學習行政許可法規范行政許可行為
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華容縣農機局夏金明
《行政許可法》于2003年8月27日第十屆全國人大常委會第四次會議通過，自2004年7月1日起施行。專家們稱它為陽光法案,是政府自已給自已減肥的法案,無論是在價值取向,模式設計還是制度創新上,都是對傳統行政審批制度的一種突破和決裂.體現了政府職能的轉變與市場價值的全面回歸,對我國行政管理模式將產生深遠的影響.
一、立法背景及意義
1、是完善市場經濟體制的客觀要求；
2、是加入世貿組織與世界經濟接軌的要求；
3、是轉變政府職能，深化行政管理體制改革的迫切需要；
4、是從源頭上預防和治理腐敗的客觀要求；
5、是建設法律政府的客觀必然；
6、是鞏固行政審批制度改革成果，推動行政審批制度改革不斷深化的需要。
二.《行政許可法》的主要內容及亮點
行政許可法全文約1.1萬字,共8章83條,分為總則、行政許可的設定、行政許可的實施機關、行政許可的實施程序、行政許可的費用、監督檢查、法律責任和附則。這部法律自2004年7月1日起施行。
1.行政許可的定義
.行政許可就是我們平常說的行政審批,是指行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。
2.立法宗旨：規范行政許可的設定和實施；保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序；保障和監督行政機關有效實施行政管理。
3.行政許可的基本原則
1>、法定原則；A、許可范圍法定；B、許可設定權法定；C、許可的實施主體法定；D、許可行為的內容法定；E、許可機關應依法對被許可人的活動進行監督。
2>、公開、公正、公平的原則；有關行政許可規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開。符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權利，行政機關不得歧視。
3>、便民原則實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。
4>、救濟原則A、陳述權和申辯權；B、申請行政復議和提起行政訴的權利；C、請求賠償權。
5>、信賴保護原則；公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效和行政許可
6>、不得轉讓的原則；依法取證的行政許可，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓。
7>、監督原則。
4.許可法的主要亮點:
1>.減少了審批部門,也減少了干預部門,避免多頭許可,國務院各部門都無權設“門檻”。過去我們的審批部門,上至國務院、國務院各部門，下至鄉政府、甚至其派出機構，就連一些機構的內部文件也同樣照設不誤。審批太濫，令出多門。行政許可法規定，行政許可的設置權只有三個層次的國家機關可以行使：1、全國人大及其常委會；2、國務院；3、省、自治區、直轄市人大及其常委會，省、自治區、直轄市人民政府。即使這些機關也不能隨意設定行政許可，而必須依據法定的權限。
2>,大大減少了審批項目,審批范圍有了明確界定,僅六類事項可設定行政許可
辦一個企業,搞一個工程,動輒需要幾十個甚至數百個公章,行政審批事項過多過濫,給普通百姓帶來諸多煩惱。12條規定只有六類事項可以設定行政許可。一、直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項，如制造炸藥等。二、有限自然資源的開發利用和有限公共資源的有效配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等需要賦予特定權利的事項，如土地使用權的取得。三、提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項，如經營餐四、直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項。五、企業或者其他組織的設立等需要確定主體資格的事項。六、法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。
四類事項不設許可；①公民、法人或其他組織能自主決定的事項；②市場競爭機制能夠有效調節的事項；③行業組織或者中介機構能夠自行管理的事項；④行政機關采取事后監督等其他行政管理方式能夠解決的事項；
3>行政審批不得收取任何費用，老百姓無需再為所謂的“工本”埋單。
58條規定,行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監督檢查,不得收取任何費用。但是,法律、行政法規另有規定的,依照其規定。
59條規定,行政機關提供行政許可申請書格式文本,不得收費。行政機關實施行政許可所需經費應當列入本行政機關的預算,由本級財政予以保障,按照批準的預算予以核撥。
