推進反腐敗抓源頭的實踐與思考

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黨的十7大報告強調提出，反腐敗必須標本兼治、綜合治理。深入推進反腐敗斗爭，既要治標，更要治本，只有抓住腐敗產生的源頭進行綜合治理，才能不斷取得反腐倡廉新成效。本文結合前段時間開展的調查研究，試從抓源頭工作的實踐、問題和對策三方面作一論述。

一、實踐

中央一直非常重視從源頭上預防和治理腐敗的工作，特別是中央紀委第五次全會提出要創新體制機制制度，加強對權、錢、人的監督制約以來，反腐敗抓源頭工作不斷向縱深發展，在實踐和理論上不斷取得新的突破。

（一）黨政統一領導，抓源頭工作與各項重大決策和措施緊密結合。作為政治經濟體制改革的重要內容，抓源頭工作必然觸及許多部門和單位的既得利益，涉及許多深層矛盾和問題，單靠哪一個部門的力量都無法取得理想效果，必須在黨委政府的統一領導下，把反腐敗抓源頭工作與政治經濟體制改革緊密結合起來，與黨和政府的中心工作一起部署、一起落實，才能取得實效。在這一點上，通過幾年的實踐看，各級認識比較一致，初步形成了運用反腐敗領導和工作機制開展抓源頭工作的局面。山東省委省政府注重把源頭治理腐敗的對策統一到黨委政府的中心工作上，使反腐倡廉工作與改革開放和現代化建設協調發展、同步推進。在行政審批制度改革方面，以實行政府工作提速，優化發展環境為契機，不斷把工作推向深入。到目前，省級共清理取消行政審批事項1128項，精減61.6%。全省各級共清理取消審批項目12100多個，精減47%。全省17個市和絕大多數縣（市、區）都建立了市級政務中心或行政審批大廳，有關省直部門和單位也設立了服務“窗口”，實行“一門受理、并聯審批、一口收費、限時辦結”的“一站式”辦公、“一條龍”服務。在財政管理體制改革方面，全面落實“收支兩條線”規定，率先在全國推行了行政事業性收費“票款分離”辦法；積極推行部門預算，將省級部門預算擴展到所有省直部門；改革資金繳撥方式，實行國庫集中收付制度，各級實行了財政統一發放工資辦法，逐步擴大集中支付范圍。在干部人事制度改革方面，結合市縣兩級黨政領導班子換屆，深入貫徹《黨政領導干部選拔任用工作條例》，積極探索干部人事制度改革的新路子。全省普遍推行公開選拔和競爭上崗，實行領導干部考察公示、差額考察、任前公示、試用期等制度。對市、縣黨政正職的任用開始實行黨的全委會無記名投票表決。積極推進領導干部經濟責任審計工作，從200*年至今，全省共審計單位法定代表人4743個，審計后359人被晉升職務，476人被降職免職撤職。

（二）創新制度，加強對行政行為的規范約束。抓源頭工作的核心，說到底是一個制度問題，必須針對腐敗問題易發頻發領域和環節，建立切實可行、規范有效的制度，用制度來管人、理財、辦事，把行政行為置于社會的監督之下，做到關口前移。通過加強制度建設，使反腐敗抓源頭工作明確具體，抓有依據，做有目標。近年來，山東省堅持治理與規范同步進行，不斷加大制度建設的力度，做到治理一個問題，鞏固一方面成果。通過深化行政審批制度改革，制定和實施了《山東省行政審批規定》，把行政審批工作納入法制化軌道。結合貫徹《黨政干部選拔任用工作條例》，制定了《黨政領導干部選拔任用工作基本程序圖》和《干部工作“十不準”》規定，進一步規范了選人用人工作。在財政管理改革中，率先建立了全省統一的行政事業性收費“票款分離制度”和一套比較完善的政府采購工作制度。在有形建筑市場建設中，制定了《關于加強建設工程交易中心管理的意見》、《關于建設工程項目發包必須進入有形建筑市場進行公開交易的通知》、《山東省工程建設違法違紀行為處分規定》等規章制度，有力地保證了有形建筑市場的規范運作。

