檢查中華共和國義務教育法實施情況的報告

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員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

義務教育是整個教育事業的基礎，是提高國民素質的奠基工程。普及和鞏固九年義務教育與億萬人民群眾的切身利益息息相關，是貫徹“三個代表”重要思想、全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的內在要求，也是全國人大代表普遍關注的熱點問題。自1986年實施《義務教育法》以來，我國義務教育事業取得了偉大的歷史性成就。到2006年，全國小學學齡兒童凈入學率達到99.27%，初中階段毛入學率達到97%，實現“兩基”（基本普及九年義務教育，基本掃除青壯年文盲）的地區人口覆蓋率達到98%，九年義務教育完成率為84.14%。為適應經濟社會發展對義務教育提出的更高的要求，實現義務教育普及、提高、均衡發展的目標，2006年6月，全國人大常委會對《義務教育法》進行了修訂。新法堅持以人為本、促進人的全面發展的指導思想，在經費保障機制、管理體制、實施素質教育和促進義務教育均衡發展等方面做出了一系列重大的制度創新。特別是明確國家建立義務教育經費保障機制，經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。

為促進《義務教育法》的貫徹落實，確保農村義務教育經費保障新機制（以下簡稱新機制）健康、有效地運行，全國人大常委會決定在今年3月至5月對《義務教育法》的實施情況進行檢查。檢查的重點是：學習宣傳法律的情況和制定配套法規規章的情況；新機制的落實情況和治理教育亂收費的情況；政府促進義務教育均衡發展的措施。在這三個重點中，新機制的落實情況是檢查的“重中之重”。具體內容包括：新機制實施后，經費按比例分擔的責任是否已經分解到位，資金是否已經有效撥付到校，學生是否真正享受到了“兩免一補”（免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費），農民的教育負擔是否有所減輕，廣大農村是否還存在著“上學難、上學貴”的問題等。

這次檢查是《各級人民代表大會常務委員會監督法》實施后全國人大常委會開展的第一次執法檢查。在檢查中，我們依法把法律監督和工作監督緊密結合起來，突出重點，注重實效。檢查組首先聽取了教育部、發改委、財政部、審計署的匯報，王兆國副委員長到會并講話。隨后，由成思危、許嘉璐、盛華仁副委員長和我帶隊，分五個小組赴安徽、江西、廣西、河南、陜西、北京等六個省、自治區、直轄市檢查。各檢查組聽取了省、市、縣級政府及有關部門的匯報，召開了50余次校長、教師、學生和家長座談會，考察了70所不同類型的義務教育階段學校。同時，委托內蒙古、遼寧、吉林、上海、福建、廣東、重慶、貴州、甘肅、青海、寧夏等11個省、自治區、直轄市人大常委會在本行政區域內進行檢查。

現在我代表檢查組，將這次執法檢查的主要情況報告如下。

一、各級政府貫徹落實新《義務教育法》初見成效

新《義務教育法》實施的時間雖然不長，但在各級政府及全社會的共同努力下，已取得初步成效。

（一）通過學習宣傳新《義務教育法》，營造了有利于法律實施的社會氛圍

新《義務教育法》頒布后，各級政府及其有關部門認真開展了學習宣傳工作。教育部向全國教育系統發出了《關于學習宣傳和貫徹實施＜中華人民共和國義務教育法＞的通知》，要求各地教育行政部門和學校認真學習，進一步提高依法治教的意識，端正辦學思想，規范辦學行為。各地不僅以講座、培訓等形式組織有關部門的同志和校長、教師學習，還通過電視、廣播、報刊、網絡等媒體和印制宣傳品向全社會宣傳。

國務院有關部門已經著手全面清理與新《義務教育法》不相適應的規章和文件。各地也積極開展了地方性法規的清理工作，北京、上海、重慶、遼寧、吉林、江蘇、浙江、廣東、廣西等地已經啟動《義務教育法》實施辦法或條例的修訂工作。

(二)新機制開始全面實施，為農村義務教育持續健康發展奠定了基礎

在全國1.66億義務教育階段學生中，農村地區學生（含縣鎮）有1.41億人，占84.6%，因此，農村義務教育的質量決定著中國義務教育的整體發展水平。為了從根本上解決農村義務教育經費投入不足的問題，2005年底，國務院按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，建立起新機制。繼2006年新機制在西部農村地區實施，2007年春季開始已經在全國農村地區全面推開。在這次檢查中，檢查組每到一地，都同地方政府算細賬，詳細了解新機制的資金是否到位。檢查組考察后認為，中央和省級財政的資金能按時到位，各級政府對義務教育的總投入有所增加，農村義務教育保障水平有了一定提高。