法律規定,行政機關實施行政許可,依照法律、行政法規收取費用的,應當按照公布的法定項目和標準收費;所收取的費用必須全部上繳國庫,任何機關或者個人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分。財政部門不得以任何形式向行政機關返還或者變相返還實施行政許可所收取的費用。
4>遵循便民原則行政許可法展現“親民”色彩6條明確規定,實施行政許可,應當遵循便民的原則,提高辦事效率,提供優質服務。
26條規定,把便民作為立法中最重要的原則之一,使這部法律充滿了“親民”色彩。法律規定,經國務院批準,省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則,可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的,該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請,統一送達行政許可決定。29條規定,這部法律的便民原則還體現了信息時代的特色。法律規定,申請人可以委托人提出行政許可申請。行政許可申請可以通過信函、電報、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出。
5>行政審批不能“一拖了事”,規定了審批的期限.過去,三年辦不下一個企業的批文,為蓋一個章跑斷腿,目前個別行政機關在實施行政審批的過程中,今天推明天,明天推后天,讓當事人感到十分無奈。許可法從方便老百姓辦事的角度考慮,對這一問題作出了明確規定:除可以當場作出行政許可決定的外,行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內作出行政許可決定。
42條同時規定,二十日內不能作出決定的,經本行政機關負責人批準,可以延長十日,并應當將延長期限的理由告知申請人。但是,法律、法規另有規定的,依照其規定。
依照本法有關條款規定,行政許可采取統一辦理或者聯合辦理、集中辦理的,辦理的時間不得超過四十五日;四十五日內不能辦結的,經本級人民政府負責人批準,可以延長十五日,并應當將延長期限的理由告知申請人。依法應當先經下級行政機關審查后報上級行政機關決定的行政許可,下級行政機關應當自其受理行政許可申請之日起二十日內審查完畢。但是,法律、法規另有規定的,依照其規定。
6>許可行為不能朝令夕改,變更撤銷行政許可公民合法權益受損須補償7條,只要是公民、法人或其他組織依法取得的行政許可,行政機關不得隨意變更、撤銷,否則造成的損失,行政機關必須負責補償。
8條規定,公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。
按照這一法律規定,公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可,享有陳述權、申辯權;有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟;其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的,有權依法要求賠償。
7>不得為地方保護主義提供“保護傘”你的產品想進來,我設門檻攔住你,個別地區曾以政府規章或決定的形式,限制其他地區的商品在本地銷售。許可法明確禁止這種地方保護主義的做法。
行政許可法規定,尚未制定法律、行政法規和地方性法規的,因行政管理的需要,確需立即實施行政許可的,省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的,應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。
15條規定,地方性法規和省級政府規章,不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可;不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可,不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務,不得限制其他地區的商品進入本地區市場。
8>法律向資格考試牟利行為說“不”54條規定參加資格考試時,考生常常被迫參加強制性的考前培訓,購買指定教材,多花了不少的“冤枉錢”。許可法向借資格考試牟利的這兩種行為說“不”,規定任何部門不得組織強制性的資格考試的考前培訓,不得指定教材或者其他助考材料。
法律規定,公民特定資格的考試依法由行政機關或者行業組織實施,公開舉行。行政機關或者行業組織應當事先公布資格考試的報名條件、報考辦法、考試科目以及考試大綱。但是,不得組織強制性的資格考試的考前培訓,不得指定教材或者其他助考材料。
9>以不正當手段獲取行政許可將受懲處如果公民、法人或者其他組織以不正當手段取得了行政許可,該怎么處理?69條明確規定,被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的,應當予以撤銷。
