法院涉行政執行案件調研報告

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近年來，“執行難”一直是困擾人民法院工作的一個難點，也是社會關注的焦點問題。大量執行案件不能得到執行，引起了社會各界的關注，案件當事人不滿意，公眾不滿意，影響著社會的穩定和平安建設。為切實解決人民法院的“執行難”，今年年初，最高人民法院決定在全國法院開展為期半年的未結執行積案專項活動。我市兩級法院在專項活動中，清理出一批涉行政機關、事業單位、鄉鎮人民政府、村委會的案件（以下簡稱涉行政執行案件），這些案件在未結執行案件中占到一定比例。從集中清理結果來看，盡管法院采取了一系列執行措施，但執行收效甚微，執結案件只占11％，標的額占3％。為此，市中級法院專門對全市法院此類案件作了專題調研。

一、涉行政執行案件的基本情況

（一）案件數量情況

截至20**年1月，全市法院清理出未結執行案件1037件，標的額3436萬元，其中涉行政執行案件136件，占未結執行案件的13.1％；總標的額1156.98萬元，占33.7％。具體市中級法院7件，標的額630.24萬元；城區法院55件，標的額245萬元；**縣法院62件，標的額221.52萬元；海原縣法院12件，標的額60.22萬元。市中院未結執行案件數量雖然較少，但標的額占全市法院54.5％，**縣法院此類案件數量最多，城區法院此類案件數量和標的額也占相當一定比例，見表（一）。

涉行政執行案件統計表（一）

法院

案件數量（件）

案件數量

所占比例

標的額（萬元）

標的額

所占比例

市中級法院

7

5.1％

630.24

54.5％

城區法院

55

40.4％

245

21.2％

**縣法院

62

45.6％

221.52

19％

海原縣法院

12

8.9％

60.22

5.3％

合計

136

100％

1156.98

100％

（二）被執行人情況

涉行政執行案件中，被執行人為行政機關的7件，標的額4**.84萬元；事業單位16件，標的額141.57萬元；鄉鎮人民政府37件，標的額355.23萬元；村委會74件，標的額252.04萬元，見表（二）。

涉行政執行案件被執行人情況統計表（二）

被執行人

案件數量（件）

案件

所占比例

標的額（萬元）

標的額

所占比例

村委會

74

54.4％

252.94

21.9％

鄉、鎮人民政府

39

28.7％

355.43

30.7％

事業單位

16

11.8％

141.77

12.2％

行政單位

7

5.1％

4**.84

35.2％

合計

136

100％

1156.98

100％

（三）債務形成原因

此類案件債務形成原因具體為：因工程建設欠款形成債務45件，占33％；因墊付水費、鋪設小康路、交三提五統費用、開辦企業等向金融部門貸款形成債務37件，占27.29％；因經濟糾紛欠款形成債務19件，占14％；因勞動關系及勞務報酬糾紛形成債務14件，占10.3％；因土地補償款糾紛形成債務11件，占8％；其他原因形成債務10件，占7.5％，見表（三）。

涉行政執行案件債務情況統計表（三）

債務形成原因

案件數量

占全部案件比例

工程建設欠款

“普九”建設（12件）

小康路建設（16件）

辦公樓建設（17件）

33％

小計45件

貸款

（主要用于墊交水費、修小康路、交三提五統費用等）

37件

27.2％

經濟糾紛欠款

19件

14％

勞動、勞務欠款

14件

10.3％

土地補償費

11件

8％

其他

10件

7.5％

合計

136件

100％

二、涉行政執行案件的基本特點

（一）鄉村兩級債務占較大比例

從被執行主體來看，被執行人為行政單位、事業單位、鄉鎮人民政府、村民委員會。其中以村委會為被執行人的案件數量最多，占到54.5％。鄉鎮人民政府作為被執行人的案件標的額也占相當比例。鄉村兩級債務占到涉行政執行案件的83.1％。行政單位作為被執行人的案件雖然數量較少，只有7件，但債務數額最大，占總標的額35.2％。

（二）建設欠款是形成債務的主要原因

從債務形成原因來看，主要涉及以下幾方面：因普九驗收建設，鄉村路面硬化、辦公樓建設而形成建筑工程欠款；因墊交水費，三提五統費用，辦公樓建設等貸款形成債務；因經濟往來形成債務；因勞動關系或勞務報酬而形成債務；因土地補償糾紛形成債務等原因。其中又以建設工程欠款最多，案件數量（含貸款用于工程建設）占到此類執行案件的一半。

