；對以規劃謀取私利的，應該依法追究法律責任。

（二）加大規劃編制統籌力度，確保規劃方案科學可行

1、開展專項規劃的編制工作。在調整總規和適時增大用地規模的基礎上，積極完善相關專項規劃編制工作。如中小學布點規劃、綠地系統規劃、綜合交通規劃等。建議由規劃部門牽頭，加強城市總體規劃與各項專項規劃的協調，逐步完善城區功能。

2、搞好基礎設施的統籌規劃。抓緊研究*城區規劃建設統籌模式及機制建立問題，努力從制度上解決規劃建設系統性和統籌性不強等問題。要統籌地下空間利用規劃。加快城區軌道交通規劃，合理確定路線走向。加強氣、水、電、訊等設施的共同溝建設，避免出現城市“拉鏈”現象。進一步調整優化給排水規劃，積極開展地下停車系統規劃。各專項規劃的編制，應采取專業部門與規劃部門合作方式進行。重大基礎設施的選址要科學，同時要考慮城市長遠發展需求。基礎設施的設計標準要符合實際，既要為城市發展留有余地，又要杜絕盲目提高設計標準，造成浪費。

3、做好產業發展的規劃統籌與引導。加強*城區功能定位研究和產業研究，為承接中國東部和*主城區的產業轉移與分工提供指導，并預留相應的承載空間。要做好產業布局規劃與城市總體規劃、土地利用總體規劃的銜接，真正從城市空間和土地利用上，引導和控制產業的合理布局。按照工業化與城市化互動的原則，在工業園區要增加城市建設綜合用地，要加快研究制定工業項目土地利用強度規劃管理辦法，提高工業用地的容積率。

（三）搞好規劃建設的實施，建設*對外開放第一門戶

1、明確城市發展定位，建設*對外開放第一門戶。*城區的發展應利用好*機場這一*獨有的空港資源，按照“西移北拓”的城市空間發展戰略，積極塑造*對外開放第一門戶。高度重視城區形象設計，要根據*城區總體規劃，可將*城市形象總體定位為：*對外開放的第一門戶，*建設國際性城市的主引擎。城區定位為：*市主城副中心；綜合交通樞紐與對外開放的門戶；以空港經濟為特色的強勢增長極；生態環境優美的宜居名區。

2、堅持“經營城市”的理念，推動城市滾動發展。充分發揮市場配置資源的基礎性作用，推進*城區基礎設施建設投融資體制改革，實現投資主體多元化、投資方式多樣化、項目實施市場化，努力突破城市基礎設施建設資金“瓶頸”。利用港投公司、建龍公司、渝港公司和各開發機構等融資主體，爭取國債資金補助和金融機構貸款支持。靈活采取BT和BOT方式，大力招商引資，大力推進城區舊城改造、城市道路建設、公園建設、城市地下公共管網建設。

3、正確處理新舊城區關系，依托新城改造舊城。要解開舊城改造破題難的死結，應堅持“依托新城改造舊城”的方針。要加大各開發園區和空港國際新建設力度，通過啟動區行政辦公中心遷建工程，帶動舊城區居民在拆遷中自愿向新區遷移。