31條規定,申請人申請行政許可,應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況,并對其申請材料實質內容的真實性負責。
78條規定，行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的,行政機關不予受理或者不予行政許可,并給予警告;行政許可申請屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的,申請人在一年內不得再次申請該行政許可。
79條規定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的,行政機關應當依法給予行政處罰;取得的行政許可屬于直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全事項的,申請人在三年內不得再次申請該行政許可;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
10>嚴禁違法轉讓行政許可在我國,倒買倒賣行政審批批文的現象曾一度呈現泛濫之勢。80條明確規定涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件,或者以其他形式非法轉讓行政許可的,被許可人將受到行政機關的行政處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
11>百姓說話機會多了，分量重了。以前，設定行政許可是行政機關的“一言堂”，老百姓無法參與；而行政許可法則明確規定：必須聽聽老百姓如何說，老百姓也有參與權。擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向立法機關進行相關說明。設定的行政許可生效后，公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關、實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議。對于法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，應當向社會公告并舉行聽證。行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關還要告知申請人、利害關系人有要求聽證的權利；申請人、利害關系人提出聽證申請的，行政機關就要在20日內組織聽證。
12>監管方式增多。為防擾民，行政許可法將監管模式規定為以書面形式為主，核查被許可人的有關材料；通過書面監督方式難以達到監督效果，需要進行實地檢查、核驗、檢測的，才進行實地檢測。同時，為了保證監管質量，行政許可法將對違法情況的舉報權賦予了群眾。
三.當前行政管理中存在的突出問題
我國行政審批制度形成并逐步完善于計劃經濟時代。當社會轉型進入市場經濟時期，一統天下的審批制度則顯出了明顯的阻礙性。過多過濫的行政審批，不僅束縛了企業的手腳，而且嚴重妨礙了市場的公平，降低了經濟效率，制約了市場經濟體制的進一步發展和完善，同時也不符合WTO規則和市場經濟的內在要求。在長期的生活和工作中，人們逐漸習慣了要干什么事情首先想到的是，去政府的管理部門詢問是否可行？是否需要辦理批準？比如，搞一個工程、開一家店，就需要審批。如果需要辦理審批，那么從申請到批準的過程，很可能是極為復雜和痛苦的。蓋幾十個章、拖個一年半載的，也不是什么新鮮事。
當前行政管理中存在的突出問題：
一>：許可設置過濫容易產生"三亂"
由于許多政府機關及其工作人員過分迷信審批、許可的作用，把審批、許可看成是行政管理的法寶。這些年來，幾乎各級政府都在自設許可。政府的各個部門，甚至政府部門的內設機構也在通過各種方式（如決議、決定、公告、通告等）設置許可；設置許可的事項更是五花八門。據一家媒體報道，有一位投資商想搞個建材城，為審批跑了整整3年，公章還沒蓋完。
二>：利用許可謀利
一些政府部門在設置許可的同時，還設置名目繁多的收費項目；在實施許可時，一些行政機關另外巧立名目，增加收費的范圍和額度。比如，不少人參加過這樣的資格考試，報名之后，先得花錢買指定的考試輔導教材，還要花錢參加指定的培訓班。就是說，有關部門對參加資格考試的人員搭賣教材。
三>：許可程序繁瑣、效率低下，不方便。
一個事兒要辦幾個、甚至幾十個許可，一個許可要經過幾個、甚至幾十個部門的審批。而辦理許可又無嚴格的時限要求，辦理人員責任心強的，或與申請人關系好的，可能十天半月辦下來；遇到辦理人員不負責任的，或有其他不良企圖的，一個許可可能一年半載或長時間辦不下來。如果是各部門或各部門機構之間相互推諉、扯皮，則辦理過程更為復雜。
四>：許可程序不公開、“暗箱操作”，自由裁量權過大。
