完善審判監督機制促進公正司法情況的報告
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全國人民代表大會常務委員會：
我代表最高人民法院報告完善審判工作監督機制、促進公正司法的情況，請審議。
黨的十六大以來，在以同志為總書記的黨中央正確領導和全國人大常委會的監督下，最高人民法院高度重視權力運行的監督工作，從體制、機制上采取各種有效措施，逐步建立起有權必有責、用權受監督、違法要追究的監督機制,有力地促進了公正司法。特別是自2005年10月以來，最高人民法院按照十屆全國人大常委會第十八次會議關于人民法院審判工作監督情況的審議意見，緊緊抓住重點環節和重點部位，加強對權力運行的全方位、全過程監督，努力形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，既充分發揮訴訟制度內在的監督制約作用，又自覺接受外部的監督制約，審判監督工作呈現出全面推進和重點突破的良好局面。
一、認真執行審判工作內部監督的各項制度，進一步建立健全審判質量與效率監督體系
對案件審判質量與效率的監督是審判工作內部監督機制建設的重中之重。最高人民法院為確保審判工作公正高效運行，積極指導各級人民法院全面加強審判質量與效率的監督制度建設，重點建立健全了以下各項工作機制：
一是完善立案和庭審監督機制。圍繞全面落實公開審判原則，最高人民法院制定了有關立案條件、訴訟費用等六個方面的告知義務；通過規范司法行為專項整改活動，規范法官的庭審行為，加強庭審規范化建設；完善庭審紀錄制度，逐步推行庭審全程錄音、錄像制度，以更方便、有效地接受審判質量評估檢查，接受人民群眾的批評和建議。
二是完善合議庭監督制約機制。最高人民法院實行審判長交流辦案制度，健全合議庭成員享有同等權利、同等承擔責任、辦案相互制約的工作機制。全面落實人民陪審員制度，依法保障人民陪審員有效參與合議庭工作，在案件審理過程中積極行使法定職權，在庭審、合議中充分獨立發表意見，體現社會主義審判制度的民主性和透明度。
三是完善審判委員會及院、庭長對合議庭和獨任審判員的監督制約機制。堅持合議庭依法獨立行使職權與監督并重的原則，最高人民法院積極有序地改革審判委員會制度，完善工作機制，加強對合議庭和獨任審判員的指導和監督。制定《關于完善院長、副院長、庭長、副庭長參加合議庭審理案件制度的若干意見》，強化院、庭長對合議庭的指導和制約職能。在改革裁判文書制作、增強裁判文書說理性的同時，既充分保證審判長、獨任審判員起草、簽發權，又落實院、庭長對裁判文書的審核權，行使監督職責。
四是完善審判質量與效率評估機制。最高人民法院要求各級人民法院對法官在審理案件中采信證據、認定事實、適用法律、遵守程序等指標進行細化分解，定期抽查。對被改判發回重審的案件、當事人重復申訴、申請再審的案件、群眾有舉報的案件、以及有重大社會影響的案件進行重點評查。建立科學的案件評查程序，將評查結果與法官的崗位目標考核掛鉤，并定期分析和通報評查中發現的普遍性、典型性問題，對典型案件分類點評。為確保案件在審限內及時審結，利用計算機和網絡技術，建立健全審限跟蹤管理制度，實現對立案、庭審、合議、宣判、送達、歸檔等活動的動態管理。對案件可能超期的，實施催辦、督辦；對拖案不辦、造成嚴重后果、主觀有過錯的，按違法審判追究相應責任。
二、充分發揮訴訟制度內在的監督制約作用，緊緊抓住重點工作，完善審級監督和再審監督機制
在十屆全國人大常委會第十八次會議上，部分委員提出審判監督工作中存在的審級制度虛化、審判監督作用弱化等問題。為此，最高人民法院注重發揮訴訟制度內在的監督制約作用，緊緊抓住三大審判工作的重點，采取了一系列完善審級監督和再審監督機制的措施。
（一）加強刑事審判工作的監督和制約。為確保死刑案件審判質量，最高人民法院要求從2006年7月1日起所有死刑案件二審一律開庭審理，重點對上訴、抗訴理由以及控辯雙方有爭議的事實、證據、法律適用問題進行審理，對一審死刑案件形成強有力的監督和制約。在此基礎上，穩步實施死刑核準制度改革，根據全國人大常委會修改人民法院組織法的決定，做出了《關于死刑復核案件若干問題的規定》，明確死刑案件核準程序，保證死刑案件核準權的規范行使。為統一司法尺度，慎重適用死刑，會同最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發了《關于進一步嚴格依法辦案確保辦理死刑案件質量的意見》。死刑核準制度改革的穩妥實施，促進和帶動了整個刑事審判工作水平和案件審判質量的提高。
