中華共和國法官法中華共和國檢察官法實施情況的報告

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委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

2006年，全國人大常委會對《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱“兩官法”）實施情況進行了執法檢查，這是全國人大常委會對司法工作實施監督的多項措施之一。本屆全國人大常委會緊緊抓住司法公正這個社會各界關注的問題，把加強司法隊伍建設，提高司法能力和水平作為對最高人民法院、最高人民檢察院工作監督的重點，先后就人民法院和人民檢察院基層建設、人民法院審判工作監督和人民檢察院法律監督工作、規范司法（執法）行為、清理糾正超期羈押等工作聽取最高人民法院、最高人民檢察院的專題報告。繼去年對“兩官法”實施情況進行檢查后，今年6月份開始，全國人大常委會執法情況跟蹤檢查組又先后對北京、遼寧、安徽、廣西、重慶、內蒙古、河北、山東、寧夏、江蘇等省、自治區、直轄市落實去年全國人大常委會“兩官法”執法檢查報告和常委會組成人員審議意見、改進法律實施工作的情況進行跟蹤檢查和專題調研，并與最高人民法院、最高人民檢察院、中央編辦、人事部、財政部、司法部等部門反復研究落實執法檢查報告和審議意見的具體措施。通過連續幾年對最高人民法院、最高人民檢察院工作的重點監督，特別是連續兩年對“兩官法”實施情況的執法檢查，促進了法院、檢察院的隊伍建設，進一步完善了監督制約機制，人員短缺、職業保障不落實等問題逐步得到解決，“兩官法”的實施取得實效。現在，我代表全國人大常委會“兩官法”執法情況跟蹤檢查組，就此次檢查的具體情況報告如下。

一、一年來的新進展

根據2006年全國人大常委會“兩官法”執法檢查報告和常委會組成人員就改進法律實施工作提出的意見和建議，2007年的跟蹤檢點從3個方面檢查了落實情況：一是完善監督制約機制、促進公正司法的情況，二是解決基層法院、檢察院工作生活中的實際困難的情況，三是制定“兩官法”配套規定的情況。跟蹤檢查結果表明，在各級黨委、政府的支持下，各項工作取得新的進展。

（一）司法工作水平穩步提高

保障法官、檢察官依法履行職責，實現司法公正是“兩官法”的立法宗旨。在兩次“兩官法”執法檢查和跟蹤檢查期間，正值法院和檢察院普遍開展社會主義法治理念教育和規范司法（執法）行為專項整改活動。各級法院、檢察院努力實踐社會主義法治理念，大力加強司法隊伍建設，規范司法行為，促進司法公正，使審判和檢察工作的質量和效率明顯提高。在過去的一年中，全國法院一審案件法定審限內結案率達95.19%，當事人服判息訴占89.72%，較上一年提高2.77個百分點，執行結案同比上升5.54%。全國檢察機關查處職務犯罪案件的起訴率和有罪判決率分別達到89.5%和99.4%，分別較上一年提高0.87個和0.3個百分點。全國刑事案件超期羈押人數從2003年的24921人逐年減少到2004年的4947人、2005年的271人、2006年的210人。法院、檢察院工作的這些新進展，在執法檢查組檢查和調研的10個省、自治區、直轄市都得到反映。

（二）司法廉潔的監督制約機制進一步完善

忠于職守，清正廉明，恪守職業道德，是“兩官法”要求法官、檢察官履行的義務。一年來，法院、檢察院出臺和完善并嚴格執行多項監督制約措施，對促進司法公正和司法廉潔發揮了重要作用。

--嚴格執行并不斷完善審判公開、檢務公開制度，增強審判、檢察工作的透明度。各級法院認真執行最高人民法院《關于加強人民法院審判公開工作的若干意見》，把審判公開制度落實到立案、審判、執行、審判監督、信息等各個環節。各級檢察院認真落實最高人民檢察院《關于進一步深化人民檢察院檢務公開的意見》的要求，采取新聞會、檢察長接待日、檢察開放日、人民監督員等措施公開檢務工作，豐富了檢務公開形式，拓寬了檢務公開渠道。最高人民法院、最高人民檢察院將進一步完善審判公開、檢務公開制度，實現司法權力運行動態公開與內部監督、社會監督的有機結合，通過司法公開促進司法公正。

