加強(qiáng)對基層法律服務(wù)主體違紀(jì)查處和懲誡的設(shè)想

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一、加強(qiáng)對基層法律服務(wù)主體違紀(jì)查處與懲戒要與司法部對基層法律服務(wù)業(yè)的整體調(diào)整政策思路和要求相結(jié)合

從司法部02.8.30上海會議以來，到今年7月全國司法廳局長座談會，國家對法律服務(wù)業(yè)的政策和策略已逐漸明朗和定型，即從最初的“一個(gè)調(diào)整，兩個(gè)加強(qiáng)”到明確“拓展與規(guī)范”這一主題。一個(gè)調(diào)整是指：大中城市的街道法律服務(wù)所要從訴訟領(lǐng)域逐步退出。兩個(gè)加強(qiáng)是指：一是加強(qiáng)三支隊(duì)伍（律師、公證、法律援助）的“三個(gè)面向”(面向基層、面向社會、面向群眾提供公益性、便民性服務(wù))功能；二是加強(qiáng)律師為社區(qū)居民提供訴訟法律服務(wù)的功能。在拓展與規(guī)范中，規(guī)范的一個(gè)重要內(nèi)容就是：對已經(jīng)實(shí)施脫鉤改制的法律服務(wù)所在2004年6月底或回歸街道、或轉(zhuǎn)為律師事務(wù)所、或予以停辦解散；在2006年底以前，大中城市街道法律服務(wù)所從訴訟領(lǐng)域中調(diào)整出來（退出訴訟領(lǐng)域）。

針對這樣一個(gè)整體調(diào)整思路和要求，筆者認(rèn)為，基層法律服務(wù)業(yè)的拓展與規(guī)范應(yīng)重在規(guī)范，以規(guī)范促進(jìn)拓展。而規(guī)范又重在制度建設(shè)層面。嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)管、嚴(yán)肅違紀(jì)查處與懲戒將成為實(shí)現(xiàn)拓展與規(guī)范思路的有效手段和形式。因此，拓展與規(guī)范要立足于兩手：一手抓監(jiān)管促規(guī)范，一手抓懲戒促轉(zhuǎn)型。兩個(gè)方面相輔相成、不可或缺。在完善這兩手的基礎(chǔ)上，通過行政調(diào)控和市場選擇來決定基層法律服務(wù)的最終命運(yùn)。

基于這樣的認(rèn)識，拓展與規(guī)范的實(shí)施必須分層次、分步走、抓重點(diǎn)、講科學(xué)。具體操作中要講究“以管理促規(guī)范，以懲戒促轉(zhuǎn)型，以市場定興亡”的原則；堅(jiān)持引導(dǎo)為主，強(qiáng)制為輔。分層次是指分為城市街道所、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所兩個(gè)不同層次。分步走是指城市街道所的調(diào)整不可能一步到位，要分步實(shí)施。不能胡子、眉毛一把抓、齊步走、一刀切。抓重點(diǎn)是指要抓住調(diào)整與規(guī)范中的基層法律服務(wù)人員轉(zhuǎn)崗、分流這一主要矛盾，爭取避免不穩(wěn)定因素的發(fā)生。講科學(xué)是指要尊重事物發(fā)展規(guī)律，按規(guī)律辦事。不能靠拍腦袋、想當(dāng)然辦事、決策。

當(dāng)然，在調(diào)整與規(guī)范中，首先要解決的是“誰來規(guī)范問題”。由于我們所接受的一切信息均來自于部領(lǐng)導(dǎo)講話和有關(guān)會議精神傳達(dá)，并未看到正式的操作文件，也就是說規(guī)章和規(guī)范缺位。那么，按照依法行政的要求和《立法法》的原則要求，在上位法缺位情況下，市及其以下的管理機(jī)構(gòu)無權(quán)制定和出臺限制性行為規(guī)范和強(qiáng)制性行為規(guī)范，尤其在涉及公民權(quán)利與自由方面。由于在廣泛意義上，大中城市街道法律服務(wù)所退出訴訟領(lǐng)域，屬于基層法律服務(wù)者被剝奪法律服務(wù)權(quán)利范疇。那么由誰來規(guī)范，規(guī)范的主體應(yīng)當(dāng)是誰，應(yīng)當(dāng)有個(gè)明確定位。在這一前提不明確的前提下，作為具體操作部門就會顯得力不從心、無所適從。