（二）加強民事審判工作的監督和制約。最高人民法院于去年召開專題工作會議，就當前民事審判工作中帶有共性的關于民事審判庭與立案庭的分工、各民事審判業務庭之間的分工、民事案件級別管轄的設置、簡易程序的運用、民事訴訟證據規則的完善、正確處理調解與判決的關系、加強合議庭負責制和民事裁判文書制作等8個與審判監督工作密切相關的問題進行深入研究，并就此制定相關司法解釋和工作規范。這些工作進一步改善了民事審判工作的指導和監督方式，提高了監督制約效果。
（三）加強行政審判工作的監督和制約。最高人民法院專題研究改革和完善行政案件管轄制度，制定《關于行政訴訟管轄若干問題的規定》，通過指定管轄、異地審理，排除各種非法干擾，依法公正審理行政案件，有效發揮保護相對人權益、促進依法行政的職能作用。研究制定《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》，探索行政案件處理新機制。同時加大依法指定管轄或者提級管轄工作力度，強化對一些事關民生、損害群眾利益或群眾反映強烈的重大行政案件的監督協調，確保審判的法律效果和社會效果的統一。
（四）強化上級法院對下級法院、二審對一審的監督功能。最高人民法院嚴格禁止下級法院就個案的事實認定和如何處理進行請示，確保訴訟當事人有效行使上訴權利，確保下級法院的審級獨立和二審的審級監督功能。要求上級法院負責組織下級法院交流審判經驗，幫助下級法院及時總結改判和發回重審案件的經驗教訓，提高一審案件審判質量。針對全國法院在審判實踐中存在的普遍性問題，積極制定相應的司法解釋，確保法律的統一適用。與此同時，充分發揮典型案例的指導作用，從中總結歸納形成法律適用的具體規則，指導下級法院準確適用法律。近兩年來，已通過《最高人民法院公報》典型案例120多個。
（五）完善依法糾錯的申訴審查和再審監督機制。申訴審查和再審是審判工作監督的重要內容，也是發現問題并依法改正確有錯誤判決的重要渠道。最高人民法院建立了申訴工作流程管理制度，明確申訴、申請再審案件的審查程序，嚴格落實法律規定的申請再審期限和再審審理期限，進一步規范再審立案和再審改判的條件，逐步把涉訴上訪引導到依法申請再審的軌道上來。對于當事人的投訴，做到及時審查；可能有錯的，依法立案；確有錯誤的，依法再審改判；對經再審認定原判正確需要維持的，注意做好當事人服判息訴工作。為了加大對再審改判工作的監督力度，推行了再審聽證制度，增加再審改判工作的透明度，維護申訴審查與再審工作的嚴肅性。通過總結再審改判事由并定期進行通報，凸現再審案例的示范效應，促進審判質量的提高。
三、進一步建立健全執行工作監督體系，完善執行工作監督機制
執行難問題是人民群眾和社會各界關注法院工作的熱點之一。針對執行工作暴露出來的問題，最高人民法院全面貫徹中央關于解決執行難問題的有關決定和中央政法委《關于加強執行機制建設，統籌解決執行難問題的意見》，在認真剖析形成執行難原因的基礎上，著力抓好以下四個方面的監督工作：
第一，規范執行行為。針對少數執行人員執行不力、執行不規范的問題，全面落實規范委托評估拍賣工作措施，公開確定評估、拍賣機構；嚴格執行款物管理制度，確保執行款物及時安全地兌現給申請執行人。最高人民法院還制定了《關于執行案件督辦工作的規定》，對違法執行的案件，通過指令糾正、裁定糾正等措施，糾正超標的查封、違法查封。對消極執行的案件，通過指令下級法院限期執行、指定執行、提級執行等措施，近兩年共執結了37000多件積案和難案，并根據執行人員的主觀過錯追究其相應的責任。
第二，加強執行監督的制度建設。最高人民法院先后制定實施了11項執行工作制度。針對消極執行和違法執行行為，制定了執行流程管理、提級執行和指定執行、更換承辦人制度，加強對執行人員的監督。針對執行工作中存在的其他問題，制定了執行款管理、實際執行費收退費辦法，選擇評估、拍賣機構操作辦法，拍賣公告操作細則，債務人執行財產申報制度。
