改革攻堅與政府轉型

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從總體上說，我國當前的改革攻堅面臨著三大挑戰：一是能否實現市場化改革的實質性突破；二是能否解決好改革與多數人利益的問題；三是能否實質性推進以政府轉型為重點的結構性改革。在這三大挑戰中，政府自身建設與改革已成為影響整體改革進程的關鍵性因素。

政府轉型已經成為新階段改革攻堅的重點

去年，我國從投資體制、財稅體制、行政審批等多方面開始推進政府改革。但在打破GDP政績觀方面，由于一些政府部門自身利益局限和制約，實際進展仍有一定困難。把政府轉型作為下一步改革攻堅的重點，還需要突破認識層面和實踐層面的障礙。

正確認識加快政府轉型與解決經濟生活和經濟運行中的深層次矛盾和問題的關系。去年我國宏觀調控反映和暴露出的經濟增長方式、經濟結構和經濟運行機制等三大問題，凸顯政府轉型的滯后，其根本在于體制問題、制度問題。第一，盲目投資和低成本擴張的根源在于投資體制改革的滯后；第二，土地市場混亂的根源在于土地制度改革與土地市場發育的滯后；第三，信貸問題是國企改革和金融體制改革滯后的直接結果；第四，電力短缺與壟斷行業改革滯后有很大的聯系；第五，投資與消費比例的失衡，反映了收入分配體制改革和社會保障制度改革的滯后。宏觀調控的實踐證明，解決經濟生活和經濟運行中的深層次矛盾和問題，必須加快改革，有效地推進政府轉型。

正確認識加快政府轉型與進一步推進市場化改革進程的關系。當前，推進各項經濟體制改革都在一定程度上依賴于政府轉型的實際步驟。例如：推進國企改革，發展非公有制經濟，需要政府職能轉變，為各類企業的發展提供一個良好的經濟環境和市場環境。投資體制改革的本質涵義是什么？就是規范和限制政府的投資權限，給企業，尤其是民營企業更大的自主投資的空間。要形成完善的金融市場和土地市場，就需要在這些生產要素市場中弱化政府的行政干預。另外，電信、鐵路、電力等基礎產業要開放市場、打破壟斷，首要條件仍然是政府職能轉變。也就是說，政府轉型不到位，這些改革很難取得突破和進展。

正確認識加快政府轉型與建立一個好的市場經濟的關系?？陀^地說，市場經濟本身并無好壞之分。好的市場經濟是政府作用與市場作用正確結合的結果。行政權力過度干預經濟，就會滋生腐敗，從而形成壞的市場經濟。大量事實證明，政府直接掌握經濟資源和干預微觀經濟活動過多，就會抑制市場資源的合理配置，并容易形成嚴重的收入分配不公和貧富兩極分化，還會使某些集團性、體制性的腐敗在一定程度上得以擴大。建立好的市場經濟體制，最具實質性的步驟在于加快推進政府轉型。

實現經濟增長方式由政府主導向市場主導的轉變，是改革攻堅的基本目標

在過去的20多年中，政府主導的經濟增長方式曾經對經濟快速增長發揮過積極作用。但是，去年宏觀調控暴露出的問題，凸顯這種經濟增長方式已經難以為繼，非改不可。

市場主導是經濟持續增長的客觀需求。去年的宏觀調控使我們比較清楚地看到，政府主導型的經濟增長方式積累了相當多的經濟矛盾和經濟風險，已經到了非改不可的地步：一是雖然大部分的商品市場和一般的要素市場都已放開，但政府對土地、資金等重要生產要素仍然具有很大的主導權；二是在固定資產投資方面，各級政府還在一定程度上扮演投資主體的角色；三是金融領域和基礎領域尚未打破國有壟斷與行政壟斷的狀態；四是這兩年雖然大幅度廢除了行政審批事項，但是在宏觀調控中某些實際的審批權控制得更嚴。政府主導的經濟增長方式不僅造成了資源價格扭曲、資源的浪費和粗放型增長，而且還會由此引發大量的社會矛盾和社會問題，已經弊多利少。

市場主導是市場化改革進程的客觀需求。我國公有制經濟與非公有制經濟相互促進、共同發展的基本格局已經形成，非公有制經濟在我國經濟持續增長中，既成為生力軍，也成為主力軍之一。也就是說，在我國市場經濟體制框架初步形成的背景下，政府的經濟職能已發生重要變化。因此，政府應當由構建市場經濟微觀主體向創造并維護各類企業平等競爭的市場環境轉變；由放開商品價格、培育市場向更充分地發揮市場在資源配置中的基礎作用轉變；由經濟建設和投資的主體向公共服務主體轉變。

市場主導是有效發揮政府作用的客觀需求。在市場經濟條件下，政府對經濟的干預能夠解決市場經濟自身的局限性和缺陷，更好地實現經濟與社會協調發展的目標。2004年，我國政府明確提出政府職能轉變的“十六”字要求，即“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。實踐證明，經濟調節的主要措施是經濟發展的中長期規劃和有效的宏觀調控；市場監管主要是制定和完善經濟運行機制，創造平等競爭的市場環境；社會管理主要是運用公共政策來促進社會發展和社會進步。經濟調節、市場監督和社會管理，其本質都是公共服務。強化公共服務理念和公共服務職能，是全面履行政府職能的基礎和前提。