二、在調(diào)整與規(guī)范中，加強(qiáng)對基層法律服務(wù)主體違紀(jì)查處與懲戒要解決和明確的幾個(gè)基本問題

在調(diào)整與規(guī)范中，加強(qiáng)對基層法律服務(wù)主體違紀(jì)查處與懲戒要解決和明確三個(gè)基本問題：（1）依何查處與懲戒？解決法律法規(guī)依據(jù)定位問題；（2）查處什么？解決查處與懲戒的行為定位；（3）怎樣查處與懲戒？解決程序和可操作性問題。

（一）關(guān)于依據(jù)定位問題。目前，我們在實(shí)際工作中，對基層法律服務(wù)主體違紀(jì)查處與懲戒遵循的是司法部《59號令》、《60號令》（《基層法律服務(wù)所管理辦法》、《基層法律服務(wù)者管理辦法》）以及《江蘇省合伙基層法律服務(wù)所管理試行辦法》。但這其中有很多問題。雖然上述的令和管理試行辦法，都對基層法律服務(wù)主體的權(quán)利、義務(wù)作了明確規(guī)定，但卻缺乏對基層法律服務(wù)主體違反義務(wù)規(guī)定行為的處罰規(guī)定，或者已經(jīng)設(shè)定的處罰規(guī)定和手段形同虛設(shè)，導(dǎo)致實(shí)踐中管理部門對基層法律服務(wù)主體的嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)行為缺少有力處置方法和手段。表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、能夠使用的處罰手段畸輕，根本無法達(dá)到懲誡目的。司法部《59令》第42條、《60號令》第55條，分別對執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)的11種行為和從業(yè)人員的19種行為設(shè)定了處罰措施，但能夠使用的處罰手段僅僅限于“由所在地的縣級司法行政機(jī)關(guān)予以警告”，而實(shí)踐證明，使用警告手段的效果微乎其微，根本無法達(dá)到懲誡目的。雖然《59令》在第46條規(guī)定了“司法行政機(jī)關(guān)對基層法律服務(wù)所實(shí)施行政處罰的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令該所限期整改。期滿仍不能改正，不宜繼續(xù)執(zhí)業(yè)的，由組建單位予以停辦，報(bào)請地級司法行政機(jī)關(guān)予以注銷”的內(nèi)容，但注銷并不能解決一切。執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)注銷后，一是減少了當(dāng)?shù)氐姆煞?wù)資源，削弱了為基層服務(wù)的力量，二是原有的大多數(shù)從業(yè)人員仍將擇所而居，繼續(xù)從事基層法律服務(wù)工作。我市去年撤消的溧水縣瀨州所就是這樣一種情況?？傮w上減少的一個(gè)甚至幾個(gè)所，并未從根本上改善法律服務(wù)主體的現(xiàn)狀，因?yàn)闅w根結(jié)底還是原有的那些人在執(zhí)業(yè)，除個(gè)別依照《59令》第45條規(guī)定處罰的所主任（《59令》第45條規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)對基層法律服務(wù)所實(shí)施行政處罰的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)追究負(fù)有管理失誤責(zé)任的該所主任的責(zé)任，嚴(yán)重者予以撤職或者解聘”）。