一是各級政府高度重視、責任明確，保證了新機制的實施。

中央在中西部地區農村義務教育經費保障上承擔了主要責任。按照新機制的要求，中央重點支持中西部地區實施義務教育。其中免學雜費所需資金由中央和地方按比例分擔，西部地區為8:2，中部地區為6:4；免費提供教科書所需資金，中西部地區由中央全額承擔；校舍維修改造所需資金，中西部地區由中央和地方按照5:5分擔。為了確保新機制的落實，國務院召開專門會議進行部署，財政部會同教育部制定了加強預算管理、免收學雜費、公用經費支出管理、校舍維修改造專項資金管理、中央專項資金支付管理等10多個配套文件和管理辦法，從制度上保證新機制的貫徹落實。

省級政府在經費統籌上發揮了重要作用。根據國務院要求，各省結合本地區財力狀況，確定了省內各級財政經費分擔辦法。地方應承擔的免學雜費資金、校舍維修改造所需資金，除個別省外，省級承擔的比例超過了60％。其中，貴州、廣西、陜西、青海、寧夏、新疆等六個省、自治區應由地方承擔的資金全部由省級財政承擔，安徽、江西、遼寧、河南的省級財政分別承擔了97.3%、75%、75%、62.4%。

完善了資金支付管理和監控方式。新機制要求，中央專項資金全部通過省級財政開設的零余額賬戶和縣級財政開設的特設專戶進行支付管理，封閉運行，直達學校。中央財政還建立了新機制專項資金撥付監控系統，實時監控中央資金何時到省，省何時到市縣。這種管理方式有助于防止專項資金脫離和長期滯留專戶，杜絕截留挪用，保證資金撥付的高效、快捷、安全。

嚴格規范了農村中小學收費行為。為防止出現“一邊免費，一邊亂收費”的現象，2006年7月，教育部、國務院糾風辦、監察部、發改委、財政部等部門發出了《關于在農村義務教育經費保障機制改革中堅決制止學校亂收費的通知》。各地均按照國家要求制定了相關政策，加大了對教育亂收費行為的查處力度。一些地方還開展了創建規范教育收費示范縣活動，目前已創建了193個教育收費示范縣。檢查組看到，多數學校都在顯著位置設有“收費公示欄”。

二是新機制開局良好，進展順利，農村義務教育階段“上學難、上學貴”的問題基本得到解決。

各級政府對農村義務教育的投入責任明確，投入總量增加，保障水平提高。中央和省級政府對農村義務教育的投入大幅增加，并由工程性的專項資金轉為用于學校事業性支出的經常性經費，成為義務教育財政體制的主要組成部分，使農村義務教育辦學經費得到保障。2007年，全國各級財政安排農村義務教育經費預算達到2235億元，比2006年的1881億元增加了354億元。農村學校拿到了政府按學生人數和標準撥付的公用經費，保障水平有所提高。2006年，西部地區小學預算內生均公用經費達到140元，初中達到200多元。檢查組了解到，各地除了及時足額將中央資金落實到位外，還積極調整財政支出結構，向農村義務教育傾斜。

減輕了農民的教育負擔。國家在廣大農村地區全面實施了“兩免一補”政策,農民群眾得到了實實在在的好處。據教育部統計，2006年新機制實施第一年就直接減輕農民經濟負擔100多億元，農村貧困家庭小學生每人每年平均可免除書本費和學雜費210元，初中生可免除320元，其中寄宿生還可享受200元至300元的生活補助。農民群眾稱贊黨的政策“種田不繳稅，上學免雜費，群眾得實惠”。農民的負擔減輕了，送子女上學的積極性高了，2006年西部地區約有20萬輟學學生重返校園。

農村中小學校舍維修改造的長效機制正在形成。針對過去危房改造工程在組織方式上存在的臨時性、應急性和短期性等不足，新機制參照企業提取固定資產折舊的辦法，根據農村義務教育階段學生人數和校舍生均使用面積、使用年限、單位造價等因素，由財政承擔校舍維修改造所需資金,建立了校舍維修改造的長效機制，形成了穩定、可靠的資金來源，資金總量也大幅增加。2006年，中央財政安排的校舍維修改造專項資金達到35億元，加上地方安排的資金，全國用于校舍維修改造的經費遠遠高于過去。據廣西自治區政府匯報，全區已消除D級危房。安徽、福建、陜西等省表示將在2008年消除D級危房。