改革已進入重大利益關系調整的攻堅階段，政府轉型是妥善解決改革與多數人利益的關鍵

以人為本、建設和諧社會是新時期我國改革發展的總體目標。從根本上說，改革本身就是為了調整好各方面的利益關系，使多數人在改革中不斷獲益。要從建設和諧社會的客觀要求出發，加快推進政府理念創新和轉型。

樹立以人為本的改革觀，使多數人能夠不斷分享改革的成果。以人為本，既是科學發展觀的基本內涵，又是新的改革觀的本質內容。老百姓既是改革的主體，也是分享改革成果的主體。以人為本的改革觀在實踐中的基本要求是：要明確人既是改革的目的又是改革的起點；人民廣泛參與改革，改革才能成功；成功的改革要求分享改革的成果，任何改革都有受益者和受損者。擴大受益者，減少受損者，并使受損者得到相應的補償，改革才會成功。當前，我國貧富差距過大，弱勢群體有所增多，改革與多數人利益的問題，已引起全社會的普遍關注。在這種情況下，政府應當把主要注意力放到協調重大利益關系上，放到社會再分配上，放到著力解決社會公平問題上。

政府要盡快實現由單純注重經濟增長向重點關注社會和諧發展的轉變。經驗證明，可持續發展不僅僅是自然資源約束問題，社會矛盾和社會問題也可能導致發展的中斷。因此，要高度關注由社會矛盾和社會問題導致的不可持續發展的問題。當前，政府應著眼于解決突出的社會矛盾，提供基本的公共產品和公共服務：一是要建立和完善從中央到地方的就業工作體系，把擴大就業作為各級政府主要工作職責之一；二是要制定公共服務的最低標準，保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務；三是要為廣大農民提供基本而有保障的公共產品和公共服務。當前，最迫切的是要解決好農村的義務教育和廣大農民看病難的問題。

積極穩妥地推進社會體制改革，建立利益均衡機制。伴隨著市場化改革的進程，社會開始從單一中心向多元中心過渡。在這個時期，社會體制改革的重要內容就是建立一個利益均衡機制，通過利益的表達和博弈來消除社會矛盾。對此，我有兩點基本性判斷：第一，有組織的理性比非組織的理性更有效。在社會矛盾和社會危機因素不斷加大的情況下，積極穩妥地發展各類社會民間組織，形成在黨領導下的協商對話制度，遠比非理性的個體行為要好得多。第二，在社會矛盾尚沒有可能轉化為政治矛盾的前提下，積極穩妥地發展民間組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用，不僅有利于協調具體利益關系，而且還有利于化解社會危機和保持社會穩定，更好地建設和諧社會。

改革正處在新的攻堅階段，加強政府對改革的統一領導和綜合協調至關重要

近年來，中央政府一再強調著力推進改革，以進一步解決我國經濟社會生活中的深層次矛盾和問題。已有的改革實踐證明，每當改革處在重要時期，政府對改革的領導和協調尤為重要。

改革尚未完成，還有很長的路。當前，改革面臨的都是一些觸及面寬、涉及利益層次深、配套性強的改革，都是前些年由于種種原因想改而未改，改了未改好或未改到位的某些重要改革。改革已經到了真正啃“硬骨頭”的階段，尤其是改革進入重大利益關系調整的新階段，難度加大，復雜性加深。來自社會各個方面，特別是廣大群眾的改革動力不足。在這個特定背景下，加強對改革的領導和協調，既非常必要，又十分迫切。

有人認為，我國目前的許多問題不是改革的問題，而是發展的問題，需要在長期的發展中去解決。問題在于，我國經濟發展、社會發展都面臨著相當多的體制性障礙。在這種情況下，僅僅通過經濟增長來緩和、消化和解決經濟生活和經濟運行的矛盾和問題，將變得越來越困難，而且會加大體制性矛盾和問題的嚴重性。

推進政府轉型，需要建立改革統籌協調機制。從近一、兩年的實踐看，隨著改革的深化，某些政府部門本身成了改革的對象。自己改自己，甚至是剝奪自身擁有的權力和利益，是一件十分不易的事情。從去年的宏觀調控看，政府部門的某些行為，不僅具有部門局限性，而且還具有較強的自身利益的特點。無論是土地制度改革、投資體制改革、財稅體制改革，還是社會體制改革，都在不同程度上觸及部門利益、中央與地方利益。不加快推進政府改革，并通過改革超脫行業利益、部門利益、地方利益及群體利益的影響和制約，就有可能使改革在實踐中大打折扣，并在廣大百姓中產生某些誤解。因此，要在中央政府強有力的領導下，建立高層次的改革協調機構，以統籌協調各部門的利益關系和中央與地方的利益關系。

改革進入攻堅階段，政府應當把主要精力放在改革上。目前，我國經濟、社會生活中的許多深層次矛盾并未得到根本解決，以政府轉型為重點的結構性改革尚未破題。而且，政府在結構性改革中作為制度創新和制度供給主體的地位日趨突出。因此，各級政府的工作應當盡快實現以GDP為中心向以提供制度性公共產品為中心的轉變。當前，應當加大改革的宣傳力度，排除對改革的各種干擾，以進一步形成對改革的共識和改革的合力，重振改革熱情，營造良好的改革氛圍。由此，才能加快改革進程，為經濟社會協調發展、建設和諧社會提供制度保障。