--嚴格執行并不斷完善內部監督制約機制，加強對重點崗位和工作環節的監督。各級法院、檢察院努力鞏固近年開展審判監督和法律監督、規范司法（執法）行為專項整頓等項工作成果，著力建立和完善內部監督制約的長效機制。法院內部全面實行立案與審判分立、審判與執行分立、審判與審判監督分立，有關審判工作質量考核評價指標體系初步形成。檢察院全面實行職務犯罪案件立案、逮捕報上一級院備案審查和撤案、不起訴報上一級院批準的制度，檢務督察制度、上級院對下級院的巡視制度有序推行，訊問職務犯罪嫌疑人同步錄音錄像制度已在2700多個檢察院實行并取得良好效果。此次接受檢查的各省、自治區、直轄市的三級法院、檢察院，都按照上級要求并根據本院實際，出臺和完善了有關案件流程和期限管理、案件質量考評標準和辦法等規章制度，使對司法權的監督落實到具體的審判和檢察工作各環節當中。

--嚴格執行違法辦案責任追究制度，維護清正廉明的司法形象。各級人民法院認真落實違法審判責任追究制度，最高人民法院并制定了人民法院紀律處分條例、法官違紀懲戒程序規則，將于今年底前施行。最高人民檢察院制定的錯案責任追究條例已經實施，檢察人員執法過錯責任追究條例即將出臺。各級法院、檢察院認真執行違法辦案責任追究制度，2006年，共有292名法官、178名檢察官因違法、違規辦案受到追究。

（三）司法人員短缺問題逐步緩解

隨著經濟和社會的快速發展，人民群眾的司法需求不斷增多、案件數量不斷增加、處理難度不斷增大，法院、檢察院案多人少的矛盾突出。最高人民法院、最高人民檢察院在中央編辦、人事部、司法部等部門的支持下，把貫徹“兩官法”和貫徹中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》精神結合起來，采取多種措施，緩解案多人少矛盾。

--適當增編，充實基層。從2004年全國人大常委會聽取最高人民法院、最高人民檢察院專題報告，就加強法院、檢察院基層建設問題提出意見和建議后，中央編辦先后多次為地方各級法院和檢察院增補和下達了政法專項編制。此外，有關增加適當的機動編制用于地方基層法院、檢察院引進急需的高素質人才的問題也在研究落實當中。在編制的使用上，上級法院、檢察院實行向基層傾斜的政策，將有限的編制重點充實基層。廣西自治區法院、檢察院自2004年以來都將70－80%的編制用于基層，安徽省法院近年用于基層的編制數占全省法院編制的77%，遼寧省檢察院將2006年中央編辦下達的專項編制基本都用于市、縣兩級。

--推進人員分類管理，合理配置人力資源。根據審判和檢察工作特點，法院和檢察院積極挖掘內部潛力。北京等地法院、重慶等地檢察院根據不同工作崗位特點，在部分基層院試行人員分類管理，并建立起相應的錄用、培訓、考核、晉升等制度，使人員管理逐步走上分類定編、分類管理的軌道。遼寧、廣西等地法院和檢察院審判、檢察業務崗位與輔助崗位員額比例大都在7：3左右，一些有辦案能力的法官、檢察官從綜合部門進入審判、檢察業務部門，充實了一線辦案力量。法院系統還在18個法院試行法官助理制度，分擔法官在審判過程中的輔助事務，今年將擴大試點范圍。

--幫扶支援，緩解西部及貧困地區基層法律人才數量不足。2006年，各地認真落實中組部會同中央編辦、最高人民法院、最高人民檢察院印發的《關于緩解西部及貧困地區基層人民法院、人民檢察院法官、檢察官短缺問題的意見》，全面開展選調應屆法律專業畢業生赴西部地區服務、東西部對口支援、對西部兩院工作人員進行培訓等工作。截至目前，最高人民法院聯合團中央等部門，共向西部10?。ㄗ灾螀^、直轄市）派遣志愿者200名，并向其中的部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）派出講師團，為中、基層法院巡回授課，以提高法官的業務水平。檢察機關共選調法律專業畢業生433人，派遣志愿者323人到西部工作，東西部互派檢察干部掛職58人，為西藏、新疆等少數民族地區培訓業務骨干500多名。司法部也通過對志愿者參加司法考試采取特殊政策等措施對西部基層志愿者服務行動給予了支持。

（四）司法工作經費保障的長效機制逐步形成

提高司法工作經費保障水平是本屆全國人大常委會督促有關部門重點解決的問題之一。在國務院的支持下，法院、檢察院工作經費保障水平逐步提高。

--各級財政對法院、檢察院的財政投入力度加大。中央財政用于地方，特別是中西部貧困地區法院、檢察院的補助?？钤鲩L較快，2006年，中央財政用于地方法院的補助?？钸_到84250萬元，用于地方檢察院的補助?？钸_到92430萬元，與上年相比，都有較大幅度增長。地方財政撥款增長幅度也不小。

