遷徙自由權應當重新入憲
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今年兩會期間，公安部再次消息，14個部委正協商戶籍改革。這已是公安部連續三年在“兩會”期間傳達要推進戶籍改革的信息，雖然前兩次都黯然消沉，但公眾對此依然期許甚高。據騰訊網的調查顯示，戶籍制度改革成為網友最關切的問題。
1958年1月9日，這在當時是一個極為平常的日子，但后來的事實卻顯示了，這是一個深遠影響了中國的日子。每一個家庭、每一個中國人，都被這個日子所纏繞。這一天，正是《中華人民共和國戶口登記條例》經第一屆全國人大常務委員會第91次會議通過的日子，也是幾億農民被長久束縛在農村土地上，喪失遷徙自由的日子。
在城鄉二元戶籍制度下，農業持續幾十年為國家發展鋪路，幫助國家完成工業化原始積累。時至今日，當國家發展到一年GDP總量逾24萬億元的時候，城鄉差距卻在不斷擴大。被稱作世紀難題的“三農問題”背后，是日益不合時宜的城鄉二元戶籍制度。大到國家理念，小到政策法規，坊間都強烈要求著當政者的回答。
薄薄一本戶口簿，為什么變革起來壁壘重重？為什么在學界、民間對改不改早有共識的情況下，戶籍制度改革依然寸步難行？其間多少是制度難題，又暗含著怎樣的利益玄機？輕輕的一張戶口紙，承載著諸如教育、住房、保障等一系列附加值，牽一發而動全身，應當怎樣改才能穩步推進？
就此戶籍改革難題，本報約請全國人大代表及相關專家，大到價值理念，小到利益調整，一一為大家剖析當下的戶籍改革難題。
遷徙自由是人的基本自由、基本權利，不應有歧視，這是一個基本權利的問題，這是不容置疑的，是討論問題的前提。
———王海光
薄薄一本戶口簿，卻有太多的“附加值”。背后承載的勞動就業制度、醫療保健制度，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面衍生出的許多具體規定。
———張育彪
呼聲很高進展很慢
市場經濟客觀上形成的勞動力自由流動，與外來人口流入城鎮后無法與當地居民享受平等待遇，形成了強烈的矛盾和沖突
南都：騰訊網的調查顯示，今年網友最關心的問題就是戶籍制度改革，是什么原因吸引這么多人關注？
張育彪：改革開放以后，隨著市場經濟體制的逐步建立，以限制人口流動為主要目的的戶籍制度，在經濟社會快速發展進程中受到沖擊，戶籍制度改革的呼聲越來越高。盡管呼聲很高，但國家始終沒有對戶籍制度進行大的改革。市場經濟客觀上形成的勞動力自由流動，與外來人口流入城鎮后無法與當地居民享受平等待遇，形成了強烈的矛盾和沖突。由此帶來本地居民與外來人口、城鎮居民與農村居民，在公民基本權利和工作生活實際待遇上的巨大差異，導致城鄉收入差距越拉越大、“農民工”群體問題突出、社會階層割裂等社會和諧問題。戶籍制度改革早已迫在眉睫。
崔傳義：農民工的不平等待遇，都是以這個二元戶籍、戶口為分界來實行的，也是以這個為借口來實行的。這里面主要是兩個方面，我感到對農民工的危害，對農村勞動力轉移的危害。
一個就是附加在戶籍制度上的一些勞動權益保護、就業、子女就學、社會保障、居住，這些公共服務和他們的基本權益，這些方面的不平等是和戶籍制度直接相關的。有城鎮戶口的往往能夠得到社會保障。農民工現在是80%沒有社會保障，技師只有20%參加了社保，因為社保不能轉移，退保的時候只能退他自己交的那一部分，實際上他的社會保險、權益也是沒有的。子女就學也是這個問題，同時不能在城市進行高考，還要回到自己的家鄉。他們在就業的城市，沒有選舉權和被選舉權。雖然人大有一個規定，意思就是說，在家鄉不參加選舉的可以到就業地來進行選舉，但實際上選舉權和被選舉權和戶口相聯系，并沒有多少農民工能夠參加就業地的選舉。這些問題都是附設在戶籍上的不平等制度，剝奪了農民遷移、定居的權利，使穩定下來的農民也不能夠在城市市民化，不能與城市人口享受同等權利。
南都：不但對城市流動人口的權益是一種侵害，而且對國家的發展帶來了很大的影響。