（三）債務形成時間比較集中

從債務形成時間來看，主要集中在19**年至20**年這五年期間，這一時期是鄉村兩級完成一些基本建設（如農村小康路面硬化）和國家下達任務（如普九達標）建設時期。未結執行案件中還存在一些“陳年舊賬”，這些案件債務發生時間較早，當事人通過協商要款無望的情況下才向法院起訴。如建行**縣支行與**縣寧安鄉人民政府借款糾紛一案，19**年12月，**縣寧安鄉人民政府所屬企業從建行**縣支行借款35萬元，由鄉政府進行擔保，后企業倒閉后債務一直未償還。19**年，建行**縣支行依法起訴后，雙方達成調解協議由鄉政府履行還款義務。后銀行申請法院執行，案件一直未執結。又如原告**市郊區建筑安裝有限公司訴被告**市第三中學、**市教育局建設工程施工合同糾紛一案，1992年5月原告為被告建設教學樓，被告欠原告部分工程款一直未償還。20**年原告起訴后，法院依法判決，原告申請執行，在執行過程中，**市第三中學被整體拍賣，所欠工程款未清償，案件無法執結。上述兩起案件債務形成時間長達十幾年。

（四）被執行人或法定代表人變更多

一是一些鄉鎮、村在區劃調整中被合并，由合并后的鄉鎮承擔責任。合并后的村、鎮原本就不想償還原村、鎮負擔的債務，再加上有的村、鎮合并時操作不規范，給案件的執行帶來更大的困難。二是由于債務形成時間較長，被執行單位的法定代表人一般經過多次變換，債務發生時的單位負責人早已不在，新的單位負責人認為不是自己在任期間所欠債務，經常出現“新官不理舊債”現象。三是有些鄉村開辦企業倒閉后，鄉村作為開辦方承擔償還責任從而成為被執行人。

（五）“私貸公用”案件占一定比例

在農村稅費改革前，村委會為完成“三提五統”稅費任務，投資興辦村集體企業，或完成一些公益事業，由村干部以個人名義貸款歸村委會使用，村委會給村干部出具借款手續，從而形成一大批“私貸公用”案件。農村稅費改革后，由于村委會不能再向群眾征收所欠款項，造成村委會無錢償還村干部借款，導致村干部未能按期還貸而被信用社等金融部門起訴。如**縣法院受理的執行案件中有25件案件（標的額58萬元）屬典型的“私貸公用”案件。這些案件的借款人為村委會的主任、會計、村黨支部書記等，為了完成交納水費、三提五統費用的工作任務，他們以個人名義在金融機構貸款后，所貸資金直接由村委會使用，村干部未能按期還貸而被信用社起訴。

（六）這些案件都屬于法院“久執未結”的積案

19**年，黨中央下發11號文件，要求加大法院執行力度，切實解決法院執行難。當時從各個法院清理出來的未執執行案件中，涉行政案件就占到一定比例，清執的效果并不好。此次清理未結執行案件活動中，涉行政執行案件仍舊成為執行案件中的重點和難點案件。

三、涉行政執行案件難執行“難”在何處

涉行政執行案件難執行，究竟難在何處，我們通過分析，認為主要原因如下：

（一）客觀方面，西部地區經濟基礎較差，地方財政支付能力有限

涉行政執行案件中建設欠款占的比例最大，一方面行政單位、鄉鎮政府、村委會完成基礎建設，加快地區發展的愿望迫切；另一方面地方財政緊張、經費有限，建設過程中在資金缺口比較大的情況下由建設單位、個人墊資或金融部門貸款完成建設，從而形成債務。鄉鎮、村級財政體制和農村稅費改革后，鄉鎮政府財政收入明顯減少，有限的財政收入要維持基本開支，無多余的經費用于清償“舊帳”。而占較大比例的村委會財產狀況則更是“雪上加霜”，有些村委會連辦公用房都是租借，根本無財產可供執行。

（二）主觀方面，被執行人自覺履行意識差

一些被執行人單位負責人往往認為債務不是自己在任期間所欠，主動履行法律義務的意識差。前面已經講到，此類案件是“陳年舊帳”，且單位負責人已發生變更。有些單位負責人對舊債認可，對法院執行工作能夠理解；有些單位負責人不認舊帳，對法院的執行置至不理，往往會說：“誰欠下的去找誰”、“要錢沒有，辦公室你們可以隨便封”之類不講理的話；有些村委會換屆后，新班子對前任欠下的債務拒絕接受，拒不履行義務。鄉鎮黨政領導互相推諉也是影響案件難執行的又一原因。鄉鎮黨委書記是實際上的一把手，但不是法定代表人。一些鄉鎮黨委書記和鎮長間相互推諉，使案件無法順利執行。涉村案件中也存在村支部書記和村主任相互推諉的現象，村主任雖是村委會的法定代表人，但常常以自己說了不算為由，要求法院找村支部書記解決，而后者則以自己不是法定代表人為由推脫不管。