（三）強化責任目標，用責任制推進抓源頭工作。抓源頭工作涉及部門利益調整和權力分配等深層次矛盾，工作難度大。各地都注意運用黨風廉政建設責任制推動工作的開展，對每項工作都具體明確地規定牽頭部門和主要參與部門的任務、責任和工作目標。各責任部門普遍落實“一崗雙責”，細化分解任務目標，強化責任考核，狠抓工作落實。部門之間重視加強溝通協調，注意形成和發揮整體職能優勢，初步形成了橫向配套聯動、協同作戰，縱向統一步調、整體推進的局面。我省每年都以省委、省政府的名義下發年度黨風廉政建設和反腐敗工作實施意見，明確抓源頭工作的任務目標，確定牽頭主抓單位和配合單位，層層落實工作責任，做到年初有部署，年中有檢查，年末有考核，積極實施，穩步推進。

（四）實施典型帶動，抓延伸、求深化。山東省十分重視典型在工作中的導向和推動作用，注意加強對先進典型的培養、發現和推廣，做到每個單項工作都有幾個先進典型。行政審批制度改革，我們推廣了濟寧等市建立審批服務中心的做法；政務公開，推廣了青島、萊州等地的經驗；財政管理體制改革，推廣了沂源縣加強財務管理的措施；會計委派制試點工作，是在總結推廣棗莊市經驗的基礎上在全省展開的；菏澤離任審計的經驗推動了全省經濟責任審計的開展。通過典型帶動，努力實現“四個延伸”：一是內容上延伸。如行政審批制度改革，在精減項目的基礎上向公開透明、提高效率和服務質量延伸；財政管理體制改革工作由落實“收支兩條線”規定向編制部門預算，實行國庫集中支付延伸。二是深度上延伸。我們在總結推廣了會計委派的做法以后，又在此基礎上總結推廣了會計核算中心的做法，使這項工作不斷向縱深發展。三是范圍上延伸。如政府采購工作不斷擴大采購范圍，增加采購品種，由以往簡單的貨物采購向重點工程、基礎設施和服務類項目延伸，發揮了政府采購在合理使用財政資金、防范腐敗上的作用。四是機制上延伸。在清理精減行政審批事項的基礎上，積極探索，建立規范高效的行政審批運行機制，推動各市成立了行政審批服務中心，建立完善了“一站式”服務，目前又向“一卡式”、“一網式”服務方面延伸。

二、問題

小平同志曾經說過，改革開放搞多久，反腐敗斗爭就要搞多久，這充分說明了反腐敗斗爭的長期性和艱巨性。反腐敗抓源頭工作又是一項涉及深層次問題的工作，其本身帶有很強的長期性和復雜性，這也決定了不可避免地存在著一些受階段性制約的問題和不足。

（一）法規制度建設相對滯后，制約了工作的深入開展。雖然近幾年國家相繼出臺了大量的法律法規和制度規定，起到了推進和規范作用，但總體上，法規制度建設相對滯后的問題仍然存在。一是與各項工作相配套、銜接的法規制度還不夠完善，致使有些深層次問題難以得到深入解決。如行政審批制度改革工作，與政府機構改革、政府職能轉變結合不夠緊，導致機構設立與職能配置相脫節，一些審批項目仍存在明去暗留的現象，自由裁量權的規定也存在領域過寬、幅度過大的問題。建設工程項目公開招投標工作，缺乏對業主行為的規范，業主選擇施工單位往往帶有傾向性；受地域的局限，評標專家數量有限，評標者的主觀意志在招投標工作中的影響過大，容易滋生腐敗問題。二是存在現行政策與抓源頭有關規定相“沖突”的問題。如各地為了招商引資紛紛成立各類園區，園區內的土地使用、建設工程招投標工作自成體系，這與加強土地管理，全面推進經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓及建設工程項目招標投標工作相沖突，成為工作的盲點。三是一些法規制度存在著原則性規定多，程序性、具體可操作性規定少的問題。象產權交易進入市場及對行業協會、學會和社會中介機構的統一管理和監督等，都缺乏對環節和程序的具體規定。

（二）由于經濟發展水平和思想觀念的差異，工作發展不平衡的問題比較突出。就一個地方而言，開展比較早、抓得比較緊的工作，規范化程度就要高一些，如“收支兩條線”和建設工程項目公開招投標工作。經濟責任審計工作，由于其工作的難度，大都停留在“離任審計”階段，審計結果難以與干部的管理使用有機地結合起來。其它工作整體上處于起步階段，開展的范圍相對較窄，個別工作甚至還沒有破題。就單項工作而言，地區之間開展也不平衡。如財政管理制度改革，經濟條件好的地方進展就快一些，經濟條件薄弱的地方難度就相對大一些。尤其是預算外資金的管理，關系到部門的切身利益，受政府財政狀況的制約較大，影響到部門預算、國庫集中支付、政府采購等工作的開展。就整體工作而言，統籌安排不到位。抓源頭各項工作相互交叉、相互影響、相互制約，如政府采購、國庫集中支付工作，對部門預算工作的依賴性比較強；黨政機關、事業單位的建設項目和市政工程，按《政府采購法》要求，也應納入政府采購的范圍等。現實中，對這些工作缺乏統盤考慮，彼此間的銜接不夠好，存在“各自為戰”現象。