崔傳義：對，流動人口的權益得不到保障，不能夠在城市穩定地就業，就造成了企業用工的不穩定，以及在這種遷移缺失的情況下的短缺。而且流動人口學到了一點技術，就是因為不能夠穩定，所以這種技術一般是半途而廢。沿海發達地區要想攀越升級，要想吸取技術力量，那就必須解決他們遷移定居的問題。另外一個方面，就像人們所說的，在城鄉關系上，“城里不開門，農村不斷根”。就是城里不能夠穩定流動人口，不能夠在那里大開城門，讓他們在城市定居的話，他就要在家里保留宅基地，還有老人和孩子。這樣，勞動力的轉移并不可能帶來土地的流轉，以及農村人地矛盾的解決。這實際上把養老養小的成本放在農村，這樣會加劇城鄉二元結構的矛盾，并不可能有效地帶動三農問題的解決。
自由遷徙應該入憲
遷徙自由是人的基本自由、基本權利，不應有歧視，這是一個基本權利的問題，這是不容置疑的，是討論問題的前提
南都：我國1954年《憲法》曾規定：公民有居住和遷徙的自由。1958年《戶口登記條例》出臺后，公民的“自由遷徙權”事實上受到了限制，1975年《憲法》干脆取消了有關遷徙自由的規定，此后一直沒有恢復。據說，我國正在進行《戶口法》的立法調研，這是否意味著已實施50年的《戶口登記條例》將成歷史？
王海光：現在這些東西實際上已經破了。在前幾年，公安部搞了個“小城鎮戶籍管理制度改革”，實際上也破了這個《戶口登記條例》。
從人權的角度說，遷徙自由是人的基本自由、基本權利，不應有歧視，這是一個基本權利的問題，這是不容置疑的，是討論問題的前提。但是要具體落實，操作起來會帶來兩大問題：一個是中國政府，特別是城市政府的管理理念、管理水平根本跟不上。我們的思想里，還沒有那種多元的文化、包容的文化。城市出現一個貧民窟，在國外很正常，但我們肯定不愿意，有人就會說，將來這些地方可能是犯罪、吸毒的窩子，對于一些缺乏生活技能、教育水平又不夠、文化水平又很差的人，他們聚在一起的時候，這種事情是很可能發生的。
崔傳義：當時的目的還是為了國家的工業化，犧牲農民的利益來搞工業化。當時有一定的條件，也有一定的歷史需要，但是，中國這么經過多年發展，它已經早就完成了工業化的初級積累。不要說是到50年，在改革之前都已經遠遠地結束了《戶口登記條例》的歷史需要。
改革開放以來已經是市場經濟了，工業化城市化的發展，是和農村勞動力的轉移密切聯系在一起的。城鄉二元分割的戶籍制度，和我們國家的市場經濟體制，和農村勞動力的轉移，和城鄉要素的重新配置，和二元結構的轉換，已經是個矛盾，是個障礙，已到了解決這個問題的時候了。
南都：正如你們談的，《戶口登記條例》已經名存實亡，是否需要一定程序從法定上廢除掉《戶口登記條例》？以后修訂憲法，是否有增加“自由遷徙權”必要？
王海光：必須要有這個規定。在國家層面，必須要承認公民的基本權利———遷徙權。從道理上講，這是人的基本權利；從政策上講，國家承認了，各地在制定自己的政策法規時，就不能夠違背它。從國家角度看，它是一個原則性的，牽扯到人的理念，是個價值層面的東西，對地方政府而言，是技術層面。要是沒有價值層面的東西作為主導，技術層面就沒有根基。
張育彪：在我看來，我國戶籍制度的改革方向首先應該是取消戶口登記制度，各地實行居住證制度。
王太元：遷徙，可以說是人類與生俱來的一種基本的社會活動。也正因為如此，人類一開始爭取法律意義上的自由權利，就理所當然地把“遷徙自由”納入其中。這是不應當也不可能回避的。
一紙戶口承載太多
背后承載的勞動就業制度、醫療保健制度，以及在接受教育、轉業安置、通婚、子女落戶等方面衍生出的許多具體規定
南都：除了要廢除《戶口登記條例》以外，還需要進行哪些更多的變革呢？
崔傳義：應該說是要廢除，但是這要有一個過程。它基本上是包含著兩個方面。一個是改變附著在戶籍上的那些不平等的制度，包括就業的、教育的、住房的、醫療的、社會保障的，也包含著政治權利平等這些方面。要把這些逐步地來進行實質性的改變。另外一個實際上還是對戶籍本身，就是取消這種二元的戶籍制度，只要一種居住登記制度，依然有戶籍登記、管理、統計的功能。廢除不是條文上的一個廢除，而是須用實質性的制度來講話。
南都：很早就傳出要制定《戶口法》了，但直到今日我們聽到的仍然是“抓緊《戶口法》的立法調研”，為什么到現在還沒有進展，改革的難點在哪里？