（三）法律規定不完善，無法采取強制執行措施

《民事訴訟法》及相關司法解釋中均規定：被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執行人應當履行義務部分的財產。現行法律對政府機關哪些財產可以執行規定不明確，對執行政府機關財產又多有限制，政府機關的收入主要是財政撥款，法院很難主動執行到政府的資金。按照國務院的有關規定，政府的預算內資金和預算外資金都屬于財政性資金，法院都不能查封，除非這些資金是計劃用于清償債務。但對政府的資金狀況執行人員無從掌握，財政部門對執行人員的協助要求大多不予理會，法院不能主動向財政部門申請撥付部分資金用于償還債務，只能由政府積極向財政部門申請。法律規定的強制執行措施遇到涉行政執行案件則往往是“無計可施”。

（四）執行人員產生畏難情緒

在執行涉行政執行案件時，法官多是采取協調，找領導匯報的方法解決執行問題，往往是路沒少跑，話沒少說，工作沒少做，但收效甚微。在以往的執行工作中，法院也采取過拘留被執行人負責人，查押被執行人財產，凍結被執行人賬戶的強制措施，被執行人通常會找到上級黨委、人大、政府領導出面干預，結果往往是解除措施，放人、放車。一方面影響了執行人員的積極性，另一方面執行人員對涉行政案件也產生畏難情緒。

在此次清理未結執行活動中，全市法院也采取及時匯報、加強溝通等多種措施，積極爭取當地黨委、人大、政府的支持，加大執行力度。如市中院組織召開了全市法院執行工作會議，及時掌握全市法院執行動態，協調解決執行中存在的問題，對全市法院涉行政執行案件情況進行專題調研。城區法院專門召開了有涉鄉鎮、村案件法定代表人參加的積案執行動員大會，要求在限定時間內執結案件。**縣法院針對62件行政機關案件召開會議，分析成因和對策，上報縣委、人大，請求協調解決，化解執行難題。海原縣法院也及時向縣委、人大匯報情況。目前，從全市法院來看，清執效果并不理想，截至20**年6月，全市法院共執結涉行政執行案件15件，標的額35萬元，執結案件只占11％，標的額占3％。

四、涉行政執行案件“欠執未結”帶來的危害后果

（一）損害了當事人的合法權益

我國憲法和法律明確規定，公民的生命健康權、人身權、私有財產權等合法權益受法律保護。法院執行工作是實現當事人合法權益的關鍵。當事人（單位或個人）以自己的資金支持政府完成了建設和工作任務，解了“燃眉之急”，事后連基本的墊入款項都無法要回。案件起訴到法院審結后，長時間無法執行，使一些當事人生活“雪上加霜”，一些經濟實力小的企業經營困難。當事人的合法利益受到直接損害。如城區法院受理的***訴**市****村村委會建設工程施工合同糾紛一案，19**年原告***與他人合伙為****完成了小康路面硬化工程建設，下欠47874.50元**村一直未付，案件判決后，法院采取措施、多次執行此案，因**村無財產可供執行，法院通過鎮政府多次協調此案，仍無法執行。***孩子考上大學后，無錢交學費，多次到市委、人大、政府上訪，市領導亦多次做出批示，但至今未能執結。

（二）損害了法制統一和法律尊嚴

執行難問題的存在，對個案來講，損害的是勝訴當事人的合法權利，但從整體層面上講，損害的卻是法律尊嚴和司法權威。人民法院作出的生效裁判，體現了國家的意志。生效裁判依法得到尊重和執行，是衡量一個國家法制發達程度的一項重要指標，是司法權威的重要體現和組成部分。法院生效判決長期無法執行，法院的威信無法樹立，法律尊嚴受到破壞。

（三）增加了社會不安定因素

近幾年來，涉訴信訪中反映執行案件的內容所占比例較大，從黨委、人大、政府等部門批轉到法院的信訪件中反映執行案件的也較多。涉行政執行案件長期不能執行，一些當事人不斷到黨委、人大、政府等部門上訪，有些當事人越級上訪，影響了正常的工作秩序，增加了社會不安定因素，與構建安定有序、公平正義的和諧社會相矛盾。

（四）加重了法院工作壓力

近幾年來，法院的執行工作受到社會各界關注，在每年召開的人大會議及行風評議活動中，社會各界對法院執行工作提出的意見均居首位。執行工作壓力越來越大，執行積案年年增加。判決生效后案件無法執行，群眾認為法院與政府都是國家機關，是“官官相護”，對法院工作不理解，到處上訪、告狀。鄉鎮政府、村委會則不支持、不配合法院執行工作。“執行難”所引發的各種矛盾集中到法院身上，加大了法院工作壓力，增加了工作難度，影響了法院公正執法的形象。如**縣法院受理的***申請執行海**縣**鎮政府集資建房合同糾紛一案，200**年判決后，案件一直無法執行，申請人認為法院執行不力，多次向多部門上訪，反映自己的案件“久執不結”，區、市領導多次逐級批示，上級法院也下發督辦令，案件至今未結。