2、已經(jīng)設(shè)定的具有威懾力性質(zhì)條款不能使用。首先是司法部《59令》第42條、《60號令》第55條中設(shè)定的處罰手段：“有違法所得的，按照法律、法規(guī)的規(guī)定沒收違法所得，并由地級司法行政機(jī)關(guān)處以違法所得三倍以下的罰款，但罰款數(shù)額最高不得超過三萬元”?？梢哉f，這樣的規(guī)定涉及基層法律服務(wù)主體的最切身利益，是最具威懾力性質(zhì)的條款，可惜，由于缺乏本條款中所說的配套“法律、法規(guī)的規(guī)定”這一前置條件，導(dǎo)致此條款成為中看不中用的擺設(shè)。從立法上看，它只是一個(gè)具有超前意識的條款，但在實(shí)踐中卻毫無價(jià)值。其次是《60號令》中第58條設(shè)定的處分規(guī)定：“基層法律服務(wù)工作者有下列情形之一的，基層法律服務(wù)所應(yīng)當(dāng)給予開除處分:……”。若此規(guī)定能夠不折不扣執(zhí)行，一部分被開除者將被逐出基層法律服務(wù)領(lǐng)域，因?yàn)?，?0號令》第14條規(guī)定，“曾被基層法律服務(wù)所給予開除處分的”，“司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出不準(zhǔn)予執(zhí)業(yè)登記的決定”。但問題恰恰在于，《60號令》第58條中所設(shè)定的“開除”一項(xiàng)嚴(yán)厲條款，隨著基層法律服務(wù)所的改制已歸于無效！因?yàn)楹匣镏品煞?wù)所除合伙人外，其他人員皆屬聘用，解除合同（解聘）是常規(guī)手段，誰會去使用得罪人的“開除”手段？更何況，沒有任何條款規(guī)定“應(yīng)當(dāng)使用開除手段而規(guī)避不用時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任”！

3、缺乏對不具有執(zhí)業(yè)資格而以基層法律服務(wù)工作者名義公開執(zhí)業(yè)人員的管理和處罰規(guī)定。實(shí)踐中，我們時(shí)常遇到一些不具有執(zhí)業(yè)資格而以基層法律服務(wù)工作者名義公開執(zhí)業(yè)的現(xiàn)象。對此，雖然我們聯(lián)合公安、工商部門進(jìn)行了查處，但效果往往不佳，主要原因是缺乏執(zhí)法和處罰依據(jù)。一方面，違法者吃準(zhǔn)了基層法律服務(wù)缺乏執(zhí)法和處罰依據(jù)這一點(diǎn)而顯得有恃無恐；另一方面，依法行政的要求使得公安、工商等部門在缺乏明確執(zhí)法和處罰依據(jù)情況下不能輕舉妄動而顯得無所適從。例如，一名為“華盾經(jīng)濟(jì)調(diào)研事務(wù)所”的機(jī)構(gòu)，以公民名義承攬案件。承攬案件后，不但變相收取委托人的各種費(fèi)用，而且聘用已注冊的法律服務(wù)人員作為案件具體承辦人，出庭訴訟。具體承辦人因不力給委托人造成損失，被委托人投訴。這一現(xiàn)象很值得引起法律服務(wù)管理部門的高度重視。其實(shí)，最近一個(gè)時(shí)期以來，我市個(gè)別社會無業(yè)人員和所謂法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，打著法律服務(wù)的旗號，非法從事法律服務(wù)活動，在一定范圍內(nèi)造成惡劣影響，不僅損害了當(dāng)事人的合法利益，破壞了律師和基層法律服務(wù)工作者的形象，而且嚴(yán)重影響了正常法律服務(wù)業(yè)務(wù)的開展，擾亂了法律服務(wù)市場秩序。我市高淳的一個(gè)名為“健康法律服務(wù)所”的非法法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，長期以來以基層法律服務(wù)所的名義執(zhí)業(yè)，我們眼睜睜地看著沒有辦法。為此，筆者認(rèn)為有必要提請各相關(guān)部門注意，并向省廳報(bào)送了有關(guān)信息，但卻如石沉大海、泥牛入海，沒有引起任何反應(yīng)。