--基層法院、檢察院公用經費保障標準相繼出臺。為了保證法院、檢察院履行職能所必需的經費，地方政府有關部門會同省級法院、檢察院根據本地區兩院工作實際需要、當地財政保障能力以及結合自然、氣候、交通條件、物價指數和工作量測算差異數據，普遍制定了包括日常公用經費和業務費在內的基層法院、檢察院公用經費保障標準。截至目前，全國有18個省（自治區、直轄市）制定了基層法院公用經費保障標準，其他未出臺經費保障標準的省份也將在年內完成這項工作；全國31個省（自治區、直轄市）都已制定了基層檢察院公用經費保障標準。保障標準的出臺，使基層兩院履行職責所必需的經費保障制度化，從制度上為真正實現收支脫鉤、經費全額保障創造了條件。

（五）制定“兩官法”配套規定工作取得重要進展

制定配套規定是落實“兩官法”激勵機制的必要條件。在已經制定法官、檢察官等級評定和晉升辦法的基礎上，今年又在落實與法官、檢察官十二等級相對應的審判津貼和檢察津貼上取得重要進展。經國務院批準，在職法官、檢察官按評定的等級執行相應標準的審判津貼和檢察津貼，從今年7月1日起執行。2006年，經國務院批準，有關部門還出臺了完善艱苦邊遠地區工作津貼制度實施方案，一定程度地提高了包括法官、檢察官在內的基層公務員工資水平，建立了因公犧牲法官、檢察官特別慰問金和特別補助金制度。國家公務員管理部門還明確表示，作為公務員的一部分，法官、檢察官執行國家統一的公務員退休制度，不得要求不符合提前退休條件的法官、檢察官提前退休。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

一年來，各級法院、檢察院努力貫徹“兩官法”、落實去年全國人大常委會“兩官法”執法檢查報告和常委會組成人員審議意見和建議，改進法律實施工作，但在人民群眾的司法需求不斷增多的情況面前，法院、檢察院的工作仍有一些需要不斷改進、提高的地方，主要是：有的法官、檢察官司法水平不高，司法作風不過硬，判斷事實、適用法律、駕馭庭審、調解糾紛的能力有欠缺，辦案不嚴格、不規范、不文明，辦關系案、人情案、金錢案，損害司法工作權威和司法隊伍形象；有些監督制約制度沒有落到實處，查處違法違紀的力度需要進一步加大，干警的廉潔自律意識需要進一步增強，監督機制需要進一步完善；兩院編制標準多年不變，帶來不同地區辦案力量的不均衡，有些地區編制不足，有些地區有編制卻因種種原因或者被留做他用、或者被凍結不用；基層法院、檢察院普遍存在法官、檢察官后繼乏人現象，西部和邊遠貧困地區尤為突出，西藏等民族地區已經出現法官、檢察官斷檔問題。另外，在今年4月1日《訴訟費用交納辦法》執行后，基層法院出現受理案件數量增加而經費保障水平下降的情況，暴露出一些地方“收支兩條線”尚未真正落實，兩院經費保障實際上是與上繳國庫的訴訟費、罰沒款掛鉤、“以收定支”。上述問題的存在，妨礙法院、檢察院工作的進一步發展，妨礙司法公正，應當引起重視，采取有效措施解決。

二、改進“兩官法”實施工作的意見

為有效解決此次跟蹤檢查“兩官法”實施情況當中發現的問題，執法檢查組在上一次執法檢查報告的基礎上，進一步提出以下改進工作的意見：

（一）增強責任意識，推動“兩官法”順利實施

去年全國人大常委會開展“兩官法”執法檢查時，吳邦國委員長要求要通過執法檢查“推動法院、檢察院隊伍建設，提高法官、檢察官的政治、業務、職業道德素質，以維護社會公平正義。同時要督促有關方面幫助基層法院、檢察院解決工作生活中的實際困難，確保工作正常開展”，這也是今年跟蹤檢查的出發點和落腳點。在“兩官法”跟蹤檢查過程中發現的問題，有些是老問題，有些是新問題；有些要由法院、檢察院自身努力加以解決，有些需要相關部門的支持和配合。不管是老問題還是新問題，不管是哪個部門的責任，都要從做好黨的事業，維護司法公正，促進社會和諧的高度，認真加以解決。要把改進“兩官法”實施工作與貫徹中央《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》結合起來，全面貫徹和落實科學發展觀，深刻認識做好法院、檢察院工作對提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位、完成黨的執政使命的重要性，營造和諧穩定的社會環境和良好的法治環境，促使法院、檢察院工作再上新的臺階。