（三）政府職能轉變不徹底，市場機制難以充分發揮作用。我國正處在經濟轉軌時期，市場機制有待進一步健全和完善。如各地按行政區域逐級設立的政府采購中心、建設工程項目招標投標中心、經營性土地交易中心、產權交易中心等，它們和相當數量的行業協會、學會、社會中介機構一樣，大都靠行政命令建立，依托主管機關進行壟斷性服務，造成管理機構與執行機構分離的難度比較大，把中介機構真正推向市場的目標短期內難以實現。另外，上述中心的主要職能都是進行招投標活動，完全可以合并設立，這樣分開設立容易造成機構林立、人員臃腫、資源浪費的現象。

（四）紀檢監察機關反腐敗抓源頭工作需提高層次性。紀檢監察機關抓源頭工作，應注重發揮組織協調和監督檢查作用，主要是搞好“監督的再監督，檢查的再檢查”。目前，我們往往把監督的起點擺得太靠前，如直接參與政府采購、建設工程等具體活動的監督，事事都要到場，疲于應付，既增加了工作量，又難以真正收到監督的效果，不利于紀檢監察職能作用的發揮。

三、對策

（一）應進一步理清抓源頭工作的思路。中央對抓源頭工作的部署比較清晰，作為組織協調部門，地方各級紀檢監察機關要解決好怎么抓的問題。一是要加強政策研究。注意從宏觀上研究問題，克服單個具體職能部門研究問題的局限性。既從整體上把握，又組織研究分析微觀環節，提出制定政策的意見和建議。針對腐敗問題易發頻發領域和環節，組織有關部門和相關專家進行具體的政策研究，制定出嚴謹細致、明確具體的工作機制和措施。二是把著力點放在監督檢查有關部門履行管理職責和執行國家法律法規的情況上，嚴肅查處違紀違法案件，搞好工作的組織協調，充分發揮有關部門的職能和主動性，提高監督檢查的層次和效力，解決職能部門遇到難題就推給紀檢監察機關的依賴性做法。三是加強信息的匯總和交流，總結推廣典型經驗，研究存在的問題，為領導和上級機關決策服務，為基層開展工作服務。

（二）加快法規制度建設的步伐，使抓源頭工作在法制的軌道上運行。重視有關程序性法規制度的建設，通過調查研究，探討具體的工作程序和環節，及時出臺一些針對性、操作性強的規定和辦法。如行政審批制度改革，在項目精減以后，關鍵要強化過程和環節控制，保證“便民”和防止腐敗雙重目標的真正實現。搞好有關法規制度的配套和銜接，使抓源頭各項工作之間、抓源頭工作與經濟工作之間以及抓源頭與整個反腐倡廉工作協調一致、銜接順暢、職責明確、界限分明。

（三）深化分配制度改革，統一規范黨政機關人員收入。由于不同部門和單位福利待遇不同，造成國家公務員之間收入差距過大，助長了“亂收費、亂罰款、亂攤派”現象，甚至成為權力“尋租”的“源頭動因”。一些干部群眾將福利待遇的多寡作為衡量單位領導能力的標準之一，致使單位領導不愿削減行政審批權力，抵制“收支兩條線”等財政制度改革，各單位“小金庫”屢清不絕。建議自上而下采取有力措施推行分配制度改革，統一規范黨政機關干部的福利待遇，解決不同部門公務員之間收入差距過大的問題。

（四）建立健全社會誠信機制，加大腐敗行為的風險和成本。注重發揮相關行業協會的作用，提高行業自律意識，制定行業硬性約束措施，使有劣行的人失去信譽和從業資格。加強對有關專家庫的管理，建立淘汰機制。充分運用先進科技手段，加強各方面信用信息的搜集、整理、披露，切實約束各行政主體和經濟主體的行為，樹立“誠信政府“、“誠信經營”理念，營造良好社會風氣。