第三，推進執行公開制度。最高人民法院制定了《關于人民法院執行公開的若干規定》，要求各級法院公開案件執行過程，建立執行告知制度。同時，完善全國法院執行案件信息管理系統，將各級法院每年約200多萬件執行案件，從立案到終結的每一個步驟、程序、措施都及時錄入到系統之中，允許社會公眾通過一定的方式進行查詢。建立重大、疑難、復雜執行案件聽證制度，完善和賦予當事人對違法執行的異議權和申請復議權。
第四，完善執行投訴處理機制。對當事人來電、來信、來訪反映的問題，建立健全分級處理機制，及時調查處理，確保案件能夠得到依法、及時執結。近兩年來，對反映高級法院執行違法違紀案件的重要申訴，最高人民法院先后直接立案督查82件。對申訴材料中反映的問題，通過深入調查、聽取匯報等形式進行了核實，對反映情況屬實的違法執行案件，責成有關高級法院依法進行糾正；對違法違紀的案件，移交紀檢監察部門進行處理。
四、進一步健全法官行為的監督制約體系，完善自律、懲戒、防范和保障機制
實現公正司法，推進法院工作全面發展，關鍵在于建設一支公正、高效、務實、清廉的法官隊伍。最高人民法院堅持把完善法官行為監督機制擺在突出位置，重點查處利用審判權、執行權貪贓枉法的人和事，堅決清除法官隊伍中的害群之馬，維護司法廉潔，逐步健全完善“不愿為”的自律機制、“不敢為”的懲戒機制、“不能為”的防范機制、“不必為”的保障機制。
（一）加強對法官行為和職業操守的監督。在開展社會主義法治理念教育和“規范司法行為、促進司法公正”專項整改活動中，最高人民法院制定了《法官行為規范》，從立案、審判、監督和執行四個方面入手，規范法官司法行為，約束法官業外活動，確保審判活動在正當、合法、規范、文明、有序的軌道上運行；注重加強法官隊伍的工作作風建設，堅決糾正損害群眾利益的行為，著力解決脫離實際、脫離群眾的審判作風，不斷加大對違法辦案、消極不作為、玩忽職守等違法行為的監督力度。
（二）健全院長、庭長“一崗雙責”制度。結合落實黨風廉政建設責任制，最高人民法院明確院長、庭長抓工作、管隊伍的雙重責任，強化各級法院領導班子履行審判管理、行政管理和隊伍管理的職責；進一步完善符合審判規律的領導機制和工作機制，既保證人民法院依法獨立行使審判權，又確保黨的路線、方針和政策的貫徹執行。
（三）加強對重點崗位審判人員的監督。最高人民法院緊密結合審判工作實際，針對工作中的薄弱環節和腐敗現象易發多發的重點崗位，不斷加大對重點崗位審判人員的監督力度。認真落實違法審判責任追究制度，堅持圍繞案件查問題，圍繞問題找原因，圍繞原因追責任。同時，積極從發回重審及改判案件、檢察院抗訴案件、群眾反映強烈案件等入手，不斷加強監督力度、完善監督機制。
（四）健全財務、后勤管理監督體系。最高人民法院要求全國各級法院堅決執行《訴訟費用交納辦法》，及時制定了《關于訴訟收費監督管理的規定》，建立訴訟費收費與管理系統；認真落實“收支兩條線”管理規定，著力加強財務管理制度化和規范化建設；嚴格執行國家批準的預算，嚴格執行經費審批權限和經費支出管理監督；完善采購和基建工程的招投標制度；落實違反財經紀律的責任追究制度，嚴肅查處違法違紀行為。
（五）完善對當事人投訴審判人員的處理工作機制。最高人民法院嚴格執行紀檢、監察制度，無論是案件審判中的投訴，還是裁判生效后的投訴，要求被投訴人員所在部門和紀檢部門認真調查核實，投訴屬實的，堅決追究責任；不屬實的，及時向當事人告知結果，并盡快還被投訴人一個清白。
五、以自覺接受人大監督為重點，完善接受外部監督的工作機制
最高人民法院高度重視全國人大及其常委會的工作監督，把人大監督作為推動人民法院工作發展、促進司法公正的重要保障和強大動力。同時，依法接受檢察機關的法律監督，高度重視聽取社會各界意見和建議，不斷完善人民法院接受外部監督的工作機制。
（一）完善自覺接受人大監督的工作機制。最高人民法院通過制度化建設，自覺地把法院工作置于全國人大常委會監督的范圍內，制定了《人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》，將自覺接受人大常委會監督規范化、經常化，采取了以下多項具體措施：