鞏固和完善了農村中小學教師工資保障機制。目前，農村中小學教師工資已上收到縣級管理，并由縣級財政設立教職工工資專戶統一發放，各地基本上沒有再出現拖欠教師工資問題。

(三)積極采取措施，促進義務教育均衡發展

推進義務教育均衡發展是實施《義務教育法》的重要內容。國務院及其有關部門通過實施西部地區“兩基”攻堅計劃等一系列重大計劃和工程項目，致力于從宏觀上縮小義務教育發展的差距，并積極推動各地在區域內推進義務教育均衡發展。

國家重點實施的農村義務教育三大工程，對促進全國范圍內義務教育均衡發展發揮了重要作用：農村中小學危房改造工程，改善了農村中小學辦學條件；農村中小學現代遠程教育工程，緩解了農村地區教學資源匱乏的困難；農村寄宿制學校建設工程，為西部各省完成“兩基”攻堅任務奠定了基礎。檢查組看到，農村中小學不僅校容校貌發生了變化，而且增添了一些教學設備和生活設施，城鄉之間、地區之間義務教育辦學條件的差距正逐步縮小。國家還積極探索農村學校教師隊伍補充機制，實行了“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，已經招聘了16000多名高校畢業生到西部“兩基”攻堅縣農村學校任教。

各地也積極探索區域內促進義務教育均衡發展的政策。上海、天津、江蘇、浙江、安徽、江西、海南、寧夏等八個省、自治區、直轄市在免學雜費方面做到了城鄉同步。北京市東城區通過創建“學區化管理”模式，實現了學區內各個學校設施設備、課程、師資的共享，提高了優質教育資源的使用效益。上海市從深化招生制度改革入手，2007年將40%的示范高中招生計劃按比例分配到全市的每所初中。遼寧、陜西等省加大了專任教師交流力度，選派得力校長和骨干教師分批分期到薄弱學校任職、任教。內蒙古、云南、甘肅等省、自治區通過撥專項經費、建寄宿制學校、加強教師培訓等措施，大力推進少數民族地區義務教育的發展。

二、存在的主要問題和整改建議

從這次執法檢查的情況看，我國義務教育事業雖然取得了很大成績，但仍面臨著許多困難，存在著一些薄弱環節。檢查組建議，以下問題需要國務院統一研究解決。

（一）關于農村義務教育經費保障

《義務教育法》規定，農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。建立新機制是一項全新的事業，在實施過程中還面臨著一些困難和問題：一是預算內生均公用經費偏低。實施新機制后，中西部地區農村中小學公用經費雖比改革前有所提高，但很多地方仍反映，目前的保障水平，只能維持學校基本運轉，不能滿足實際需要，規模較小的學校困難更大。許多農村學校的教學設備遠沒有達到國家規定的標準。在一些高寒、缺水地區，冬季取暖和安全飲用水的開支較大，有的學校僅采暖費一項，就要用去公用經費的一半以上。二是校舍等基本辦學設施還相對不足。一些農村學校的宿舍、食堂、運動場地和衛生設施達不到基本要求。相當一部分農村寄宿制學校學生宿舍仍然不足，條件簡陋，至今還有兩、三個學生擠一張床鋪的現象。有些學校由于沒有操場，只能在公路等公共場所上體育課，師生安全沒有保障。在一些縣城及其周邊地區還存在著大班額現象。江西66人以上學生的大班有1.38萬個，有的班甚至達到100多人。三是一些地區的教師實際收入有所下降。實施新機制前，一些學校在收取的雜費和服務性收費中安排了一定比例的經費用于發放教師津補貼和開支“三險一金”（指醫療保險、養老保險、失業保險和住房公積金）。實行新機制后，由于嚴格了公用經費開支范圍并制止了亂收費，這部分錢無從開支，使得一些地區教師實際收入有所下降。此外，到農村小學任教的教師還存在無處住宿或住宿條件極為簡陋的問題。四是對貧困寄宿學生的生活補助覆蓋面小、補助標準低。目前，全國享受寄宿生生活補助的學生約占寄宿生總數的29%，補助標準約為每人每年300元，平均每天只有一元錢。有的地方由于貧困面大，補助面小，一些學校在得到財政補助費后，采取了在貧困學生中平均分配的辦法，學生得到的補助低于省定標準。