（二）關(guān)于違紀(jì)行為定位問題。從總體上說，查處與懲戒的內(nèi)容取決于基層法律服務(wù)主體的資質(zhì)與行為兩方面。由于基層法律服務(wù)主體分為所、個(gè)人兩類，因此針對不同主體承擔(dān)的職能不同，要求查處與懲戒的內(nèi)容應(yīng)各有側(cè)重。基層法律服務(wù)所應(yīng)側(cè)重于機(jī)構(gòu)內(nèi)部全面的建章立制以及規(guī)范的執(zhí)行運(yùn)作，它至少應(yīng)當(dāng)包括：完善的制度建設(shè)、明確的內(nèi)部分工、團(tuán)結(jié)的從業(yè)人員、順暢的業(yè)務(wù)開展、保證的辦案質(zhì)量、規(guī)范的財(cái)務(wù)管理、齊全的檔案卷宗、合理的收入分配、良好的納稅行為、自覺的自我約束等內(nèi)容，應(yīng)該說覆蓋了基層法律服務(wù)主體執(zhí)業(yè)活動的每個(gè)層面、環(huán)節(jié)、角落，對出問題的各方面都應(yīng)該進(jìn)行不同程度的懲戒。對基層法律服務(wù)者個(gè)人的查處與懲戒應(yīng)側(cè)重于其資質(zhì)與行為兩方面。對不具備資質(zhì)的假冒基層法律服務(wù)者，要規(guī)定明確的查處與懲戒機(jī)關(guān)和手段。而對基層法律服務(wù)者，要對其從受案、簽約、登記、收費(fèi)、開票、履職、質(zhì)量、信用等各環(huán)節(jié)的差錯(cuò)與違紀(jì)行為進(jìn)行查處與懲戒。

（三）關(guān)于程序定位問題。司法部曾經(jīng)制定和出臺過《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)則》，省廳也曾在2002年11月26日了《江蘇省司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰程序規(guī)則》。省廳的《處罰程序規(guī)則》本身對作出警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等五種行政處罰的簡易、一般程序作了詳盡規(guī)定。但問題是：這一《處罰程序規(guī)則》是否能夠涵蓋對基層法律服務(wù)主體的違紀(jì)查處與懲戒行為？懲戒行為本身是否就等于行政處罰？如果不等于，那么對基層法律服務(wù)主體的違紀(jì)查處與懲戒應(yīng)遵循什么程序？

除此以外，誰來查處與懲戒？主體的定位、查處與懲戒的管轄也是一個(gè)問題。因?yàn)椋瑢τ诓煌男姓蛹墎碚f，他們承擔(dān)的職責(zé)各不相同。對于基層法律服務(wù)主體違紀(jì)查處與懲戒這一具體職責(zé)來說，是否應(yīng)由不同的行政層級共同承擔(dān)、分級管轄，或是只規(guī)定由某一層級進(jìn)行管轄和處理，或是規(guī)定只能由協(xié)會進(jìn)行查處與懲戒，這里涉及到層級行政管理機(jī)關(guān)之間的職責(zé)分工以及司法行政管理機(jī)關(guān)與協(xié)會之間的職責(zé)劃分等問題，總體上還沒形成統(tǒng)一認(rèn)識。筆者本人不同意將查處與懲戒職責(zé)完全交由協(xié)會行使的看法。因?yàn)?，雖然隨著政府職能改革的不斷深入，行政機(jī)關(guān)原本承載的一些事務(wù)性職能越來越多地進(jìn)行了剝離，逐漸轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會身上。但行政機(jī)關(guān)仍然擔(dān)負(fù)著政策研究、市場引導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管等職能。僅就行業(yè)監(jiān)管職能來說，如果將違紀(jì)查處與懲戒職能完全交由協(xié)會行使，則監(jiān)管的結(jié)果將落空。但相反意見則認(rèn)為，確定由協(xié)會履行查處與懲戒，能夠最大程度地體現(xiàn)行業(yè)自律，反映市場和社會對基層法律服務(wù)的自然需求。因?yàn)閺男袠I(yè)生存的角度看，自律是解決行業(yè)生存和市場需求的最有效途徑。對此，仁者見仁，智者見智，但最終必須有一個(gè)解決方案。