（1）完善向全國人大常委會的工作報告制度。最高人民法院向全國人大及其常委會的年度工作報告和專題工作報告，都在報告前向全國人大內司委進行匯報，聽取修改意見，完善工作報告；在報告后，認真落實全國人大常委會委員和全國人大代表的審議意見，建立了落實任務分解制度和落實情況反饋制度，對審議意見進行分類整理后納入年度或季度工作計劃，指定具體部門負責辦理，并及時將落實情況報告全國人大常委會。近兩年來，先后向十屆全國人大常委會作了加強審判工作監督、規范司法行為專項整改、法官法執法檢查等專題報告，并按照全國人大常委會對各次報告的審議意見，進行認真整改，取得了良好效果。
（2）保持與全國人大常委會辦事機構的經常性工作聯系。最高人民法院嚴格執行司法解釋報送備案制度，并探索建立就重大司法解釋事項聽取人大代表意見的制度。自備案制度實施以來，共向全國人大常委會法工委報送備案司法解釋83件。針對司法解釋實施過程中的重大事項，多次專門召開會議聽取人大代表意見，完善司法解釋工作。對全國人大常委會執法檢查中關注的有關涉僑案件，高度重視，在堅持下級法院依法獨立行使審判權的原則下，認真督辦并將辦理進度和結果及時進行了反饋。
（3）認真貫徹落實監督法，不斷完善人大代表聯絡機制。最高人民法院人大代表聯絡辦公室積極主動地開展人大代表聯絡工作，要求各級法院建立主動邀請和認真接待人大代表視察、旁聽案件審理制度，虛心接受人大代表提出的批評、意見和建議；繼續完善辦理人大代表議案、建議的流程管理制度，不斷提高辦理議案、建議的質量與效率。近兩年，最高人民法院共辦理全國人大代表議案、建議366件。
（二）依法接受檢察機關的法律監督。最高人民法院認真對待檢察機關的法律監督，嚴格按照法律程序公正審理各類抗訴案件。近兩年來，全國法院共審結各級檢察機關提出抗訴的案件25130件。其中，原判正確予以維持的9698件，占抗訴案件總數的38.59％；改判6530件，發回重審1405件，占31.58％；以調解、撤訴等方式結案的7497件，占29.83％。同時，還認真聽取檢察機關提出的檢察建議，及時檢查和糾正案件審判過程中存在的問題，確保辦案程序合法，裁判實體公正。
（三）高度重視聽取社會各界的意見和建議。最高人民法院制定了《關于加強人民法院審判公開工作的若干意見》，將“依法公開、及時公開、全面公開”確立為審判公開的三項基本原則，規定了從立案、審判、執行、信息等各個環節的公開要求，保障人民群眾對司法工作的知情權；要求各級法院建立和公布案件辦理情況查詢機制，還首次規定了聽證工作的原則性意見。建立健全了新聞制度，及時向社會重大新聞和重要工作部署，并回答新聞媒體關注的有關人民法院的重大事件、重大問題；同時要求各高級法院和有條件的中級法院也建立新聞發言人制度，向社會及時通報重大工作事項以及重大案件的審理等情況，認真聽取和接受人民政協、社會各界和新聞輿論的意見和建議。
六、審判工作監督取得的成效，存在的主要問題和下一步工作打算
經過全國各級人民法院的共同努力，特別是在全國人大常委會的監督和支持下，各項監督和制約機制發揮了重要作用，審判工作取得了較好的成果。一是全國法院法官牢固樹立社會主義法治理念，正確適用法律，維護公平正義，各項審判工作呈現健康順利發展的良好勢頭，審判的質量與效率明顯提高。據近兩年的統計分析，全國法院一審服判息訴率達到88.85%，生效判決改判率下降了近五個百分點。超審限和超執行期限比例也呈下降趨勢，審限內結案達到98.86%，執行期限內執行完畢的達到97.17%。二是法院管理更加科學有效，法官司法行為進一步規范，執行司法程序更加公正，司法活動更加嚴謹，一審陪審率、二審開庭率、申訴聽證率均呈上升趨勢。三是逐步解決了一些制約審判工作發展的突出問題，緩解了影響審判工作的保障性困擾。全國人大常委會加強工作監督和給予支持并重，不僅監督人民法院依法辦案，還幫助人民法院排除各種違法干擾；不僅積極支持人民法院公正司法，還請有關部門高度重視、幫助解決了審判工作中的許多難題，如大力促進有關部門為中、西部法院解決了27億元的法庭建設專項資金；訴訟費標準下調后，通過深入基層調研法院遇到的經費困難，促進有關部門解決了每年30億元的中央財政轉移支付資金；促進有關部門解決了廣大法官盼望已久的審判津貼和因公殉職的撫恤金問題；充分考慮到法院案多人少的情況，積極呼吁并大力促進通過多種方式，為全國法院增加了必要的人員編制。在此，我代表全國各級人民法院和全體法官，向全國人大常委會表示深深的謝意。