張育彪：表面上看，戶口不過一張紙，說廢不就廢了么，為什么國家遲遲沒有出臺這個政策，為什么一些地方改革之后又走回頭路呢？這是因為，薄薄一本戶口簿，卻有太多的“附加值”。我國戶籍制度背后承載的勞動就業制度、醫療保健制度，以及在接受教育、轉業安置、通婚、子女落戶等方面衍生出的許多具體規定，構成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。戶籍制度改革，絕非改掉一紙戶口所能解決。
戶籍制度改革的根本目的和落腳點，是實現公民在居住地可以合法享有與當地原戶籍人口同等的待遇，如住房、就業、教育、醫療、保險等等。這些問題不解決，戶籍制度改革只能是一句空話。過去十幾年之所以雷聲大、雨點小，其原因也在于此。
倉促改革難達目的
如果在就業、教育、醫療、社保等公共服務體系沒有實現城鄉一體化，容易帶來對社會管理和正常秩序的沖擊，出現許多意想不到的問題
崔傳義：這個難點實際上涉及到工業化、城市化當中的城市政府的成本。有一種陳舊的觀念，認為城市可以只用廉價勞動力，而不付成本，不承擔進城農民工教育的、住房的公共服務。城市不愿意改變這種既有的運行軌道。
城市政府沒有從城鄉二元體制中解放出來，這需要一個思想的解放，需要政府回歸到它自身的公共服務產品提供的職能上去，而不是把自己當做一個地方公司。影響當前戶籍制度改革的另一個很重要的難點，是附著在戶籍制度上諸如農民工子女教育、保障等其他制度的改革。這個是一個難點，而且也是城市發展自身要檢討的東西，也是我們國家打破城鄉結構所要檢討的東西。
王海光：在中國現在的發展過程中，城鄉不平衡的距離越來越大，根本上是個貧富問題，從利益的角度講是個“利益級差”。一個發展很均衡的社會不會出現這樣的問題，城鄉一體化可以做到。中國因為歷史上形成了城鄉發展不平衡，到現在改革開放，原來政治上的差異就變成一種利益上的摩擦，發展不平衡的問題出現得越來越多。
城市居民本來是一個既定的利益格局，外來人口進去后要分割它的利益格局，城市居民會不贊同。農村人進入城市后，會遇到城市管理水平和城市既得利益群體的障礙和排斥。比如說，你進入城市之后要生存，就有一個就業問題，還有下一代的問題，那么下一代就有和城市居民爭奪城市資源的生存問題。即使在城市，優質的教育資源和優質的醫療資源也是緊缺的，即使對城市居民也是緊缺的。我們每年為了孩子的擇校啊、上學啊、就業機會啊，需要付出很多代價，你要是放開，對這些方面都會造成沖擊，本地居民的生活也受到擠壓，他們本身也有一種排斥心理。
每一個地方政府可以制定自己的，比如暫住人口啊，或常住人口的一些具體的法令。在不違背大法的情況下，可以有具體的法令。但我們面臨的很大的問題是我們沒法建立全國統一的社會保障。
南都：主要是財政方面的原因嗎，還是區域發展不平衡的結果？
王海光：沒有辦法，你不可能！你比如說農村人和城市人，你能給他同樣的福利待遇嗎？這是個發展的落差。我不知道北京的最低保障現在是多少，假設是400元，那么在山東就可能是200元，因為地區的經濟水平有一個落差。保障不可能按一個全國統一的標準。中國地方大，發展極不平衡，北京市四五百元的最低工資水平，可能在縣城大多數工人就是這么一個水平。所以它沒法做出一個統一的標準。
張育彪：我國的戶籍制度改革，如果在就業、教育、醫療、社保等公共服務體系沒有實現城鄉一體化、外來工與戶籍人口待遇沒有平等化的情況下倉促推出，不但實現不了改革的目的，使改革成為一紙空文，反而容易帶來對社會管理和正常秩序的沖擊，出現許多意想不到的問題。只有在國家層面先期推進戶籍制度綜合配套改革，逐步實現涉及戶籍制度的居民的各項政治、經濟、社會權益的平等，戶籍制度改革才能水到渠成，各項改革措施才能真正落到實處。
公安部傾向經濟手段
公安部對戶籍制度的改革方向是明確的，第一是就業，第二是住房，第三是教育，把這三個指標規劃起來，按照一定標準給予辦理城市戶口
南都：如何才能有效地打破這些利益壁壘？
崔傳義：條塊利益格局的調整，責任主要還是在城市或地方政府。公共財政的分配在地方上是統一的，部門在地方實際上是由政府來統一管理的，它不會是各自為政的。另外，中央財政也應該給人口流入地比較多的地方以財政支持，因為這些地方的財政上繳也包含著農民工創造的財富。