（二）狠抓措施落實，保證“兩官法”順利實施

一是加強隊伍建設，全面提高法官、檢察官的綜合素質。

--要加強思想政治建設，繼續深入開展社會主義法治理念教育和實踐活動，樹立和宣傳司法公正、司法為民的先進典型，發揮先進典型的激勵、示范作用，增強法官、檢察官的法治意識、大局意識和責任意識，完善職業道德規范，確保法官、檢察官隊伍始終忠于黨、忠于祖國、忠于人民、忠于法律。

--要加強司法業務建設，提高法官、檢察官判斷事實、適用法律、駕馭庭審、調解糾紛的能力和水平。要規范司法（執法）行為，講求程序公正與實體公正并重，提高辦案質量和效率，認真解決人民群眾關心的再審立案以及民商事案件執行當中出現的問題，充分發揮民事訴訟調解優勢，減輕訴訟負擔，提高司法效率。要在嚴格職業準入、依照公務員法、法官法、檢察官法選拔任用法官、檢察官的同時，有計劃地合理安排重點崗位、重點環節上重點人員的業務培訓，更新知識結構，造就高素質的司法隊伍。

--要加強紀律作風建設，樹立公正、文明、清廉的司法形象。要加強和改進審判監督和法律監督工作，加強對容易發生徇私枉法、濫用職權、侵犯當事人訴訟權利和實體權利的重點崗位和工作環節的監督制約，堅決杜絕法官、檢察官隊伍中發生的以權謀私、辦關系案、人情案、金錢案等損害司法工作權威和司法隊伍形象的違法違紀行為。已經建立的規章制度要真正落實，尚需完善的要抓緊制定或修訂。與審判公開、檢務公開相適應，有利于加強監督制約的各項規章制度應當向社會公開，提高司法工作的透明度，形成司法體制內的監督與人民群眾監督的良性互動。

二是采取多種措施，充實基層和一線辦案力量。要抓緊研究確定編制內審判、檢察業務人員與司法行政人員的員額比例，做到分類定編、分類管理，切實保證法院、檢察院一線辦案力量。要研究改進和完善國家統一司法考試制度，提高司法考試的通過率，促使取得法律職業資格的人更多地進入基層法院、檢察院。要進一步推行上級法院、檢察院用人主要從下級法院、檢察院遴選的制度，真正形成加強基層、充實基層、服務基層的政策導向和激勵機制。要按照《關于緩解西部及貧困地區基層人民法院、人民檢察院法官、檢察官短缺問題的意見》的要求，加強對選調人員的培養和使用，建立和落實對口支援機制，促進東西部人民司法事業的共同發展。要嚴格執行國家退休制度，不得強行要求未達到退休年齡的法官、檢察官提前離崗或者退休。與此同時，要充分發揮法院內部暫未取得法官任職資格、但具有一定司法工作經驗的人員的積極性，組織他們專職負責民事糾紛案件司法調解等工作，分擔庭審壓力。

三是完善并落實經費保障機制。要嚴格執行“收支兩條線”的財政政策，按照收支脫鉤、全額保障的原則保障法院、檢察院履行職責必需的經費。堅決糾正“以收定支”、“以收抵支”，法院、檢察院自己找經費、搞創收、與當事人“同吃、同住、同行”等損害司法公正的做法。要抓緊制定并切實落實基層法院、檢察院公用經費保障標準，細化科目，確保辦案所需經費。沒有制定出標準的要在今年年底以前制定出來，暫時達不到標準的要安排出達到標準的時間表，已經達到標準的要隨著法院、檢察院工作量的增加和當地經濟社會發展的水平而適時調整。中央和省級財政部門要加大檢查監督力度，確保公用經費保障標準的落實。要及時解決因訴訟收費制度改革給法院經費保障工作帶來的新問題，研究解決目前因降低訴訟收費而形成的經費缺口的相關措施，完善收支脫鉤、全額保障的長效機制。

（三）加強協調配合，共同維護法律的權威

全國人大常委會去年的“兩官法”執法檢查報告就指出，貫徹實施好“兩官法”，法院、檢察院有責任，政府部門也有責任；中央部門有責任，地方也有責任。在與“兩官法”及其配套規定的貫徹實施和完善過程中，有許多需要相關部門的主導、支持與配合。最高人民法院、最高人民檢察院要積極會同編制部門、司法行政部門、人事部門、財政部門以及其他相關部門，解決“兩官法”實施當中存在的問題，落實全國人大常委會的意見和建議，共同維護法律的權威，維護司法工作的權威。

以上報告，請予審議。