在充分認識完善審判工作監督機制取得明顯成效的同時，我們也清醒地看到，當前，人民法院極少數案件裁判不公、執行不力的問題仍然存在，人民群眾對一些法官的工作作風問題還時有反映，極少數法官違法犯罪行為還時有發生。從審判工作監督的角度分析，導致上述問題發生的原因有以下幾個方面：一是一些法院對加強審判工作監督重要性的認識不足，忙于完成案件審理任務，監督工作時有放松；二是審判和執行工作監督機制還不夠完善，各個工作環節之間重配合輕監督的問題仍然存在，分權制約機制的效能還沒有充分發揮；三是法官行為規范和教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系還有待全面落實；四是有關審判工作公開的各項制度落實還不到位。
加強審判工作監督是一項長期和復雜的歷史任務，意義重大，責任重大。最高人民法院將在黨中央的堅強領導和全國人大常委會的監督下，以人民群眾在訴訟中最關心、最直接、最現實的問題為切入點，進一步完善審判工作各項監督機制，不斷提高監督水平，確保司法公正。
第一，全面貫徹黨的十七大精神，進一步增強監督意識，不斷優化審判工作監督體系。審判權和其他權力一樣，失去制約監督就會出現濫用并產生腐敗。我們將在學習貫徹黨的十七大精神中，引導全體法官及其他工作人員的思想統一到十七大精神上來，確保審判權的正確行使，確保人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。我們將繼續深入開展社會主義法治理念教育，著力提高各級法院領導班子成員和廣大法官的監督意識，擺正加強監督與促進工作的關系，整合審判工作監督力量，努力建立相互制衡、運轉高效的審判管理體系。
第二，切實抓好各項審判監督機制的落實，不斷提高審判工作監督的質量與效率。我們將在繼續完善有關制度的同時，加大落實制度的工作力度，在層層抓落實、層層解決問題上下功夫。進一步落實立案、審判、執行、審監等各個環節之間及各環節內部的分權制約機制。充分發揮審級制度的監督功能，統一改判、發回重審案件的質量評價標準，在保障審級獨立的基礎上形成強有力的二審監督。將剖析案件和總結經驗教訓的做法制度化、經常化，建立上下級法院統一法律適用的良性互動機制。進一步完善司法解釋工作機制，提高司法解釋的針對性和及時性。我們還將繼續改革和完善審判委員會工作機制，規范討論問題與審理案件的程序與范圍，充分發揮審判委員會對合議庭、獨任審判員的審判工作監督制約職能。進一步完善申訴再審工作的監督機制，不斷完善符合審判規律和特點的再審制度，切實保障人民群眾的合法權益。
第三，進一步加強對法官司法行為監督的制度建設，建立審判工作監督的長效機制。我們將進一步明確監督內容，理順監督關系，改進監督方式，加強“規范司法行為、促進司法公正”專項整改的長效機制建設，進一步規范法官司法行為，約束法官業外活動。不斷健全教育、制度、監督并重的懲防體系，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。繼續把法院反腐倡廉工作擺在更加突出的位置，建立和完善人民法院督查制度，進一步加大對違法違紀行為的查處和懲戒力度。
第四，嚴格執行《各級人民代表大會常務委員會監督法》，不斷改革和完善自覺接受監督的工作機制。我們將更加主動地接受人大監督，安排好向人大常委會專項報告的選題，在專項報告、執法檢查、人事任免、質詢、詢問等具體監督活動中，為人大常委會提供全面、準確的材料。對于監督中發現的問題，及時制定整改方案，認真進行整改。積極配合檢察機關的法律監督，自覺聽取人民政協和社會各界、新聞輿論的意見和建議。繼續改革和完善審判公開制度，不斷拓展審判公開的范圍，切實保障人民群眾特別是當事人對審判活動的知情權。
加強審判工作監督，任重而道遠。最高人民法院將高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照黨的十七大確定的方針政策，落實全國人大常委會對審判工作監督提出的新要求，提高監督水平，確保公正司法，維護社會公平正義，促進社會和諧，努力建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，為奪取全面建設小康社會新勝利，提供更加有力的司法保障！