實施新機制，辦好農村義務教育，直接關系到廣大農民的切身利益，是建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會的重要內容。建議國務院進一步依法落實新機制，充分重視、認真研究并妥善解決改革中出現的新問題。

第一，要根據國家財力狀況，不斷提高義務教育保障水平。各級政府要繼續調整財政支出結構，進一步加大教育投入力度，確保在2010年前后實現國家“十一五”規劃和中共中央十六屆六中全會提出的“逐步使財政性教育經費占GDP比例達到4%”的目標。按照新機制的實施步驟，國務院計劃在2009年出臺農村義務教育階段中小學公用經費基準定額，2010年全部落實到位。為解決目前存在的預算內生均公用經費偏低的問題，建議國務院提前出臺并落實農村義務教育中小學公用經費基準定額。同時，建議在實施新機制時，中部六省243個縣（市、區）（按照《國務院辦公廳關于中部六省比照實施振興東北地區等老工業基地和西部大開發有關政策范圍的通知》確定）比照西部地區政策執行，中央和地方按8：2的比例分擔免除學生學雜費所需的經費和學校公用經費。

第二，要從財政上確保教師津補貼的發放。要高度重視一些地方出現的教師實際收入水平下降的問題。對教師的津補貼，要確定范圍、標準和經費來源，對地方政府出臺的合理的、教師應享受、且本地公務員已發放的津補貼項目，應按照“誰出臺政策，誰出錢”的原則，納入同級財政預算，依法保障教師的實際收入不低于當地公務員的收入水平。同時，結合社會主義新農村建設，在改善農村學校辦學條件、新建校舍時，可一并建設教師周轉房，解決農村教師住房的實際困難。

第三，依法做到“地方各級人民政府在財政預算中將義務教育經費單列”。地方各級政府用于義務教育的資金要全額列入政府財政預算，并單獨列項，切實到位，便于人大的監督。縣級以上人民政府要建立健全義務教育經費的審計監督和統計公告制度。

（二）關于農村教師隊伍建設

在教師隊伍建設方面有三個問題比較突出：一是城鄉教師編制標準不統一，農村比城市低。按照現行教師編制標準，農村初中、小學的教師每人負擔學生數分別為18人、23人，城市初中、小學為13.5人、19人。而農村地廣人稀，學校規模偏小，有些偏僻地區還大量存在著分散的教學點（全國目前約有10萬個教學點），恰恰需要多配備教師。二是邊遠、貧困地區、山區教師依然緊缺。雖然我國義務教育教師的數量從整體上看并不短缺，但存在著結構性缺員的問題，邊遠、貧困地區、山區的學校，特別是教學點派不進足夠數量的公辦教師，只能聘請代課教師。有些地方則是由于財政困難或財政供養人員超編，即使有編制也不聘用公辦教師，而是低薪聘請代課教師(很多地方代課教師的工資不到公辦教師工資的1/3)。據教育部統計，全國農村尚有36萬名代課教師。三是農村教師的年齡、學科結構不合理，在職培訓機制尚需完善。教師年齡偏大的問題，在有的地方比較突出，一些農村學校的教師隊伍正面臨著年齡斷層。在學科結構方面，農村學校的外語、音體美教師嚴重不足，一些課程無法開設。還有相當一批教師，長期缺乏培訓，知識老化，難以承擔起實施素質教育的重任。

提高農村教育水平的關鍵在教師?！读x務教育法》規定，縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區域內學校師資力量,組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。建議國務院進一步完善符合農村義務教育特點的教師培養、管理制度，包括校長、教師的培養、培訓、選拔、流動、獎懲等，形成有利于教師隊伍建設的激勵機制和保障機制。

第一，適時調整和統一城鄉中小學教師編制標準。從統籌城鄉教育發展出發，實行在編制上向農村傾斜的政策，為農村學校安排少量附加編制，對學生少的教學點可單獨核編，為寄宿制學校配備一定數量的生活管理教師。

第二，完善農村教師隊伍的補充機制，推動建立貧困地區教師特殊補貼制度，使貧困地區派得進、留得住教師。建議加大對各級師范院校的改革和扶持力度，通過免學費等優惠政策，吸引優秀學生報考師范院校。推廣江西等省在師范院校實行的“三定向”（定向招生、定向培養、定向分配）政策，解決邊遠、貧困地區、山區教師緊缺問題。建議通過建立貧困地區教師特殊補貼制度和減免大學期間助學貸款等優惠政策，鼓勵城鎮教師和大學畢業生到農村地區任教。建議加大“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”的覆蓋面，探索以固定編制與流動編制相結合的方式，由地方教育行政部門集中掌握一定比例的流動編制，聘任大學畢業生到師資緊缺的農村學校任教，保證農村學校能及時補充到高素質的新教師。對于代課教師的待遇和出路問題，建議國務院有關部門研究解決。