三、當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是在充分調(diào)研基礎(chǔ)上做好立法和規(guī)章制度建設(shè)工作，對調(diào)整與規(guī)范工作有一個(gè)準(zhǔn)確定位

當(dāng)務(wù)之急是要盡快制定出針對脫鉤改制后合伙基層法律服務(wù)主體的管理規(guī)則。制定和出臺具體的違紀(jì)查處與懲戒辦法或規(guī)定。通過立法解決這樣幾個(gè)問題：一是對基層法律服務(wù)主體的準(zhǔn)確定位，城市與農(nóng)村主體的差別和走向；二是提高農(nóng)村基層法律服務(wù)主體的資格及準(zhǔn)入條件；三是明確基層法律服務(wù)主體的權(quán)利和義務(wù)；四是確定監(jiān)管工作的原則和方法；五是明確罰則和法律責(zé)任，做到與不履行義務(wù)行為的一一對應(yīng)；六是明確違紀(jì)查處與懲戒程序；七是規(guī)定未盡事宜等的附則。輔之以下措施：

（一）加快立法和規(guī)章制度建設(shè)。一是根據(jù)強(qiáng)化規(guī)范管理的要求，進(jìn)一步健全完善基層法律服務(wù)工作的制度體系和管理機(jī)制。建議司法部修改第59號令、60號令。該辦法是在法律服務(wù)所脫鉤改制以前制定的，有很多內(nèi)容與形勢的發(fā)展相違背，很難操作。二是按照進(jìn)一步調(diào)整、規(guī)范基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)領(lǐng)域的需求，建議司法部廢除《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》，該細(xì)則系1991年制定，與目前的形勢發(fā)展既矛盾又背離，嚴(yán)重阻礙了法律服務(wù)工作的發(fā)展。

（二）根據(jù)基層法律服務(wù)特點(diǎn)和要求，充分發(fā)揮基層法律服務(wù)工作者協(xié)會的職能和作用。要進(jìn)一步加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會作用，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律職能。建議省協(xié)會盡快制定《基層法律服務(wù)工作者的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》，健全執(zhí)業(yè)監(jiān)督、違紀(jì)懲處的制度和機(jī)制，增強(qiáng)法律服務(wù)所的自律能力。通過協(xié)會加強(qiáng)對基層法律服務(wù)主體的日常管理和監(jiān)督，淡化行政調(diào)控痕跡，全面實(shí)行行業(yè)自律，及時(shí)全面掌握基層法律服務(wù)主體的執(zhí)業(yè)狀況、思想動態(tài)等，抓好培訓(xùn)、維權(quán)，進(jìn)行違法違紀(jì)行為調(diào)查處理，開展好區(qū)域合作與交流。

（三）加強(qiáng)基層法律服務(wù)管理力量建設(shè)。在目前法律服務(wù)管理主體多元化的狀態(tài)下，律師管理和基層法律服務(wù)管理在力量上存在著較大差異。例如，全省律師事務(wù)所及律師數(shù)量與基層法律服務(wù)所及基層法律服務(wù)工作者，兩者數(shù)量相當(dāng)。但在管理力量上，省律管部門有近三十名管理人員，而省基層法律服務(wù)管理部門卻只有兩人，兩者承擔(dān)的責(zé)任和職能大體相當(dāng)或相似。市里情況與省里類似。我市律管部門有七人，而基層處法律服務(wù)管理卻只設(shè)一人。即使只有一人，這一人還要時(shí)常參與司法所管理、人民調(diào)解、安置幫教、社區(qū)矯正工作。全省其它市的情況也大致相同。由于管理力量嚴(yán)重不足，導(dǎo)致管理職能弱化，管理工作只停留在一般布置上，缺乏必要的檢查、監(jiān)督和制裁。工作力度小，大多流于形式和應(yīng)付。因此，建議加強(qiáng)基層法律服務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)，增加管理力量，或者干脆將基層法律服務(wù)管理工作劃歸律管部門統(tǒng)一管理，盡快實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)市場管理主體的一體化。