五、解決問題的對策和出路

近幾年來，涉行政案件“執行難”問題已經引起黨中央高度重視，國務院及有關部門下發文件推動清欠工作落實。去年底，中央政法委下發《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》，從加大黨委對人民法院執行工作的領導力度、建立健全國家執行威懾機制等六個方面對解決“執行難”問題進行了總體部署。前不久，黨中央下發的《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》中明確指出要完善執行工作機制，加大執行工作力度，讓打贏官司且有條件執行的當事人及時實現權益，維護國家法律權威。黨中央的決定為人民法院進一步解決執行難問題指明了工作方向。人民法院的執行工作要借東風、鼓干勁，切實加大執行力度，及時執結此類案件。

（一）積極爭取領導重視，大力支持

涉行政執行案件“執行難”問題僅依靠法院通過法律程序往往無法從根本上解決問題，需要依靠黨委的領導、人大、政協及相關職能部門的支持和配合。各級黨政部門和執法監督部門應樹立全局意識，從維護社會主義法制統一和尊嚴，維護黨和政府的形象，維護改革開放大局，維護人民群眾切身利益，維護司法權威和構建社會主義和諧社會的高度，充分重視人民法院執行工作。在涉及政府有關案件的執行過程中，切實運用行政的、經濟的和法律的手段，想方設法督促被執行人履行法定義務，切實解決執行難問題，為法院執行營造一個良好的氛圍，從而理順正常的經濟秩序，維護政府形象和社會穩定。

（二）綜合治理，督促履行

中央政法委《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》中指出，要將法院執行工作納入縣（市、區）、鄉鎮社會社會治安綜合治理目標責任考核范圍，建立基層協助執行工作網絡，配合人民法院作好執行工作。如我市**縣政法委全面貫徹落實中央規定，結合法院解決“執行難”問題存在的具體困難，制定下發了《關于切實解決“執行難”問題的意見》。要求**縣各級社會治安綜合治理委員會要將人民法院執行工作納入本鄉鎮、本部門、本單位綜合治理目標責任考核范圍，建立基層協助執行工作網絡，配合人民法院做好執行工作。該實施意見對解決法院執行難問題進行了有益探索，有力的推動了法院執行工作的開展。

（三）抓住時機及時清積

全市法院要深入貫徹落實中央政法委、最高人民法院關于切實解決執行難的要求，樹立克服執行難的信心，從主觀上消除畏懼心理，主動、及時、經常性地匯報執行工作中遇到的困難和問題，使各級黨委、人大、政府了解、理解、支持法院的執行工作。近日，**市城區已經擬定出臺了《**市城區化解鄉村債務工作實施方案》，準備利用3年至5年時間將城區鄉村兩級債務全部化解。全市發院在執行涉行政案件時，要及時將轄區內的此類案件情況通過匯報的形式向當地黨委、人大、政府等反映情況，將這些案件欠款能夠納入政府清欠范圍內，逐步化解這些案件。努力做到依法辦事、顧全大局，慎重穩妥，既要為政府依法行政和企業合法經營創造良好寬松的法治環境，也要切實維護法律的公平與正義。

（四）提高執行能力，加大執行力度

全市法院要進一步加強對執行人員的業務培訓與考核，嚴肅執行工作紀律，建立健全執行工作程序，強化依法執行觀念，做到公正與效率相統一，法律效果與社會效果相統一，嚴格執法與文明執法相統一。對涉行政執行案件，可以采取提級執行或交叉執行的方式，加大執行力度。對有財產拒不履行義務的被執行單位和個人應采取多種執行手段，該查封拍賣的查封拍賣，該凍結劃撥的凍結劃撥，對個別阻撓執行的被執行單位法定代表人依法予以拘傳、拘留，對擅自轉移、變賣、毀損查封財產、有能力拒不履行的被執行單位應按法律的有關規定，追究其相關責任。

涉行政執行案件“執行難”問題的出現是我國經濟基礎薄弱時期加快經濟發展遺留的問題，隨著國家經濟建設的不斷發展，解決這一問題，已成為必然。全市法院要堅定破解執行難的信心，抓住機遇，開拓進取，真抓實干，處理好發揮自身主體作用與爭取外部支持的關系，不斷加大執行工作力度，充分發揮職能作用，為全市經濟發展做出應有的貢獻。