第三，完善農村教師隊伍在職培訓機制。地方教育行政部門要結合本地實際，制定和落實具體的培訓計劃，將中小學教師培訓經費足額納入預算。要充分發揮遠程教育工程的作用，利用現代信息技術，多渠道、多形式地培訓農村在職教師。

（三）關于“普九”欠債和學校危房等歷史遺留問題

據教育部提供的數據，全國農村“普九”欠債高達500多億元。在這次檢查中,幾個省也反映存在著債務問題。債務形式主要是施工隊墊款、銀行貸款以及向教師和社會借款等。實施新機制前，全國還有相當數量的D級危房。有的省反映，學校危房改造經費與實際需求差距較大，難以完成降低危房率的任務。原因是，新機制是按照折舊的方式核算危房改造經費的，如果不安排專項經費排除現有D級危房，危房改造的長效機制就難以建立起來?！捌站拧鼻穫蛯W校危房問題如長期不解決，會影響新機制的實施效果，建議國務院統籌規劃，及早安排解決歷史遺留問題。

（四）關于農村進城務工人員隨遷子女和農村“留守兒童”的義務教育問題

據有關部門估計，我國由農村進城務工人員大約有1.5億人，這是我國工業化、城鎮化、現代化進程中的必然現象。這些人員的子女，大約有600萬人被帶到了城市，還有2200萬人留在了家鄉，總數約占整個義務教育階段學生總數的17%，是一個不容忽視的社會群體。對農村進城務工人員隨遷子女的義務教育，目前雖然已確定以流入地為主、以公辦中小學為主的原則，但接收的公辦學校在數量上仍不能滿足需求。而一些民辦的農村進城務工人員子女學校又存在著經費困難的問題，有的城市還有相當數量的未經批準的學校，這些學校辦學條件差，教育教學質量低。農村“留守兒童”由于缺失了正常的父母關愛和家庭教育，在監護和健康成長等方面存在一些亟待關注的問題。

農村進城務工人員隨遷子女和“留守兒童”的教育問題，是一項社會化的系統工程，單靠某一部門、地區或單位難以解決。建議國務院組織有關部門和地方政府，深入調查研究，制定解決方案，使這些孩子和同齡人一樣，享受到平等的接受義務教育的權利，在德、智、體等諸方面得到健康發展。農村進城務工人員和城市居民一樣，都是城市文明和財富的創造者，在享有公共服務方面具有平等的權利。根據《義務教育法》的規定，當地人民政府應當為農村進城務工人員隨遷子女提供平等接受義務教育的條件。建議對這些適齡兒童、少年的義務教育，堅持以流入地為主、以公辦中小學為主的原則，進一步要求流入地政府從建設社會主義和諧社會和促進城鎮化建設的高度出發，多盡一些責任，多增加一些投入。同時，流出地政府也應加強對流出人口子女受教育情況的跟蹤和監督。對農村“留守兒童”的成長，除了政府和學校要有針對性地采取措施，及時解決他們在思想、學習、生活等方面存在的問題和困難外，要號召全社會積極參與，探索建立農村“留守兒童”關愛機制。

（五）關于義務教育階段的民辦學校問題

舉辦義務教育是政府的職責。為了滿足人民群眾對教育需求的多樣性，在政府承擔義務教育責任的同時，允許、支持和引導民辦教育發展，是完全必要的。依照《民辦教育促進法》的規定，政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協議撥付相應的教育經費。針對目前一些民辦的農村進城務工人員子女學校存在著的經費不足和辦學質量不高等問題，我們建議政府有關部門加強對其管理和扶持。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

新《義務教育法》剛剛實施十個月，目前只是取得了階段性成果，還有促進義務教育均衡發展、實施素質教育等深層次的問題需要進一步研究解決。貫徹好《義務教育法》是一項長期的、艱巨的任務，我們要按照科學發展觀的要求，繼續做好《義務教育法》的學習宣傳和貫徹落實工作，把我國義務教育事業推向一個新的發展階段。

以上報告，請審議。