王太元：由于各地政府各自考慮問題不一樣、情況不一樣等原因。同時，有些領導開放一些，而有些領導確實保守一些。從管理部門來看，應當說現在公安部對戶籍制度的改革方向是明確的，主要采用經濟手段，這也是世界上比較通行的做法。這個經濟手段的運作方式，第一是就業，第二是住房，第三是教育。有人就提出過，把這三個指標規劃起來，按照一定標準給予辦理城市戶口，以北京為例，比如連續若干年在一個城市擁有固定工作、穩定收入的人或者如果自己有錢，進城后買了房的人，就可以考慮解決戶口問題；相反，如果一點錢都沒有，希望憑借戶口的辦法解決小孩的上學，配偶的就業，解決自己的住房，那事情就麻煩了，北京市解決不了，那都得要錢。
南都：讓地方政府做相應的變通和改革，邏輯上似乎是通的，但是地方政府變革的動力何在？
王海光：這個也應該是有的。在地方政府來講，它應該有本身的發展訴求，你要是把人口的臺階抬得太高了，那么這個城市、這個社會就沒活力，你比如說一些大城市的活力就不如廣東。
把人口限制得越嚴，那勞動力市場就會有問題，人力資源就越不可能充分開發。從理性發展的角度，它是把雙刃劍。你管緊了，人不來了，也是一個發展障礙。
改革不是殺富濟貧
它是跟社會保障同步進行發展的一個過程。在保障城市的基本福利條件下，擴大自己的福利條件，把更多的流動人口容納進來
南都：但是有學者又擔憂，如果戶籍制度都放開了的話，將有大量農村人口涌入城市，會給城市造成很多的困難、混亂和不穩定。你如何看這樣的一種顧慮？
崔傳義：農民進城就業有一億多人，包括沿海的大概有6000多萬到8000萬人，這一定是事實。戶籍放開他也進來，戶籍不放開他還是要進來。這個情況之下矛盾和沖突是不可避免的。我的看法是，首先要對已經進城、并穩定就業的流動人口要有一個制度的調整。使他們的權益要得到保證，使他們能夠市民化。其次，我覺得可以在戶籍制度改革的過程中，循序漸進。但是現在這個門實際上沒有開，現在就是要開門。通過逐步的改革和調整，問題是不大的。
王海光：農村人口大量涌入城市以后，不容回避，是容易帶來兩大問題。一是會對城市安全帶來沖擊，比如說大量人員涌入城市，城市管理成為問題，城市治安案件也會增多。再一個就是利益問題，城市里的最低保障金要比農村要高得多，城市政府想把農村進城的人都包下來，實際上也是不現實的。又沒有生存技能、又無法立足的大量外來人口，在特大城市里居住，是會帶來一系列“城市病”。
南都：戶籍制度已經到了非改不可的程度，這基本是一個全面共識。但現在問題的關鍵是，如何改？
崔傳義：不可能一下子就完全把戶口給取消了，但是《戶口登記條例》到了廢除的時候了。現在到了解決戶籍制度的時候了，但是需要逐步來進行。第一是推動戶籍上的不平等權益的消除，要推進這方面的改革。另外就是遷移權可以放開一個口子，在一開始可以對已經穩定就業的先遷移。這個“穩定就業”如何界定呢，這個大家可以進一步的討論。
王海光：整體來講，我覺得它是跟社會保障同步進行發展的一個過程。對城市人來講，不能剝奪已有者的利益，不能殺富濟貧。你只能說在保障城市的基本的福利條件的情況下，擴大自己的福利條件，把更多的流動人口容納進來。所以我認為，它和公共服務和公共福利的進步是同步的。
王太元：戶口遷移不能單純用行政控制，要用經濟控制或法律控制。所以，戶口遷移制度要改革，而戶籍制度要改革更加強化，因為戶籍制度本身不僅僅是遷移，還有戶籍制度行政功能。
我想，將來的戶口是附屬于勞動、住房等的一個登記認證制度，關鍵是立法，即使不能研討立法能不能拿出一個內部規定，讓各地根據規定搞一個立法。
張育彪：幾項民生關鍵問題應率先改革，為戶籍制度改革破題開路。其一是社保。要逐步建立健全覆蓋城鄉的社會保障體系。這將為戶籍制度的徹底改革，掃清人口自由流動的后顧之憂。實現義務教育對本地居民和外來人口的平等化待遇；而在諸如福利房、經濟適用房等保障住房上，對本地和外來人口實行同等政策，根據其在當地工作服務年限和繳納社會保險等情況綜合衡量。在戶籍制度的綜合配套改革上，實行全國一盤棋，整體推進。