近幾年來，行政許可過程中的腐敗現象發展到了愈演愈烈的程度。一些行政機關工作人員對應予許可的不予許可，對不應許可的卻給予許可。把辦理許可視為給相對人“恩賜”，明示或暗示相對人給予回報，或暗或明搞權錢交易，行賄受賄。一些行政機關受利益驅動，只重視和熱衷于頒發許可證，通過審批、發許可證收費和獲取其他好處，而對被許可人在獲取許可之后實施的行為卻不聞不問，不進行監督檢查，致使市場秩序混亂，許可作用盡失。
五>：隨意變更許可，缺泛誠信。
一投資商得到許可在某處做一項較大工程，但工程開始后，卻被叫停。某行政機關認為此工程不符城市新的發展規劃。該投資商為此工程不但推掉了其他事項，而且做了不少前期投入。對他的損失，有關部門卻遲遲不作答復。像這種申請許可后，管理機關隨意終止或變更許可，不講誠信，給相對人造成損失的并非鮮見；當然，有時行政機關雖是因為情勢變更、或出于公共利益的需要，而有必要撤回或變更許可，但對相對人因此造成的相應損失，卻往往不予任何補償。
六>重審批、輕監督。各級部門，都不同程度地存在著重許可、輕監督，只許可、不監督的問題，有的也不知道怎樣進行有效監督。審批極難，批后卻不管，事前審查與事后監督脫節。一些公民、法人或者其他組織在取得行政許可后，不遵守許可的條件，或未經許可從事違法活動，得不到及時糾正，使得設立行政許可的目的難以實現。有一種說法，如果把執法者與違法者之間的關系比喻為貓和老鼠的關系，貓有時候會故意不抓老鼠，而是不停的向主人抱怨鼠患嚴重，主人只好給它強身壯體，由此貓便會獲得更多的食物，更多的支持，更多的好處。
四.行政許可給政府機關提出的新要求
一是政府機關轉變觀念。目前我國政府機關面臨的難題之中首推觀念問題。“按以前的老觀念，行政就是管理，管理就是審批、收費、處罰。不轉變這個觀念，行政許可法規定的制度在實施中必然走樣，濫審批、亂收費、亂處罰的頑癥不可能根治。”要實施行政許可法，首先必須樹立行政主要是服務，管理主要是提供社會公共物品的觀念，樹立行政許可機關應為許可相對人提供服務，許可權力和許可責任統一的觀念。”
二是轉變職能，減少規制。“過去，我們政府的重要失誤之一就是管事太多，大事小事都要經過政府審批許可，這樣既嚴重限制了市場主體和公民個人的自由，又大大增加了政府的管理成本。”現在政府機關一定要按照法律的要求減少不必要的規制，真正按公民自治、市場調節、行業自律、行政監管的順序來設定和實施許可。實現四個方面的轉變：由大政府小服務向小政府大服務轉變；管其所管，放其所放，有所為，有所不為。由萬能政府向有限政府的轉變；由隨意政府向誠信政府轉變；由神秘政府向公開透明政府轉變。
三是改革現有管理體制，包括橫向體制和縱向體制的兩個方面。按照法律要求，以后辦理許可，涉及一個部門不同機構的要求一個窗口對外，涉及多個部門的，要求盡可能一站式服務，統一辦理。或由政府通過“辦事大廳”聯合辦理，集中辦理。現在不少地方都建起了“辦事大廳”，但實際人員并沒有減少，而且坐在大廳的人可能做不了主，有權力的人也不坐在大廳里。目前辦理一個許可，有的要鄉鎮、縣、省、中央等3級到4級審批。實施行政許可法后，應該明確各級政府的許可權的權限，除了一些諸如土地、環境等涉及國家重大利益的許可外，大部分的許可應放在區縣。
四是建立信息公開制度和電子政務制度。按照法律要求，行政許可的依據、范圍、條件和程序等，都必須向老百姓公開。信息公開可以采取三種形式，一是建立政府網站；二是建立新聞發言人制度；三是每個政府部門設立一個信息公開機構，負責接待百姓的查閱、咨詢等。此外，發電子郵件申請行政許可能帶來很多便利，但電子政務需要進一步制訂相關運作規則和技術規則保障。
五是實施行政許可需要規范聽證制度和公眾的參與。姜明安指出，聽證涉及到決策和實施兩個方面。“但不管哪個方面，參加聽證會的代表如何選擇、聽證的程序如何規范、聽證的筆錄如何使用、管理等都需要制訂一系列的規則來規范。否則，有些利益團體有錢有勢，參與的機會就多，弱勢群體就可能沒有聲音或聲音很小，導致不公正。”
六是許可的招投標、拍賣、考試、檢驗檢測等都需要一系列的規則加以規范。“拍賣起價應如何定、招標的廣告應該何時、一些設備的檢驗檢測是由政府進行還是由中介機構進行等等，這些都需要進行詳細的規范，否則還是容易滋生腐敗。”
七是改革財政體制，建立公共財政制度。現在主要是解決“吃皇糧”的問題。“行政許可法規定許可一般不許收取任何費用。但有些部門行政經費不足，要自己想辦法。有的政府機構以事業機構的面目出現，實際行使行政管理職能，有的地方仍存在收費和罰沒款財政返還的問題。這些問題不解決，不切斷行政許可機關的利益關系，行政許可法設計的制度在實施中很難不走樣。”
八是要建立行政許可違法責任追究制度。“這關鍵在三個方面：明確各種責任的主體；明確責任種類；明確責任形式。”主體包括許可機關、辦事人、負責人；種類包括設立責任與實施責任、作為責任與不作為責任、實體責任與程序責任；形式包括行政責任、民事責任和刑事責任。
當然，冰凍三尺，非一日之寒，實施行政許可法，也會面臨諸多挑戰與困難，傳統的習慣勢力，法律與社會發展之間的不同步，行政許可法本身的局限性，還有既得利益集團的抵制和其他規章之間的沖突。等等都有可能影響到行政許可法的實施。因此，制定一個好的法律，僅僅只是萬里長征邁出了第一步，實施的過程還任重而道遠。前途光明，道路曲折。
